ВС: административные суды не могут проверять конституционность актов Правительства РФ

I. РЕКВИЗИТЫ И ПАРАМЕТРЫ ДЕЛА

Номер дела и определение: Дело № АПЛ26-26, Апелляционное определение Верховного Суда Российской Федерации от 12 марта 2026 г.

Состав Апелляционной коллегии: - Председательствующий: Зайцев В.Ю. - Члены коллегии: Зинченко И.Н., Киселева А.П. - Секретарь: Иванов В.Н. - Участие прокурора: Слободин С.А. (Генеральная прокуратура РФ)

Стороны спора: - Административный истец (истец по апелляции): Мичуев Вячеслав Петрович (гражданин, представитель коренного малочисленного народа Севера — теленгит) - Ответчик: Правительство Российской Федерации (уполномоченный орган исполнительной власти)

Категория спора: Административное дело о признании нормативного правового акта (постановления Правительства РФ) частично недействующим; спор о праве на государственное пенсионное обеспечение.

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Краткая фабула

Мичуев В.П., являющийся теленгитом (коренным малочисленным народом Севера), родился и постоянно проживает на территории Улаганского муниципального района Республики Алтай. По достижении возраста 55 лет он обратился в отделение Фонда пенсионного и социального страхования Российской Федерации по Республике Алтай с целью получения социальной пенсии по старости, однако ему было отказано. Причина отказа: в Республике Алтай в соответствии с постановлением Правительства РФ от 1 октября 2015 г. № 1049 (в редакции постановления от 13 апреля 2019 г. № 448) к районам проживания малочисленных народов Севера в целях установления социальной пенсии по старости отнесен только Турочакский муниципальный район, тогда как Улаганский район в указанный перечень не включен, несмотря на то, что теленгиты традиционно проживают на обеих территориях.

Процессуальная история

Первая инстанция (Верховный Суд РФ, решение от 17 декабря 2025 г., дело № АКПИ25-822): Мичуев В.П. подал административное исковое заявление о признании Перечня районов проживания малочисленных народов Севера в целях установления социальной пенсии по старости (утвержденного постановлением Правительства РФ от 1 октября 2015 г. № 1049) частично недействующим в той части, в которой он не учитывает Улаганский муниципальный район Республики Алтай. Истец ссылался на противоречие оспариваемого акта статье 2, подпункту 4 пункта 1 статьи 11 Федерального закона от 15 декабря 2001 г. № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации», а также на создание недостаточности и неопределенности правового регулирования, препятствующие реализации его конституционного права на пенсионное обеспечение.

Суд первой инстанции отказал в удовлетворении административного иска, исходя из того, что Правительство Российской Федерации обладает компетенцией по определению перечня районов проживания малочисленных народов Севера, предусмотренной пунктом 6 статьи 11 Закона о государственном пенсионном обеспечении, и что оспариваемый акт не противоречит федеральному законодательству.

Апелляция (Апелляционная коллегия ВС РФ, определение от 12 марта 2026 г.): Мичуев В.П. подал апелляционную жалобу, в которой просил отменить решение суда первой инстанции и принять новое решение о признании Перечня в оспариваемой части недействующим. Он утверждал, что решение суда принято с существенным нарушением норм материального права, без учета фактических обстоятельств, свидетельствующих о дискриминационном характере оспариваемого акта.

Правительство Российской Федерации в отзыве на апелляционную жалобу просило оставить ее без удовлетворения, ссылаясь на отсутствие предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства РФ оснований для отмены решения суда.

Прокурор Генеральной прокуратуры РФ Слободин С.А. в своем заключении полагал апелляционную жалобу необоснованной.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Правовой конфликт возникает между двумя группами интересов:

1. Интерес гражданина на реализацию конституционного права на пенсионное обеспечение (статьи 19, 39 Конституции РФ) в условиях, когда он принадлежит к коренному малочисленному народу Севера (теленгитам) и проживает на территории традиционного расселения этого народа (Улаганский район Республики Алтай).

2. Интерес государства в сохранении дискреционного полномочия Правительства РФ по определению перечня районов проживания малочисленных народов Севера в целях установления социальной пенсии по старости, предусмотренного пунктом 6 статьи 11 Федерального закона от 15 декабря 2001 г. № 166-ФЗ.

Суть спора заключается в том, может ли административный суд проверить, не является ли реализация этого дискреционного полномочия злоупотреблением правом, ведущим к ущемлению конституционного права граждан на пенсионное обеспечение, или же такая проверка ограничивается исключительно формальным соответствием оспариваемого акта федеральному законодательству.

