ВС отклонил иск об отмене правил электронного обучения в школах

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер и дата: Дело № АКПИ24-884, решение от 10 января 2025 г.

Инстанция: Верховный Суд Российской Федерации (первая инстанция по оспариванию нормативного правового акта в соответствии с главой 21 КАС РФ)

Состав суда: - Председательствующий: судья ВС РФ Нефедова О.Н. - Судьи: Бугакова О.А., Кириллова В.С. (судья-докладчик) - Секретарь: Вознесенская Н.Г. - Прокурор: Слободина С.А. (Генеральная прокуратура РФ)

Стороны: - Административные истцы: Смородинов Евгений Александрович, Кайгородцева Елена Валентиновна, Санникова Елена Владимировна (граждане РФ, законные представители несовершеннолетних обучающихся) - Административный ответчик: Правительство Российской Федерации (представлено Министерством науки и высшего образования РФ)

Категория спора: Глава 21 КАС РФ — оспаривание нормативного правового акта (постановления Правительства РФ)

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требования:

Административные истцы оспаривают конституционность и законность абзаца первого пункта 12 Правил применения организациями, осуществляющими образовательную деятельность, электронного обучения, дистанционных образовательных технологий при реализации образовательных программ, утверждённых постановлением Правительства РФ от 11 октября 2023 г. № 1678 (далее — Правила).

Оспариваемое положение предусматривает, что при наличии заявления обучающегося, достигшего возраста 18 лет, или родителя (законного представителя) об отказе в применении электронного обучения и дистанционных образовательных технологий при реализации образовательных программ по программам начального общего, основного общего, среднего общего образования, образовательная организация обязана осуществлять обучение за исключением случаев, когда реализация таких образовательных программ предусмотрена с применением электронного обучения, дистанционных образовательных технологий.

Позиции сторон:

Административные истцы утверждали: - Оспариваемое положение противоречит статье 1, пункту 7 части 1 статьи 3, частям 2 и 4 статьи 5 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (далее — ФЗ об образовании) - Оговорка об исключении ограничивает обучающихся в выборе способа получения образования, принуждая их к реализации образовательных программ исключительно с применением электронного обучения и дистанционных технологий - Оспариваемая норма нарушает права административных истцов как законных представителей несовершеннолетних детей

Правительство РФ (через Министерство науки и высшего образования): - Правила изданы в пределах полномочий Правительства РФ - Оспариваемое положение соответствует действующему законодательству - Права административных истцов не нарушены

Процессуальная история:

Дело рассмотрено непосредственно в Верховном Суде РФ как суде первой инстанции по оспариванию нормативного правового акта. Представитель административных истцов Темникова Г.Е. поддержала требование в судебном заседании. Представитель Правительства РФ Ашурков В.П. возражал против удовлетворения иска. Прокурор Генеральной прокуратуры РФ Слободина С.А. полагал необходимым отказать в удовлетворении требований.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Спор затрагивает фундаментальное соотношение между:

1. Правом граждан на выбор формы получения образования (в том числе с применением или без применения электронного обучения и дистанционных технологий) и полномочиями государства (в лице Правительства РФ) по установлению порядка применения таких технологий в образовательных организациях

2. Дискреционными полномочиями Правительства РФ по нормативному регулированию электронного обучения (делегированными ФЗ об образовании) и пределами такой дискреции, установленными материальным законодательством

3. Принципом свободы выбора в образовании (провозглашённым в ФЗ об образовании) и объективной необходимостью реализации некоторых образовательных программ исключительно с применением электронного обучения и дистанционных технологий (в том числе в условиях чрезвычайных ситуаций)

Ключевая процессуальная проблема: распределение бремени доказывания при оспаривании нормативного правового акта. В соответствии со ст. 62 КАС РФ, при оспаривании нормативного правового акта административный истец должен доказать несоответствие оспариваемого акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. Суд активно проверяет соответствие оспариваемого акта законодательству (ст. 14 КАС РФ).

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Соответствует ли абзац первый пункта 12 Правил (в части исключения из права на отказ от электронного обучения в случаях, когда реализация образовательных программ предусмотрена с применением таких технологий) нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, в частности Федеральному закону «Об образовании в Российской Федерации»?

2. Нарушает ли оспариваемое положение право обучающихся (их законных представителей) на выбор формы получения образования, гарантированное ФЗ об образовании?

3. Находится ли оспариваемое нормативное положение в пределах дискреционных полномочий Правительства РФ по установлению порядка применения электронного обучения и дистанционных образовательных технологий?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ отказал в удовлетворении административного иска, признав, что абзац первый пункта 12 Правил соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не противоречит ФЗ об образовании и не нарушает прав административных истцов. Суд исходил из того, что Правила изданы Правительством РФ в пределах делегированных ему полномочий, а оспариваемое исключение из права на отказ от электронного обучения является обоснованным нормативным регулированием, отражающим объективную необходимость реализации некоторых образовательных программ исключительно с применением таких технологий.

