ВС подтвердил правомерность применения средневзвешенного индекса при расчёте пенсии госслужащих

I. РЕКВИЗИТЫ И ПАРАМЕТРЫ ДЕЛА

Номер дела и определение: Дело № АПЛ24-480; Апелляционное определение Верховного Суда Российской Федерации от 23 января 2025 г.

Состав Апелляционной коллегии: - Председательствующий: Зайцев В.Ю. - Члены коллегии: Зинченко И.Н., Якимова А.А. - Секретарь: Иванов В.Н. - Участие прокурора: Слободин С.А. (Генеральная прокуратура РФ)

Стороны спора: - Административный истец (апеллянт): Потылицын Павел Леонидович (федеральный государственный гражданский служащий, претендующий на пенсию за выслугу лет) - Административный ответчик: Фонд пенсионного и социального страхования Российской Федерации (ранее — Пенсионный фонд Российской Федерации, реорганизован с 1 января 2023 г.) - Заинтересованное лицо: Министерство юстиции Российской Федерации

Категория спора: Административное дело об оспаривании нормативного правового акта (письма органа исполнительной власти), связанное с пенсионным обеспечением федеральных государственных гражданских служащих.

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Фабула дела

4 апреля 2022 г. Пенсионный фонд Российской Федерации издал письмо № СЧ-06-19/7676 «О порядке расчёта среднемесячного заработка для назначения пенсии за выслугу лет» (далее — Письмо). Письмо было издано в связи с принятием Постановления Правительства РФ от 28 января 2022 г. № 62 «Об установлении средневзвешенных индексов повышения денежного содержания лиц, замещавших должности федеральной государственной гражданской службы».

Ключевой момент: Указом Президента РФ от 31 декабря 2021 г. № 749 «О совершенствовании оплаты труда федеральных государственных гражданских служащих» с 1 января 2022 г. были введены новые условия оплаты труда федеральных государственных гражданских служащих — прежние должностные оклады были отменены (не повышены), установлены новые должностные оклады в ином размере. Письмо содержало разъяснения о порядке расчёта среднемесячного заработка для назначения пенсии за выслугу лет в условиях этого изменения, в том числе о применении средневзвешенного индекса повышения денежного содержания (2,13 для центральных аппаратов, 2,25 для территориальных органов федеральных органов).

Потылицын П.Л., являющийся федеральным государственным гражданским служащим, замещавшим должность в территориальном органе федерального государственного органа, оспорил применение к нему порядка, предусмотренного в абзацах 11–14 Письма, полагая, что при расчёте предельного размера среднемесячного заработка (ограничение 2,8 должностного оклада) должен применяться исключительно новый установленный должностной оклад, а не средний должностной оклад, рассчитываемый путём суммирования новых и проиндексированных старых окладов.

Процессуальная история

Решение суда первой инстанции (Верховный Суд РФ, 21 октября 2024 г., дело № АКПИ24-706): Суд первой инстанции отказал в удовлетворении административного искового заявления Потылицына П.Л. Суд пришёл к выводу, что Письмо: - не является нормативным правовым актом, а носит разъяснительный характер; - не устанавливает новое правовое регулирование, а лишь проинформировал федеральные органы исполнительной власти об изменении действующего законодательства; - содержит правильное толкование норм материального права в их системной взаимосвязи.

Апелляционная жалоба (Потылицын П.Л.): Административный истец не согласился с решением суда первой инстанции и просил отменить его как незаконное и необоснованное. В апелляционной жалобе Потылицын П.Л. просил признать абзацы 11–14 Письма (в части порядка расчёта среднего должностного оклада для расчёта ограничения среднемесячного заработка в размере 2,8 должностного оклада) противоречащими действующему законодательству и недействующими со дня принятия. Он утверждал, что при введении новых условий оплаты труда по общему правилу должен применяться новый установленный должностной оклад, а не средний оклад, рассчитываемый путём суммирования новых и проиндексированных старых окладов.

Позиции участников в апелляции: - Социальный фонд России (ответчик): не согласился с доводами апелляционной жалобы, указав, что решение суда первой инстанции законно и обоснованно. - Министерство юстиции РФ (заинтересованное лицо): в первоначальном отзыве на административный иск поддержал позицию истца, указав, что Письмо содержит предписания нормативно-правового характера и должно быть отозвано; в отзыве на апелляционную жалобу поддержал эту позицию. - Прокурор Генеральной прокуратуры РФ Слободин С.А.: полагал апелляционную жалобу необоснованной.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Правовой конфликт возник между двумя подходами к расчёту предельного размера среднемесячного заработка (ограничение 2,8 должностного оклада) для назначения пенсии за выслугу лет федеральным государственным гражданским служащим в условиях кардинального изменения системы оплаты труда.