Дело имеет принципиальное значение, поскольку затрагивает: - Баланс между дискреционными полномочиями исполнительной власти и судебным контролем над их осуществлением; - Пределы административного судопроизводства при проверке конституционности нормативных актов Правительства РФ; - Защиту прав коренных малочисленных народов в контексте пенсионного обеспечения; - Соотношение между компетенцией административных судов и Конституционного Суда РФ при проверке соответствия актов Правительства Конституции.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

Основной правовой вопрос:

Может ли административный суд при рассмотрении дела о признании нормативного правового акта (постановления Правительства РФ) недействующим выходить за пределы проверки его соответствия федеральному законодательству и иным актам большей юридической силы и проверять соответствие этого акта Конституции Российской Федерации, в частности в части соблюдения конституционного права граждан на пенсионное обеспечение (статьи 19, 39 Конституции РФ)?

Производные вопросы:

1. Является ли отсутствие Улаганского района Республики Алтай в Перечне районов проживания малочисленных народов Севера противоречием положениям статей 2, 11 Федерального закона от 15 декабря 2001 г. № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации»?

2. Могут ли положения иных нормативных правовых актов Правительства РФ (распоряжение от 8 мая 2009 г. № 631-р о перечне мест традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов РФ; постановление от 23 сентября 2020 г. № 1520 о Правилах ведения списка лиц, относящихся к коренным малочисленным народам РФ) служить основанием для признания оспариваемого постановления недействующим?

3. Какова компетенция административных судов при проверке конституционности актов Правительства РФ?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Апелляционная коллегия ВС РФ подтвердила позицию суда первой инстанции о том, что административный суд при проверке нормативного правового акта на предмет его недействительности ограничен исключительно проверкой соответствия этого акта федеральному законодательству и иным актам большей юридической силы. Проверка соответствия нормативного акта Конституции Российской Федерации отнесена к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ и не входит в полномочия административных судов. Оспариваемое постановление Правительства РФ от 1 октября 2015 г. № 1049 не противоречит федеральному законодательству и, следовательно, не может быть признано недействующим в административном судопроизводстве.

B. Развёрнутое обоснование

1. Правовое основание для признания нормативного акта недействующим в административном судопроизводстве

Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Апелляционная коллегия подтвердила, что суд первой инстанции правомерно исходил из того, что по данному административному делу такое основание для признания Перечня частично недействующим отсутствует. Это означает, что административный суд не может выйти за пределы указанного критерия и проверять соответствие оспариваемого акта иным правовым принципам или конституционным гарантиям.

2. Компетенция Правительства РФ по определению перечня районов проживания малочисленных народов Севера

Апелляционная коллегия установила, что Постановление Правительства РФ от 1 октября 2015 г. № 1049 принято в соответствии с пунктом 6 статьи 11 Федерального закона от 15 декабря 2001 г. № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации», который прямо предусматривает, что перечень малочисленных народов Севера и перечень районов проживания малочисленных народов Севера в целях установления социальной пенсии по старости утверждаются Правительством Российской Федерации.

Вывод суда первой инстанции о наличии у Правительства РФ компетенции по принятию Перечня согласуется с: - пунктом 6 статьи 11 Закона о государственном пенсионном обеспечении; - статьей 23 ранее действовавшего Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»; - статьей 5 действующего Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации».

Таким образом, Правительство РФ действовало в пределах своих полномочий.

3. Соблюдение процедурных требований при принятии оспариваемого акта

Апелляционная коллегия отметила, что несоблюдения требований к процедуре принятия и правилам введения в действие оспариваемого нормативного правового акта не имеется. Это подтверждается вступившими в законную силу решениями Верховного Суда РФ: - от 19 июня 2020 г. № АКПИ20-185; - от 1 декабря 2021 г. № АКПИ21-804; - от 6 декабря 2022 г. № АКПИ22-887; - от 4 июля 2023 г. № АКПИ23-400.

Постановление надлежащим образом размещено на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) 5 октября 2015 г., опубликовано в «Российской газете» и Собрании законодательства РФ 12 октября 2015 г. (№ 41, часть III). Редакция Перечня от 13 апреля 2019 г. опубликована в Собрании законодательства РФ 29 апреля 2019 г. (№ 17).

4. Анализ соответствия оспариваемого акта Закону о государственном пенсионном обеспечении

Апелляционная коллегия провела детальный анализ положений Закона о государственном пенсионном обеспечении:

Статья 2 данного закона, раскрывающая основные понятия, в абзаце десятом относит к нетрудоспособным гражданам граждан из числа малочисленных народов Севера, достигших возраста 55 и 50 лет (соответственно мужчин и женщин).

