ВС РФ: пассажир имеет право на туалет в автовокзале даже после высадки из автобуса

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер и дата: Дело № АКПИ24-929, решение от 9 января 2025 г.

Инстанция: Верховный Суд Российской Федерации (первая инстанция по административному исковому заявлению)

Состав суда: - Председательствующий: судья ВС РФ Нефедова О.Н. - Судьи: Кириллов В.С. (судья-докладчик), Кузьмичева С.И. - Секретарь: Вознесенская Н.Г. - Участие прокурора: Русаков И.В. (Генеральная прокуратура РФ)

Стороны: - Административный истец: Открытое акционерное общество автовокзалов и автостанций (ОАО «Автовокзал») — коммерческая организация, владелец объектов транспортной инфраструктуры - Административный ответчик: Правительство Российской Федерации (представлено Министерством транспорта РФ)

Категория спора: Глава 21 КАС РФ — оспаривание нормативного правового акта (НПА). Конкретно — оспаривание пункта 13 Правил перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, утверждённых постановлением Правительства РФ от 1 октября 2020 г. № 1586.

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требования

ОАО «Автовокзал» оспаривает пункт 13 Правил, который предусматривает право пассажира на бесплатное пользование залами ожидания и туалетами, размещёнными в зданиях автовокзала/автостанции, при наличии билета на перевозку по маршруту регулярных перевозок (в том числе копии электронного билета на бумажном носителе или изображения на экране мобильного устройства).

Административный истец ссылается на два основных аргумента:

1. Критерий правовой определённости: норма якобы не содержит чётких временных границ действия права пассажиров на бесплатное пользование туалетами, что нарушает требование определённости нормативного акта.

2. Толкование статуса пассажира: ОАО «Автовокзал» утверждает, что статус пассажира прекращается с момента высадки из салона автобуса в пункте назначения. Следовательно, организация вправе отказать в пользовании туалетом в пункте прибытия лицам, уже завершившим договор перевозки.

Процессуальный контекст

Оспариваемое нормативное положение легло в основу предостережения о недопустимости нарушения обязательных требований от 20 мая 2024 г., выданного ОАО «Автовокзал» Управлением Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Ставропольскому краю. Предостережение было выдано в связи с обращением потребителя, которому по прибытии в г. Ставрополь не была предоставлена возможность бесплатно воспользоваться туалетом в здании автовокзала (г. Ставрополь, ул. Маршала Жукова, д. 27), несмотря на наличие билета по маршруту Мирное — Ставрополь.

Позиции сторон в судебном заседании

• Представитель ОАО «Автовокзал» Ермоленко А.В. поддержал заявленное требование о признании пункта 13 недействующим.

• Представитель Правительства РФ Коновалов Д.В. возражал против удовлетворения административного иска, указывая, что Правила утверждены в пределах полномочий Правительства, соответствуют действующему законодательству и не нарушают прав истца.

• Прокурор Генеральной прокуратуры РФ Русаков И.В. полагал необходимым отказать в удовлетворении заявленного требования.

Решение ВС РФ

Отказано в удовлетворении административного иска (пункт 2 части 2 статьи 215 КАС РФ).

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Дело затрагивает фундаментальное противоречие между:

1. Интересом коммерческой организации (ОАО «Автовокзал») в ограничении своих обязательств по предоставлению инфраструктурных услуг (туалетов) только в период, пока лицо находится в статусе пассажира (т.е. до высадки из автобуса).

2. Интересом потребителей и публичным интересом в обеспечении доступа к санитарно-гигиеническим услугам, которые являются неотложной жизненной потребностью и связаны с защитой здоровья населения.

3. Требованием правовой определённости нормативного акта (критерий конституционности) и необходимостью системного толкования норм законодательства о транспорте, защите прав потребителей и санитарно-эпидемиологическом благополучии.

