АНАЛИТИЧЕСКИЙ ОБЗОР АПЕЛЛЯЦИОННОГО ОПРЕДЕЛЕНИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА РФ
I. РЕКВИЗИТЫ И ПАРАМЕТРЫ ДЕЛА
Номер дела и определение: Дело № АПЛ24-481; Апелляционное определение Верховного Суда Российской Федерации от 23 января 2025 г.
Состав Апелляционной коллегии:
- Председательствующий: Зайцев В.Ю.
- Члены коллегии: Зинченко И.Н. (судья-докладчик), Якимова А.А.
- Секретарь: Иванов В.Н.
- Участие прокурора: Слободина С.А. (Генеральная прокуратура РФ)
Стороны спора:
- Административный истец (апеллянт): Общество с ограниченной ответственностью «РУС Логистик»
- Административный ответчик: Министерство транспорта Российской Федерации (Минтранс России)
- Заинтересованное лицо: Министерство юстиции Российской Федерации (Минюст России)
Категория спора: Административное дело об оспаривании нормативного правового акта (административный иск о признании недействующим нормативного акта)
II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ
Краткая фабула
Министерством путей сообщения Российской Федерации приказом от 18 июня 2003 г. № 26 утверждены Правила эксплуатации и обслуживания железнодорожных путей необщего пользования (Правила № 26), зарегистрированные в Минюст России 19 июня 2003 г. (регистрационный номер 4764) и опубликованные 20 июня 2003 г. в «Российской газете». Пункт 4.5 Правил № 26 предусматривает, что учёт времени нахождения вагонов на железнодорожном пути необщего пользования осуществляется на основании памяток приёмосдатчика и актов общей формы в случае их составления. ООО «РУС Логистик» обратилось в Верховный Суд РФ с административным исковым заявлением о признании пункта 4.5 Правил № 26 недействующим в той мере, в какой он допускает удостоверение обстоятельств без составления актов общей формы. Истец полагал, что оспариваемая норма противоречит части шестнадцатой статьи 119 Устава железнодорожного транспорта РФ (Федеральный закон от 10 января 2003 г. № 18-ФЗ), а также пункту 64 (абзац третий), пункту 70 и пункту 71 Правил перевозок грузов железнодорожным транспортом (приказ Минтранса России от 27 июля 2020 г. № 256). Нарушение своих прав истец усматривал в том, что в судебном порядке с него взыскана плата за пользование вагонами перевозчика за время их нахождения на путях необщего пользования, исчисленная на основании памяток приёмосдатчика без актов общей формы.
Решения нижестоящих инстанций
Решение суда первой инстанции (Верховный Суд РФ, 11 сентября 2024 г., дело № АКПИ24-583): Суд первой инстанции отказал ООО «РУС Логистик» в удовлетворении административного иска, установив, что Правила № 26 приняты уполномоченным федеральным органом исполнительной власти с соблюдением установленной законодательством процедуры издания и введения в действие, и что оспариваемая норма не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
Апелляционная жалоба: ООО «РУС Логистик» не согласилось с решением суда первой инстанции и просило его отменить, ссылаясь на неправильное определение судом обстоятельств дела, неправильное толкование и неприменение подлежащих применению норм материального права, в частности о противоречии пункта 4.5 Правил № 26 части шестнадцатой статьи 119 Устава железнодорожного транспорта.
III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА
Правовой конфликт возник между интересом ООО «РУС Логистик» в ограничении оснований для взыскания платежей за пользование вагонами и интересом государства в обеспечении гибкого правового регулирования учёта времени нахождения вагонов на железнодорожных путях необщего пользования. Спор касается толкования части шестнадцатой статьи 119 Устава железнодорожного транспорта и её соотношения с пунктом 4.5 Правил № 26. Истец утверждал, что указанная норма Устава устанавливает обязательность одновременного составления актов общей формы наряду с другими актами для удостоверения любых обстоятельств, являющихся основанием для возникновения ответственности, включая время нахождения вагонов на путях необщего пользования. Ответчик и суд первой инстанции полагали, что оспариваемая норма допускает альтернативное использование различных документов для подтверждения таких обстоятельств, включая памятки приёмосдатчика.
Дело имеет принципиальное значение для унификации практики применения железнодорожного законодательства, поскольку касается толкования ключевой нормы Устава железнодорожного транспорта и её соотношения с подзаконными актами, регулирующими практические аспекты учёта и документирования операций с вагонами на путях необщего пользования.
IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ
Основной вопрос: Противоречит ли пункт 4.5 Правил эксплуатации и обслуживания железнодорожных путей необщего пользования (приказ Минпути России от 18 июня 2003 г. № 26) нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, в частности части шестнадцатой статьи 119 Устава железнодорожного транспорта РФ, допуская удостоверение времени нахождения вагонов на железнодорожном пути необщего пользования на основании памяток приёмосдатчика без обязательного составления актов общей формы?