Подпункт 4 пункта 1 статьи 11 указанного закона наделяет граждан из числа малочисленных народов Севера, достигших возраста 55 и 50 лет (соответственно мужчин и женщин), постоянно проживающих в районах проживания малочисленных народов Севера на день назначения пенсии, правом на социальную пенсию.

Апелляционная коллегия установила, что доводы административного истца о противоречии Перечня в оспариваемой части приведенным положениям статей 2, 11 Закона о государственном пенсионном обеспечении являлись предметом надлежащей проверки суда первой инстанции и верно признаны несостоятельными, поскольку основания для вывода о наличии такого противоречия отсутствуют.

Закон не содержит требования о включении в Перечень всех районов, где традиционно проживают малочисленные народы Севера. Закон лишь предусматривает, что право на социальную пенсию имеют граждане, постоянно проживающие в районах, включенных в Перечень, утвержденный Правительством РФ. Определение состава этого Перечня — дискреционное полномочие Правительства.

5. Историческое отсутствие Улаганского района в перечнях

Апелляционная коллегия обратила внимание на то, что Улаганский район Республики Алтай не был включен и в ранее действовавший перечень районов проживания малочисленных народов Севера, утвержденный постановлением Правительства РФ от 11 января 1993 г. № 22, который утратил силу в связи с изданием постановления Правительства РФ от 8 мая 2009 г. № 410 «О признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации».

Это свидетельствует о том, что исключение Улаганского района из Перечня не является результатом произвольного решения, а отражает устоявшуюся практику государственного регулирования в этой сфере.

6. Анализ ссылок на иные нормативные акты Правительства РФ

Административный истец ссылался на положения иных правовых актов Правительства РФ: - распоряжение от 8 мая 2009 г. № 631-р о перечне мест традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов РФ; - постановление от 23 сентября 2020 г. № 1520 о Правилах ведения списка лиц, относящихся к коренным малочисленным народам РФ.

Апелляционная коллегия установила, что данные акты не являются по отношению к оспариваемому актами большей юридической силы и не регламентируют вопрос отнесения районов к районам проживания малочисленных народов Севера в целях установления социальной пенсии по старости. Следовательно, они не могут служить основанием для признания оспариваемого постановления недействующим.

7. Разграничение компетенции между административными судами и Конституционным Судом РФ

Апелляционная коллегия четко разграничила компетенцию:

Доводы апелляционной жалобы о нарушении Правительством РФ при осуществлении оспариваемого правового регулирования норм Конституции РФ не могут быть проверены в рамках настоящего административного дела, поскольку исходя из: - части 2 статьи 125 Конституции РФ; - статьи 3 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде РФ»,

проверка конституционности нормативных актов Правительства РФ отнесена к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ.

Это означает, что даже если бы административный суд пришел к выводу о том, что оспариваемое постановление нарушает конституционные права граждан на пенсионное обеспечение (статьи 19, 39 Конституции РФ), он не имел бы полномочий признать этот акт недействующим. Такой вопрос должен быть разрешен исключительно Конституционным Судом РФ в порядке, предусмотренном Федеральным конституционным законом от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ.

8. Надлежащая мотивировка решения суда первой инстанции

Апелляционная коллегия подтвердила, что решение суда должным образом мотивировано, в нем дан правильный правовой анализ норм, регулирующих рассматриваемые отношения, а также отражены все юридически значимые обстоятельства по делу, подлежащие выяснению судом согласно части 8 статьи 213 КАС РФ.

VI. РАЗРЕШЕНИЕ СПОРА И ПРОЦЕДУРНЫЕ УКАЗАНИЯ

Критерий разрешения спора

Апелляционная коллегия применила следующий критерий:

Установив, что Перечень, изданный уполномоченным государственным органом исполнительной власти (Правительством РФ), в оспариваемой части какому-либо федеральному закону или иному нормативному правовому акту большей юридической силы не противоречит, суд первой инстанции правомерно, руководствуясь пунктом 2 части 2 статьи 215 КАС РФ, отказал Мичуеву В.П. в удовлетворении заявленного требования.

Пункт 2 части 2 статьи 215 КАС РФ предусматривает, что основанием для отказа в признании нормативного правового акта недействующим является отсутствие его несоответствия актам большей юридической силы.

Процедурные указания

Апелляционная коллегия не дала специальных указаний нижестоящим судам или органам исполнительной власти, поскольку спор разрешен в пользу Правительства РФ. Однако из решения следует, что:

1. Административные суды должны ограничивать проверку нормативных актов Правительства РФ исключительно их соответствием федеральному законодательству и актам большей юридической силы, не выходя за пределы, установленные статьей 215 КАС РФ.

2. Вопросы о соответствии актов Правительства РФ Конституции РФ должны разрешаться исключительно Конституционным Судом РФ в порядке, предусмотренном Федеральным конституционным законом от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ.