Суд разрешает это противоречие в пользу потребителей и публичного интереса, исходя из: - системной связи норм транспортного, гражданского и потребительского законодательства; - принципа соразмерности ограничения предпринимательской деятельности; - защиты законных ожиданий потребителей услуг; - требований санитарно-эпидемиологического благополучия.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Соответствует ли пункт 13 Правил критерию правовой определённости, если в нём не указаны явные временные границы действия права пассажира на бесплатное пользование туалетами?

2. Когда прекращается статус пассажира для целей реализации права на бесплатное пользование санитарно-гигиеническими услугами объектов транспортной инфраструктуры — с момента высадки из автобуса в пункте назначения или позже?

3. Противоречит ли пункт 13 Правил нормам Гражданского кодекса РФ (статья 786), Устава автомобильного транспорта и иному действующему законодательству?

4. Нарушает ли оспариваемая норма право ОАО «Автовокзал» на осуществление предпринимательской деятельности?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ отказал в удовлетворении иска, признав, что пункт 13 Правил соответствует действующему законодательству, отвечает критерию правовой определённости и не нарушает прав административного истца. Суд исходит из системного толкования норм транспортного, гражданского и потребительского законодательства, согласно которому право пассажира на бесплатное пользование туалетами не ставится в зависимость от момента высадки из автобуса, а связано с наличием действительного проездного билета по маршруту регулярных перевозок и защитой неотложных жизненных потребностей потребителя услуг.

B. Развёрнутое обоснование

1. Полномочия Правительства РФ на издание оспариваемого акта

Суд констатирует, что полномочия Правительства РФ определялись Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (в редакции, действовавшей на момент издания Правил), который закреплял, что Правительство издаёт постановления и распоряжения на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов и нормативных указов Президента РФ. Акты нормативного характера издаются в форме постановлений (статья 23 ФКЗ).

Аналогичные положения содержатся в статье 5 Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (действующая редакция).

Вывод: Правительство РФ издало оспариваемый акт в рамках возложенных на него федеральным законодателем полномочий.

2. Материально-правовая база регулирования перевозок пассажиров

Суд выделяет иерархию нормативных актов, регулирующих отношения в сфере пассажирских перевозок:

а) Федеральный закон от 8 ноября 2007 г. № 259-ФЗ «Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта»:

• Часть 2 статьи 1: закон определяет общие условия перевозок пассажиров и багажа, а также общие условия предоставления услуг пассажирам на объектах транспортных инфраструктур.

• Часть 1 статьи 3 (в редакции, действовавшей на момент издания Правил): Правительство РФ утверждает правила перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом.

• Пункт 12 части 1 статьи 2: определение пассажира — физическое лицо, заключившее договор перевозки пассажира, или физическое лицо, в целях перевозки которого заключён договор фрахтования транспортного средства.

• Часть 4 статьи 1: к отношениям, связанным с перевозками пассажиров и багажа для личных, семейных, домашних или иных не связанных с предпринимательской деятельностью нужд, применяются положения законодательства РФ о защите прав потребителей.

• Статья 26: пассажир имеет право бесплатного пользования залами ожидания, туалетами, размещёнными на объектах транспортной инфраструктуры. Порядок такого бесплатного пользования определяется правилами перевозок пассажиров (курсив добавлен судом).

• Часть 1 статьи 19: регулярные перевозки пассажиров осуществляются на основании публичного договора перевозки пассажира по маршруту регулярных перевозок.

• Часть 1 статьи 20: заключение договора перевозки пассажира удостоверяется билетом.

б) Гражданский кодекс РФ (глава 40):

• Статья 784: перевозка пассажиров осуществляется на основании договора перевозки. Общие условия перевозки определяются транспортными уставами и кодексами, иными законами и издаваемыми в соответствии с ними правилами.

• Пункт 1 статьи 786: по договору перевозки пассажира перевозчик обязуется перевезти пассажира в пункт назначения и доставить багаж; пассажир обязуется уплатить установленную плату за проезд.

• Пункты 1 и 2 статьи 789: перевозка, осуществляемая коммерческой организацией, признаётся перевозкой транспортом общего пользования, если организация обязана осуществлять перевозки по обращению любого гражданина. Договор перевозки транспортом общего пользования является публичным договором.