B. Развёрнутое обоснование

1. Полномочия Правительства РФ и источники их делегирования

Суд установил, что полномочия Правительства РФ определены Федеральным конституционным законом от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации». Согласно статье 5 этого закона, Правительство РФ издаёт постановления и распоряжения на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ.

В соответствии с пунктом 4 статьи 21 ФКЗ «О Правительстве РФ» Правительство обеспечивает проведение единой государственной политики в области образования, определяет основные направления совершенствования общего и профессионального образования, развивает систему бесплатного образования и систему непрерывного образования.

Таким образом, издание Правил находится в пределах конституционных полномочий Правительства РФ.

2. Материально-правовая база: Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации»

Суд указал, что ФЗ об образовании устанавливает правовые, организационные и экономические основы образования в РФ, основные принципы государственной политики в сфере образования, общие правила функционирования системы образования (часть 2 статьи 1).

Ключевое положение материального права: согласно части 2 статьи 16 ФЗ об образовании организации, осуществляющие образовательную деятельность, вправе применять электронное обучение и дистанционные образовательные технологии при реализации образовательных программ в порядке, установленном Правительством РФ. Это означает, что федеральный законодатель прямо делегировал Правительству РФ полномочие по установлению порядка применения таких технологий.

3. Определение электронного обучения и дистанционных образовательных технологий

Суд воспроизвёл определения из части 1 статьи 16 ФЗ об образовании:

• Электронное обучение — организация образовательной деятельности с применением содержащейся в базах данных информации и обеспечивающих её обработку информационных технологий, технических средств, а также информационно-телекоммуникационных сетей, обеспечивающих передачу информации и взаимодействие обучающихся и педагогических работников

• Дистанционные образовательные технологии — образовательные технологии, реализуемые в основном с применением информационно-телекоммуникационных сетей при опосредованном (на расстоянии) взаимодействии обучающихся и педагогических работников

4. Специальное регулирование в условиях чрезвычайных ситуаций

Суд обратил внимание на пункт 1 части 17 статьи 108 ФЗ об образовании, который предусматривает, что при угрозе возникновения и (или) возникновении отдельных чрезвычайных ситуаций, введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации реализация образовательных программ осуществляется с применением электронного обучения и дистанционных образовательных технологий вне зависимости от ограничений, предусмотренных в федеральных государственных образовательных стандартах, если реализация без применения указанных технологий невозможна.

Это положение демонстрирует, что сам федеральный законодатель признаёт объективную необходимость применения электронного обучения в определённых обстоятельствах, даже если это противоречит стандартам.

5. Содержание оспариваемых Правил

Суд проанализировал взаимосвязанные положения Правил:

• Пункт 3 предусматривает, что реализация образовательных программ может осуществляться с применением электронного обучения и дистанционных технологий, а также с применением исключительно электронного обучения и дистанционных технологий с учётом требований федеральных государственных образовательных стандартов

• Пункт 4 (абзац третий) определяет режим обучения при реализации образовательных программ высшего образования, среднего профессионального образования и дополнительных программ исключительно с применением электронного обучения и дистанционных технологий: обучающийся осваивает программу удалённо, взаимодействуя с педагогом исключительно посредством цифровых образовательных сервисов

• Пункт 8 (подпункт «в») предусматривает, что образовательная организация определяет образовательные программы, реализуемые с применением исключительно электронного обучения и дистанционных технологий, в соответствии с требованиями части 3 статьи 16 ФЗ об образовании

• Пункт 12 (абзац первый) — оспариваемое положение, предусматривающее право обучающегося или его законного представителя подать заявление об отказе в применении электронного обучения и дистанционных технологий при реализации программ начального общего, основного общего, среднего общего образования, за исключением случаев, когда реализация таких программ предусмотрена с применением электронного обучения и дистанционных технологий

• Пункт 12 (абзац второй) предусматривает, что решение о реализации образовательных программ начального общего, основного общего, среднего общего образования с применением электронного обучения и дистанционных технологий принимается образовательной организацией совместно со всеми участниками образовательных отношений путём издания локального нормативного акта

6. Толкование оспариваемого положения в контексте системы Правил

Суд пришёл к выводу, что из взаимосвязанных нормативных положений следует, что Правилами не предусмотрена возможность реализации образовательных программ начального общего, основного общего, среднего общего образования с применением исключительно электронного обучения и дистанционных технологий.

Однако в рамках предоставленных дискреционных полномочий Правительство РФ в пункте 12 осуществило соответствующее нормативное регулирование, предусмотрев исключение из общего правила (право на отказ от электронного обучения).

Это означает, что исключение логически вытекает из системы Правил: если образовательная программа начального, основного или среднего общего образования не может быть реализована без применения электронного обучения и дистанционных технологий (что противоречит общему правилу Правил), то право на отказ от таких технологий не может быть реализовано.

7. Анализ доводов административных истцов о нарушении ФЗ об образовании

Суд признал доводы административных истцов о противоречии оспариваемого положения статье 1, пункту 7 части 1 статьи 3, частям 2 и 4 статьи 5 ФЗ об образовании несостоятельными, поскольку они основаны на неправильном толковании норм материального права.