Позиция истца (Потылицына П.Л.): При введении новых условий оплаты труда (отмена старых окладов, установление новых окладов) расчёт предельного размера среднемесячного заработка должен осуществляться исключительно на основе новых должностных окладов, установленных с 1 января 2022 г. Применение средневзвешенного индекса (2,25) для индексации старых окладов при расчёте среднего должностного оклада приводит к снижению предельного размера среднемесячного заработка, что нарушает его право на пенсионное обеспечение в установленном законом объёме (часть 2 статьи 21 Закона о государственном пенсионном обеспечении).

Позиция ответчика и суда: Письмо содержит правильное толкование действующего законодательства. Пункты 11 и 15 Правил определения среднемесячного заработка предусматривают, что при централизованном повышении (индексации) денежного содержания в расчётном периоде выплаты рассчитываются с учётом соответствующего повышения (индексации), в том числе за часть расчётного периода, предшествующую дате повышения. При замещении должностей с различными окладами средний оклад определяется путём суммирования размеров установленных в каждом месяце окладов и деления на 12. Поскольку в данном случае произошла замена системы оплаты труда (отмена старых окладов, установление новых), для целей индексации пенсий мог быть использован только средневзвешенный индекс, установленный Постановлением Правительства РФ.

Принципиальное значение: Дело касается единообразного применения пенсионного законодательства при реформировании системы оплаты труда государственных служащих и правильного толкования норм о расчёте среднемесячного заработка в условиях, когда в расчётном периоде происходит кардинальное изменение размеров должностных окладов.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Является ли Письмо Пенсионного фонда РФ от 4 апреля 2022 г. № СЧ-06-19/7676 нормативным правовым актом, обладающим нормативными свойствами и позволяющим применять его неоднократно в качестве общеобязательного предписания в отношении неопределённого круга лиц?

2. Соответствуют ли положения абзацев 11–14 Письма (в части порядка расчёта среднего должностного оклада для определения ограничения среднемесячного заработка в размере 2,8 должностного оклада) действительному смыслу разъясняемых нормативных положений (статья 21 Закона о государственном пенсионном обеспечении, пункты 8, 11, 13, 15 Правил определения среднемесячного заработка)?

3. Правомерно ли применение средневзвешенного индекса повышения денежного содержания (2,25 для территориальных органов) при расчёте среднего должностного оклада для определения предельного размера среднемесячного заработка в условиях, когда в расчётном периоде произошла замена системы оплаты труда (отмена старых окладов и установление новых)?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Письмо Пенсионного фонда РФ от 4 апреля 2022 г. № СЧ-06-19/7676 не является нормативным правовым актом, а носит разъяснительный характер, содержит правильное толкование действующего законодательства о расчёте среднемесячного заработка для назначения пенсии за выслугу лет федеральным государственным гражданским служащим, и не устанавливает новое правовое регулирование. Применение средневзвешенного индекса повышения денежного содержания при расчёте среднего должностного оклада в условиях кардинального изменения системы оплаты труда соответствует смыслу норм пункта 11 Правил определения среднемесячного заработка и Постановления Правительства РФ об установлении средневзвешенных индексов.

B. Развёрнутое обоснование

1. Правовая природа Письма: разъяснительный характер, отсутствие нормативных свойств

Апелляционная коллегия исходила из того, что Письмо не является нормативным правовым актом и не подлежит государственной регистрации.

В обоснование суд сослался на: - Положение о Пенсионном фонде Российской Федерации (России), утверждённое постановлением Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. № 2122-1 (утратило силу с 1 января 2023 г.), которое предусматривало, что Фонд обеспечивает разъяснительную работу среди населения и юридических лиц по вопросам, относящимся к его компетенции (абзац десятый пункта 3). Реализуя эти полномочия, Фонд проинформировал федеральные органы исполнительной власти о порядке оформления справки о среднемесячном заработке в связи с принятием Постановления об установлении средневзвешенных индексов.

• Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утверждённые постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009. Суд пришёл к выводу, что Письмо не подлежало государственной регистрации по этим Правилам, его издание не требовало официального опубликования.

Ключевой критерий: Письмо не содержит положений, сформулированных в виде правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределённого круга лиц. Письмо содержит ссылки на соответствующие нормативные правовые положения (статья 21 Закона о государственном пенсионном обеспечении, пункты Правил определения среднемесячного заработка, Указ о совершенствовании оплаты труда), но не устанавливает не предусмотренные разъясняемыми нормативными положениями общеобязательные правила.

2. Применение процессуального законодательства: статья 217 КАС РФ

Суд указал, что статьёй 217 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации регламентированы особенности рассмотрения административных дел об оспаривании актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами.

При рассмотрении такого дела суд должен выяснить (часть 3 статьи 217 КАС РФ): - нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца; - обладает ли оспариваемый акт нормативными свойствами, позволяющими применить его неоднократно в качестве общеобязательного предписания в отношении неопределённого круга лиц; - соответствуют ли положения оспариваемого акта действительному смыслу разъясняемых им нормативных положений.