Производный вопрос: Устанавливает ли часть шестнадцатая статьи 119 Устава железнодорожного транспорта обязательность одновременного составления актов общей формы наряду с другими актами для подтверждения одних и тех же обстоятельств, являющихся основанием для возникновения ответственности?
V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА
A. Основной правовой подход
Апелляционная коллегия ВС РФ подтвердила позицию суда первой инстанции о том, что пункт 4.5 Правил № 26 не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и, следовательно, не нарушает прав и законных интересов административного истца. Суд установил, что часть шестнадцатая статьи 119 Устава железнодорожного транспорта не предусматривает обязательность составления актов общей формы наряду с другими актами для подтверждения одних и тех же обстоятельств, а напротив, допускает альтернативное использование различных документов, включая памятки приёмосдатчика, для удостоверения времени нахождения вагонов на железнодорожных путях необщего пользования. Оспариваемая норма не устанавливает ни запрета на одновременное составление таких актов, ни обязанности составления актов общей формы во всех без исключения случаях фиксации времени нахождения вагонов на путях необщего пользования.
B. Развёрнутое обоснование
1. Процедурные основания для отказа в удовлетворении иска и преюдициальное значение предыдущих судебных решений
Апелляционная коллегия указала, что согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основанием для признания нормативного правового акта недействующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу. По данному делу такое основание отсутствует.
Суд отметил, что в соответствии с частью 8 статьи 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: (1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца; (2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия органа на принятие нормативных правовых актов, форму и вид, процедуру принятия, правила введения в действие, включая порядок опубликования и государственной регистрации; (3) соответствует ли оспариваемый нормативный правовой акт нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
Суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что Правила № 26 утверждены уполномоченным федеральным органом исполнительной власти с соблюдением установленной законодательством процедуры издания и введения в действие. Это подтверждается вступившими в законную силу решениями ВС РФ от 19 декабря 2017 г. № АКПИ17-887, от 5 октября 2022 г. № АКПИ22-553 и от 30 ноября 2023 г. № АКПИ23-795.
Руководствуясь частью 2 статьи 64 КАС РФ, суд верно указал, что с учётом преюдициального значения названных судебных решений установленные ими обстоятельства, касающиеся соблюдения требований к порядку подготовки и принятия нормативного правового акта, включая полномочия органа на его издание, государственной регистрации и опубликования, не подлежат повторному исследованию при разрешении данного дела.
2. Нормативная база регулирования железнодорожного транспорта и компетенция органов власти
Апелляционная коллегия установила, что отношения, возникающие между перевозчиками, грузоотправителями, грузополучателями, владельцами инфраструктур и путей железнодорожного транспорта при пользовании услугами железнодорожного транспорта общего и необщего пользования, регулируются Уставом железнодорожного транспорта (Федеральный закон от 10 января 2003 г. № 18-ФЗ), который закрепляет права, обязанности и ответственность указанных лиц и определяет основные условия организации и осуществления перевозок.
Согласно части первой статьи 3 Устава железнодорожного транспорта, федеральный орган исполнительной власти в области железнодорожного транспорта на основании Устава с участием федерального органа исполнительной власти по регулированию естественных монополий на транспорте и иных заинтересованных органов разрабатывает и в установленном порядке утверждает правила перевозок грузов и порожних грузовых вагонов железнодорожным транспортом.
Из содержания Правил № 26 видно, что они приняты в соответствии со статьями 3 и 58 Устава железнодорожного транспорта, регламентируют взаимоотношения между грузоотправителями, грузополучателями, владельцами железнодорожных путей необщего пользования, владельцами подвижного состава, перевозчиками и владельцами инфраструктур при эксплуатации и обслуживании железнодорожных путей необщего пользования (пункт 1.1 Правил № 26), и в главе IV определяют порядок учёта времени нахождения вагонов на таких путях.
3. Толкование части шестнадцатой статьи 119 Устава железнодорожного транспорта и её соотношение с пунктом 4.5 Правил № 26
Апелляционная коллегия провела детальный анализ норм, на которые ссылался административный истец.
Статья 119 Устава железнодорожного транспорта устанавливает, что обстоятельства, являющиеся основанием для возникновения ответственности перевозчика, грузоотправителя, грузополучателя и других лиц при осуществлении перевозок, удостоверяются коммерческими актами, актами общей формы и иными актами (часть первая).
Часть вторая названной статьи определяет обстоятельства, для удостоверения которых составляется коммерческий акт.
Часть четырнадцатая статьи 119 устанавливает, что перевозчик обязан составить коммерческий акт, если он обнаружил указанные в данной статье обстоятельства или если на наличие хотя бы одного из таких обстоятельств указали грузополучатель, пассажир или получатель.