3. Граждане, считающие, что оспариваемый акт нарушает их конституционные права, должны обращаться в Конституционный Суд РФ, а не в административные суды.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Апелляционная коллегия Верховного Суда РФ определила:

Решение Верховного Суда Российской Федерации от 17 декабря 2025 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Мичуева Вячеслава Петровича — без удовлетворения.

Это означает, что: - Решение суда первой инстанции об отказе в удовлетворении административного иска остается в силе; - Постановление Правительства РФ от 1 октября 2015 г. № 1049 (в редакции от 13 апреля 2019 г. № 448) не признано недействующим; - Улаганский муниципальный район Республики Алтай остается исключенным из Перечня районов проживания малочисленных народов Севера в целях установления социальной пенсии по старости; - Мичуев В.П. не имеет права на получение социальной пенсии по старости на основании принадлежности к малочисленному народу Севера (теленгитам), поскольку его место постоянного проживания (Улаганский район) не включено в Перечень.

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Утверждение формального подхода к проверке нормативных актов в административном судопроизводстве

Определение Апелляционной коллегии подтверждает и укрепляет формальный подход к проверке нормативных актов Правительства РФ в административном судопроизводстве. Суд не проверяет целесообразность, справедливость или соответствие Конституции решений исполнительной власти в пределах ее дискреционных полномочий. Проверка ограничивается исключительно соответствием оспариваемого акта федеральному законодательству и актам большей юридической силы.

Это означает, что даже если Перечень районов проживания малочисленных народов Севера является неполным, несправедливым или не отражает реальное распределение мест традиционного проживания этих народов, административный суд не может его отменить, если он не противоречит федеральному законодательству.

2. Четкое разграничение компетенции между административными судами и Конституционным Судом РФ

Определение четко разграничивает компетенцию административных судов и Конституционного Суда РФ:

• Административные суды проверяют соответствие нормативных актов федеральному законодательству и актам большей юридической силы (статья 215 КАС РФ);
• Конституционный Суд РФ проверяет соответствие нормативных актов Конституции РФ (часть 2 статьи 125 Конституции РФ, статья 3 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ).

Это разграничение имеет принципиальное значение для системы судебного контроля в Российской Федерации и предотвращает дублирование функций и конфликты между судебными органами.

3. Последствия для граждан, считающих нарушенными свои конституционные права

Определение имеет важные последствия для граждан, которые считают, что нормативный акт Правительства РФ нарушает их конституционные права:

• Они не могут обратиться в административный суд с требованием о признании такого акта недействующим, даже если они убедительно докажут нарушение конституционных прав;
• Они должны обратиться в Конституционный Суд РФ в порядке, предусмотренном Федеральным конституционным законом от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ;
• Конституционный Суд РФ может признать акт не соответствующим Конституции РФ, но это не означает автоматического признания акта недействующим в административном судопроизводстве.

В данном случае Мичуев В.П. мог бы обратиться в Конституционный Суд РФ с жалобой на то, что постановление Правительства РФ от 1 октября 2015 г. № 1049 нарушает его конституционное право на пенсионное обеспечение (статьи 19, 39 Конституции РФ), но не в административный суд.

4. Защита дискреционных полномочий исполнительной власти

Определение защищает дискреционные полномочия Правительства РФ от судебного контроля в административном судопроизводстве. Пункт 6 статьи 11 Федерального закона от 15 декабря 2001 г. № 166-ФЗ предоставляет Правительству РФ полномочие определять перечень районов проживания малочисленных народов Севера в целях установления социальной пенсии по старости. Это полномочие является дискреционным, т.е. Правительство РФ имеет свободу выбора при его осуществлении.

Административный суд не может проверять, правильно ли Правительство РФ осуществило это полномочие, если оно не противоречит федеральному законодательству. Это означает, что Правительство РФ может включить в Перечень одни районы и исключить другие, даже если это приводит к неравномерному охвату мест традиционного проживания малочисленных народов Севера.

5. Анти-абузивные оговорки суда

Определение не содержит явных анти-абузивных оговорок, однако из его содержания следует, что суд признает возможность злоупотребления дискреционными полномочиями. Суд указывает, что административный истец ссылался на «дискриминационный характер оспариваемого акта», но отказал в удовлетворении иска не потому, что такой характер отсутствует, а потому, что проверка конституционности акта не входит в компетенцию административного суда.

Это означает, что суд не исключает возможность того, что оспариваемый акт может быть дискриминационным или нарушать конституционные права граждан, но считает, что такие вопросы должны разрешаться Конституционным Судом РФ, а не административными судами.

6. С