Апелляционная коллегия пришла к выводу, что суд первой инстанции полностью соблюдал эти требования процессуального законодательства.

3. Правовое регулирование пенсионного обеспечения федеральных государственных гражданских служащих

Суд установил следующую нормативную базу:

• Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (часть 11 статьи 71): пенсионное обеспечение федеральных государственных служащих за выслугу лет сохраняется до вступления в силу федерального закона о государственном пенсионном обеспечении граждан РФ, проходивших государственную службу, и их семей.

• Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» (статья 21, часть 3): порядок определения среднемесячного заработка, из которого исчисляется размер пенсии федеральных государственных гражданских служащих, устанавливается Правительством Российской Федерации.

• Постановление Правительства РФ от 17 октября 2009 г. № 818 «Правила определения среднемесячного заработка, из которого исчисляется размер пенсии за выслугу лет федеральных государственных гражданских служащих» (далее — Правила определения среднемесячного заработка):

• Пункт 8: размер среднемесячного заработка при отсутствии исключаемого времени определяется путём деления общей суммы денежного содержания и других выплат, начисленной в расчётном периоде, на 12.
• Пункт 11: при централизованном повышении (индексации) в расчётном периоде денежного содержания учитываемые выплаты (за исключением установленных в фиксированном размере) рассчитываются с учётом соответствующего повышения (индексации), в том числе за часть расчётного периода, предшествующую дате повышения (индексации).
• Пункт 13: размер среднемесячного заработка не может превышать 2,8 должностного оклада, установленного гражданскому служащему в расчётном периоде либо сохраненного в этом периоде в соответствии с законодательством РФ.
• Пункт 15: при замещении в расчётном периоде должностей с различными должностными окладами размер среднемесячного заработка не может превышать 2,8 должностного оклада, определяемого путём суммирования размеров установленных гражданскому служащему в каждом месяце расчётного периода должностных окладов и деления полученной суммы на 12.

4. Системное толкование пунктов 11 и 15 Правил определения среднемесячного заработка

Суд провёл системное толкование норм, указав, что:

«Таким образом, как в случае централизованного повышения (индексации) в расчётном периоде денежного содержания (денежного вознаграждения), так и в случае, если в расчётном периоде гражданский служащий замещает должности, по которым установлены различные должностные оклады (денежное вознаграждение), ограничение среднемесячного заработка (то есть 2,8 должностного оклада) рассчитывается аналогично: путём суммирования размеров установленных гражданскому служащему в каждом месяце расчётного периода новых должностных окладов и старых должностных окладов, проиндексированных на индекс повышения денежного содержания, и деления полученной общей суммы на 12».

Это означает, что оба механизма (централизованное повышение и замещение должностей с различными окладами) предусматривают одинаковый порядок расчёта ограничения среднемесячного заработка — путём суммирования размеров окладов, установленных в каждом месяце, с учётом индексации старых окладов.

5. Правовая природа изменения системы оплаты труда и применение средневзвешенного индекса

Суд дал правовую оценку Указу Президента РФ от 31 декабря 2021 г. № 749 «О совершенствовании оплаты труда федеральных государственных гражданских служащих»:

«Указом о совершенствовании оплаты труда с 1 января 2022 г. для федеральных государственных гражданских служащих изменён порядок оплаты труда и установлены должностные оклады в новом размере. Поименованным указом введены новые условия оплаты труда федеральных государственных гражданских служащих, прежние оклады были не повышены, а отменены, таблица соответствия новых должностей федеральной государственной гражданской службы и ранее применявшихся должностей федеральной государственной службы не установлена, что исключает определение общего индекса исходя из размера повышения должностных окладов. В подобной ситуации для целей индексации пенсий мог быть использован только средневзвешенный индекс».

Это ключевое положение суда: поскольку произошла замена системы оплаты труда (отмена старых окладов, установление новых, отсутствие таблицы соответствия), определение единого индекса повышения невозможно, и поэтому применение средневзвешенного индекса является единственно возможным способом индексации.

6. Правовое основание для установления средневзвешенных индексов

Суд указал на следующую нормативную цепочку:

• Пункт 4 Указа о совершенствовании оплаты труда предписывает Правительству РФ установить средневзвешенные индексы повышения денежного содержания лиц, замещавших должности федеральной государственной гражданской службы, для индексации пенсий за выслугу лет, назначенных в соответствии с Законом о государственном пенсионном обеспечении.

• Постановление Правительства РФ от 28 января 2022 г. № 62 «Об установлении средневзвешенных индексов повышения денежного содержания лиц, замещавших должности федеральной государственной гражданской службы» определило средневзвешенные индексы:

• для центральных аппаратов федеральных государственных органов — 2,13;
• для территориальных органов федеральных государственных органов — 2,25.