Часть шестнадцатая статьи 119 предусматривает: «Для удостоверения иных не предусмотренных данной статьёй обстоятельств оформляются акты общей формы и другие акты».
Суд правильно указал, что вопреки утверждениям административного истца, названной нормой не предусмотрена обязательность составления наряду с другими актами актов общей формы для подтверждения одних и тех же обстоятельств. Её положениями установлено, что порядок составления указанных актов определяется правилами перевозок грузов железнодорожным транспортом и правилами перевозок пассажиров, багажа, грузобагажа железнодорожным транспортом.
4. Применение Правил перевозок грузов железнодорожным транспортом (Правила № 256)
Правилами № 256 (приказ Минтранса России от 27 июля 2020 г. № 256) определено, что обстоятельства, являющиеся основанием для возникновения ответственности перевозчика, грузоотправителя, грузополучателя и других лиц при осуществлении перевозок грузов и порожних вагонов, удостоверяются коммерческими актами, актами общей формы и иными актами (пункт 43).
Абзац третий пункта 64 Правил № 256 предусматривает: «Акт общей формы составляется перевозчиком, владельцем инфраструктуры на станциях для удостоверения фактов и обстоятельств, предусмотренных Уставом железнодорожного транспорта».
Суд обоснованно указал, что такие обстоятельства установлены в статьях 20 (часть восьмая), 33 (часть шестая), 39 (часть девятнадцатая) Устава железнодорожного транспорта.
5. Альтернативность способов подтверждения времени нахождения вагонов на путях необщего пользования
Исходя из содержания приведённых норм, суд обоснованно указал, что продолжительность нахождения вагонов на железнодорожном пути необщего пользования может быть подтверждена не только актами общей формы, но и другими актами, к которым могут быть отнесены также и документы, подтверждающие установленные факты и события, оформление которых предусмотрено Уставом железнодорожного транспорта в регулировании конкретных отношений, в данном случае по определению времени нахождения вагонов на железнодорожных путях необщего пользования (памятка приёмосдатчика).
Суд первой инстанции пришёл к правильному выводу о том, что пункт 4.5 Правил № 26 не противоречит положениям статьи 119 Устава железнодорожного транспорта, в том числе её части шестнадцатой во взаимосвязи с абзацем третьим пункта 64 Правил № 256, так как не содержит каких-либо отличных от закреплённых в этой статье положений.
6. Отсутствие запрета на одновременное составление актов и отсутствие обязанности составления актов во всех случаях
Апелляционная коллегия подчеркнула, что допуская возможность осуществления учёта времени нахождения вагонов на железнодорожном пути необщего пользования на основании как другого акта, так и акта общей формы, если такой составляется, оспариваемая норма не устанавливает запрета на одновременное составление таких актов для подтверждения этого обстоятельства, равно как и не устанавливает обязанности составления актов общей формы во всех без исключения случаях фиксации времени нахождения вагонов на железнодорожном пути необщего пользования.
При этом суд отметил, что в силу пункта 66 Правил № 256 перевозчик или владелец инфраструктуры обязаны составить акт общей формы, если о составлении такого акта к ним поступило заявление пользователя услугами железнодорожного транспорта. В таком случае перевозчик или владелец инфраструктуры обязан составить акт общей формы или направить мотивированный отказ в его составлении в течение двадцати четырёх часов с момента поступления такого заявления.
7. Анализ второго абзаца пункта 4.5 Правил № 26
Апелляционная коллегия установила, что не входит в противоречие с частью шестнадцатой статьи 119 Устава железнодорожного транспорта и оспариваемый административным истцом абзац второй пункта 4.5 Правил № 26, указывающий на то, что порядок заполнения памяток приёмосдатчика устанавливается инструкцией по ведению станционной коммерческой отчётности. Это является отсылочной нормой к указанной инструкции, в которой определяется порядок заполнения ведомостей подачи/уборки вагонов и памяток приёмосдатчика, и также не исключает возможности осуществления учёта времени нахождения вагонов на железнодорожном пути необщего пользования на основании как акта общей формы, если такой составляется, так и иного акта.
8. Отсутствие федеральных законов, устанавливающих иной порядок
Апелляционная коллегия констатировала, что какого-либо федерального закона или нормативного правового акта большей юридической силы, которые бы по-иному устанавливали порядок учёта времени нахождения вагонов на железнодорожном пути необщего пользования, не имеется.
9. Критерий правовой определённости и применение пункта 35 Постановления Пленума ВС РФ
Исходя из разъяснений, приведённых в пункте 35 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», установленное Правилами № 26 в оспариваемой части правовое регулирование отвечает общеправовым критериям правовой определённости, ясности и недвусмысленности.