Суд указал, что нормы ФЗ об образовании, на которые ссылаются административные истцы, касаются предмета регулирования названного федерального закона, принципов государственной политики и правового регулирования в сфере образования, государственных гарантий права на образование и не затрагивают вопросов электронного обучения и дистанционных образовательных технологий при реализации образовательных программ.

Таким образом, суд применил принцип системного толкования законодательства: общие принципы ФЗ об образовании не могут быть использованы для оспаривания специального нормативного регулирования, установленного Правительством РФ в пределах его полномочий.

8. Проверка соответствия нормативным актам большей юридической силы

Суд установил, что какого-либо федерального закона или нормативного правового акта большей юридической силы, устанавливающего иное правовое регулирование, не имеется.

Следовательно, оспариваемое положение соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

9. Процедурные аспекты издания Правил

Суд проверил процедуру издания, введения в действие и опубликования нормативного правового акта и установил, что она соответствует положениям Указа Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти». Порядок принятия и опубликования не оспаривается административными истцами.

10. Вывод об отсутствии нарушения прав

Суд пришёл к выводу, что оснований для вывода о том, что оспариваемая норма ограничивает право обучающихся (их законных представителей) в выборе получения образования с применением электронного обучения и дистанционных технологий или без применения таковых, не имеется.

Это означает, что право на выбор формы обучения не нарушается, поскольку: - Обучающиеся и их законные представители имеют право подать заявление об отказе от электронного обучения - Это право ограничено только в случаях, когда образовательная программа объективно не может быть реализована без применения таких технологий - Такое ограничение является разумным и пропорциональным

11. Применение норм КАС РФ

Суд применил пункт 2 части 2 статьи 215 КАС РФ, предусматривающий, что в удовлетворении административного иска об оспаривании нормативного правового акта следует отказать, если оспариваемый акт не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и не нарушает права, свободы и законные интересы административного истца.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

В данном деле отсутствуют ошибки нижестоящих судов, поскольку дело рассмотрено непосредственно в Верховном Суде РФ как суде первой инстанции по оспариванию нормативного правового акта (в соответствии с главой 21 КАС РФ).

Однако можно выделить ошибки в позиции административных истцов, которые суд исправил:

Ошибка 1: Неправильное толкование материального права

Ошибка административных истцов: они ссылались на статью 1, пункт 7 части 1 статьи 3, части 2 и 4 статьи 5 ФЗ об образовании как на основание для оспаривания специального нормативного регулирования электронного обучения.

Исправление суда: суд указал, что эти нормы касаются общих принципов государственной политики в сфере образования и не затрагивают вопросов электронного обучения и дистанционных технологий. Специальное регулирование не может быть оспорено ссылкой на общие принципы, если оно не противоречит специальным нормам, регулирующим данный вопрос.

Ошибка 2: Игнорирование системного характера Правил

Ошибка административных истцов: они рассматривали пункт 12 Правил изолированно, не учитывая, что Правилами не предусмотрена возможность реализации программ начального, основного и среднего общего образования исключительно с применением электронного обучения и дистанционных технологий.

Исправление суда: суд провёл системный анализ Правил и установил, что исключение из права на отказ логически вытекает из общей системы регулирования, где такие программы не могут быть реализованы исключительно в электронной форме.

Ошибка 3: Неправильное понимание дискреционных полномочий

Ошибка административных истцов: они полагали, что дискреционные полномочия Правительства РФ по установлению порядка применения электронного обучения не должны включать возможность установления исключений из права на отказ.

Исправление суда: суд указал, что в рамках предоставленных дискреционных полномочий Правительство РФ вправе осуществлять соответствующее нормативное регулирование, включая установление исключений, если они обоснованы объективной необходимостью.

Ошибка 4: Неправильное распределение бремени доказывания

Ошибка административных истцов: они полагали, что достаточно указать на наличие исключения из права на отказ, чтобы доказать нарушение прав.

Исправление суда: суд применил правило, установленное статьей 62 КАС РФ: при оспаривании нормативного правового акта административный истец должен доказать несоответствие оспариваемого акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. Административные истцы не доказали такого несоответствия.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Решение Верховного Суда РФ по делу № АКПИ24-884 демонстрирует строгий подход к оспариванию нормативных правовых актов, основанный на:

1. Принципе законности: оспариваемый акт издан в пределах полномочий Правительства РФ, делегированных ему федеральным законодателем

2. Системном толковании законодательства: специальное регулирование электронного обучения не может быть оспорено ссылкой на общие принципы ФЗ об образовании

3. Принципе пропорциональности: ограничение права на отказ от электронного обучения является разумным и пропорциональным, поскольку применяется только в случаях объективной необходимости

4. Правильном распределении бремени доказывания: административный истец должен доказать несоответствие оспариваемого акта нормативным актам большей юридической силы, а не просто указать на наличие ограничения

Решение подтверждает, что дискреционные полномочия органов исполнительной власти по нормативному регулированию в пределах, установленных федеральным законом, защищены от необоснованного оспаривания в судебном порядке.