Суд пришёл к выводу, что «Средневзвешенный индекс повышения денежного содержания лиц, замещавших должности федеральной государственной гражданской службы, установлен поименованным выше постановлением Правительства Российской Федерации и применён правомерно».

7. Опровержение доводов истца о необходимости применения исключительно новых окладов

Суд отклонил утверждение Потылицына П.Л. о том, что при отсутствии у федерального государственного гражданского служащего замещения должности не менее 12 полных месяцев с новым должностным окладом расчёт пенсии должен осуществляться исключительно на основе новых окладов:

«Утверждение, содержащееся в апелляционной жалобе, о том, что исчисление пенсии за выслугу лет федеральных государственных гражданских служащих в случае отсутствия у федерального государственного гражданского служащего замещения должности федеральной государственной гражданской службы не менее 12 полных месяцев с новым должностным окладом должно осуществляться исходя исключительно из должностного оклада, установленного в новом размере, несостоятельно, поскольку действующее законодательство такое положение не предусматривает».

Суд указал, что действующее законодательство (пункты 11 и 15 Правил определения среднемесячного заработка) предусматривает расчёт среднего оклада путём суммирования размеров окладов, установленных в каждом месяце расчётного периода, независимо от того, полные ли 12 месяцев служащий работал с новым окладом.

8. Вывод о соответствии Письма действительному смыслу разъясняемых норм

Суд пришёл к выводу, что «Приведённые выше законоположения в их системной взаимосвязи правильно истолкованы в соответствии с их смысловым содержанием в абзацах одиннадцатом - четырнадцатом Письма».

Суд также отметил, что Письмо не устанавливает новое правовое регулирование:

«Отказывая в удовлетворении заявленного требования, суд первой инстанции пришёл к правильному выводу о том, Письмо, адресованное федеральным органам исполнительной власти, носит разъяснительный характер и не устанавливает нового правового регулирования; Фонд не изменил и не дополнил законодательство Российской Федерации в сфере пенсионного обеспечения федеральных государственных служащих за выслугу лет, а лишь проинформировал соответствующие структурные подразделения федеральных органов исполнительной власти, ответственные за подготовку документов для назначения пенсии за выслугу лет федеральным государственным гражданским служащим, об изменении действующего законодательства».

VI. РАЗРЕШЕНИЕ СПОРА И ПРОЦЕДУРНЫЕ УКАЗАНИЯ

Применённый критерий

Апелляционная коллегия применила критерий, установленный статьёй 217 КАС РФ, для определения нормативных свойств акта: - Наличие нормативных свойств — способность применяться неоднократно в качестве общеобязательного предписания в отношении неопределённого круга лиц. - Соответствие действительному смыслу разъясняемых норм — толкование должно быть адекватным и не выходить за рамки смыслового содержания разъясняемых нормативных положений.

Суд установил, что Письмо: 1. Не содержит положений, сформулированных в виде правовых норм (правил поведения); 2. Содержит ссылки на действующие нормативные положения; 3. Правильно толкует эти положения в их системной взаимосвязи; 4. Не устанавливает новое правовое регулирование.

Указания нижестоящим судам и органам

Суд не дал специальных указаний нижестоящим судам или органам, так как дело касалось оценки правовой природы Письма, а не его применения в конкретной ситуации. Однако из решения следует, что:

• Органы, ответственные за назначение пенсий, должны применять порядок, предусмотренный в Письме, как правильное толкование действующего законодательства.
• Суды при рассмотрении споров о размере пенсии за выслугу лет должны исходить из того, что при расчёте среднего должностного оклада (для определения ограничения 2,8 должностного оклада) в условиях, когда в расчётном периоде произошла замена системы оплаты труда, применяется средневзвешенный индекс повышения денежного содержания, установленный Постановлением Правительства РФ.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации определила:

Решение Верховного Суда Российской Федерации от 21 октября 2024 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Потылицына Павла Леонидовича — без удовлетворения.

Таким образом: - Письмо Пенсионного фонда РФ от 4 апреля 2022 г. № СЧ-06-19/7676 остаётся действующим; - Порядок расчёта среднего должностного оклада, предусмотренный в Письме (путём суммирования новых и проиндексированных старых окладов с применением средневзвешенного индекса 2,25 для территориальных органов), признан соответствующим действующему законодательству; - Требование Потылицына П.Л. о признании Письма недействующим отклонено.

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Методологический подход: разграничение между нормативными актами и разъяснениями

Определение Апелляционной коллегии устанавливает чёткий критерий разграничения между нормативными правовыми актами и разъяснениями законодательства. Ключевой признак нормативности — наличие положений, сформулированных в виде правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределённого круга лиц. Письмо, содержащее ссылки на действующие нормативные положения и их толкование, не обладает эт