Основания для применения части 3 статьи 215 КАС РФ (признание нормативного правового акта недействующим в случае, если при его применении выявлено несоответствие его истолкованию, выявленному судом) отсутствуют, так как данных о том, что применение на практике оспариваемой нормы не соответствует её истолкованию, выявленному судом при рассмотрении данного административного дела, не имеется.
10. Надлежащее исполнение судом требований КАС РФ
Апелляционная коллегия подтвердила, что при рассмотрении административного дела судом выполнены требования Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Доводы административного истца, имеющие правовое значение для рассмотрения и разрешения данного дела, получили надлежащую оценку в обжалуемом решении, которое соответствует требованиям статей 180 и 215 КАС РФ.
Согласно части 7 статьи 213 КАС РФ, при проверке законности положений нормативного правового акта суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении, и выясняет обстоятельства в полном объёме. Суд первой инстанции надлежащим образом выполнил эту обязанность.
VI. РАЗРЕШЕНИЕ СПОРА И ПРОЦЕДУРНЫЕ УКАЗАНИЯ
Критерий, применённый к данному делу
Апелляционная коллегия применила критерий несоответствия нормативного правового акта иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу (пункт 1 части 2 статьи 215 КАС РФ). Суд установил, что пункт 4.5 Правил № 26 не противоречит:
-
Части шестнадцатой статьи 119 Устава железнодорожного транспорта, которая не предусматривает обязательность одновременного составления актов общей формы наряду с другими актами для подтверждения одних и тех же обстоятельств;
-
Правилам № 256 (приказ Минтранса России от 27 июля 2020 г. № 256), которые также допускают альтернативное использование различных документов для удостоверения обстоятельств;
-
Федеральному закону от 10 января 2003 г. № 18-ФЗ «Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации» в целом.
Указания нижестоящим судам и органам
Апелляционное определение не содержит специальных указаний нижестоящим судам или арбитражным управляющим, так как дело касается оспаривания нормативного правового акта, а не конкретного спора между частными лицами. Однако определение устанавливает правовую позицию, которая должна применяться при рассмотрении споров, связанных с учётом времени нахождения вагонов на железнодорожных путях необщего пользования.
Суд подтвердил, что в соответствии с пунктом 66 Правил № 256 перевозчик или владелец инфраструктуры обязаны составить акт общей формы по заявлению пользователя услугами железнодорожного транспорта в течение двадцати четырёх часов с момента поступления такого заявления или направить мотивированный отказ в его составлении.
VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ
Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации определила:
Решение Верховного Суда Российской Федерации от 11 сентября 2024 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью «РУС Логистик» — без удовлетворения.
Таким образом, административный иск ООО «РУС Логистик» о признании пункта 4.5 Правил эксплуатации и обслуживания железнодорожных путей необщего пользования (приказ Минпути России от 18 июня 2003 г. № 26) недействующим был окончательно отклонен.
VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ
1. Утверждение альтернативного подхода к документированию в железнодорожном транспорте
Определение закрепляет методологический сдвиг от формального требования обязательного составления актов общей формы к функциональному подходу, при котором различные документы (включая памятки приёмосдатчика) могут служить равноправными средствами удостоверения фактов и обстоятельств, предусмотренных Уставом железнодорожного транспорта. Это позволяет участникам железнодорожных перевозок выбирать наиболее эффективный способ документирования в зависимости от конкретных обстоятельств.
2. Гармонизация с системой железнодорожного законодательства
Определение демонстрирует согласованность между различными уровнями нормативного регулирования:
- Федеральный закон (Устав железнодорожного транспорта) устанавливает общие принципы удостоверения обстоятельств через коммерческие акты, акты общей формы и иные акты;
- Приказы Минтранса России (Правила № 26 и Правила № 256) конкретизируют эти принципы, определяя порядок применения различных документов в зависимости от типа операции и обстоятельств.
Суд подтвердил, что такая иерархическая структура нормативного регулирования соответствует принципам правовой определённости и не создаёт противоречий.
3. Защита интересов участников железнодорожных перевозок
Определение имеет значение для различных категорий участников:
Для грузоотправителей и грузополучателей: Позиция суда означает, что они не могут требовать обязательного составления актов общей формы во всех случаях, если закон предусматривает возможность использования иных документов. Однако они сохраняют право требовать составления акта общей формы по заявлению (пункт 66 Правил № 256).
Для перевозчиков и владельцев инфраструктуры: Определение предоставляет им гибкость в выборе способа документирования, позволяя использовать более простые и экономичные способы (например, памятки приёмосдатчика) при отсутствии возражений со стороны других участников. Однако они остаются обязаны составить акт общей формы по требованию пользователя услугами.
Для владельцев вагонов: Определение подтверждает, что плата за пользование вагонами может быть исчислена на основании памяток при