• Пункт 2 статьи 786: заключение договора перевозки пассажира удостоверяется билетом.

в) Федеральный закон от 13 июля 2015 г. № 220-ФЗ «Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации»:

• Пункт 8 части 1 статьи 3: определение автовокзала и автостанции как объектов транспортной инфраструктуры, включающих комплексы зданий и сооружений, предназначенные для оказания услуг пассажирам и перевозчикам при осуществлении регулярных перевозок.

• Части 1–3 статьи 30: остановочные пункты по межрегиональному маршруту должны быть расположены на территориях автовокзалов или автостанций. Посадка и высадка пассажиров в иных местах запрещаются.

• Часть 3.1 статьи 30: остановочные пункты на территории автовокзала должны быть оборудованы в соответствии с требованиями, установленными федеральным органом исполнительной власти в сфере транспорта.

г) Приказ Министерства транспорта РФ от 2 октября 2020 г. № 406 «Об утверждении минимальных требований к оборудованию автовокзалов и автостанций»:

Устанавливает минимальные требования к оборудованию, обязательные для владельцев автовокзалов и автостанций. Подпункты 4 пункта 2 и подпункт 3 пункта 3 предусматривают размещение туалета в целях оказания услуг пассажирам и водителям.

д) ГОСТ Р 51825-2001 «Услуги пассажирского автомобильного транспорта. Общие требования»:

Пункт 3.1 подразделяет услуги пассажирского автомобильного транспорта на две группы: - услуги по непосредственному перемещению пассажиров и багажа; - услуги, не связанные с перемещением, но имеющие непосредственное отношение к перевозке.

Пункт 3.3 включает в состав вторых услуг санитарно-гигиенические услуги (в том числе пользование туалетами).

Вывод суда: Деятельность автовокзала связана с предоставлением комплекса услуг пассажирам, куда входит пользование санитарно-гигиеническими услугами.

3. Системное толкование норм законодательства о статусе пассажира и его правах

Суд проводит системный анализ и делает ключевой вывод:

«Системная связь приведённых положений позволяет сделать вывод о том, что действующее законодательство не ставит право бесплатного пользования туалетами, размещёнными в зданиях автовокзалов, автостанций в зависимость от покупки билета у конкретного перевозчика, самого факта отправления пассажира и возможных остановок в транзитных пунктах по пути следования пассажира. Правом бесплатного посещения туалетов, размещённых в зданиях и на территории автовокзалов, автостанций, обладает любой пассажир при наличии действительного проездного билета по маршруту регулярных перевозок».

Суд отвергает позицию ОАО «Автовокзал» о прекращении статуса пассажира с момента высадки:

«Вопреки основанной на неверном толковании норм права позиции административного истца статус пассажира, наделённого правом бесплатного пользования туалетом, не прекращается по завершении договора перевозки с момента высадки его из салона автобуса в пункте прибытия (назначения), поскольку приведённые нормативные особенности перевозки физических лиц связаны в том числе с правами потребителя услуг, оказываемых как самим перевозчиком, так и на объектах транспортной инфраструктуры».

4. Защита законных ожиданий потребителей и санитарно-гигиенические требования

Суд подчёркивает, что оспариваемая норма преследует цель обеспечения граждан возможностью удовлетворения неотложных жизненных потребностей, которые могли возникнуть в период нахождения в автобусе до его остановки в пункте назначения:

«Если данная потребность гражданина возникает при указанных обстоятельствах, то это влечёт возникновение разумного ожидания гарантированно воспользоваться санитарно-гигиеническими услугами объектов транспортной инфраструктуры, которые оказываются в соответствии с приведёнными ранее нормативными положениями».

Суд ссылается на: - Руководство по обеспечению санитарии и охраны здоровья населения Всемирной организации здравоохранения (Женева, 2019 г.); - Статью 24 Федерального закона от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»; - Санитарные правила СП 2.1.3678-20 «Санитарно-эпидемиологические требования к эксплуатации помещений, зданий, сооружений, оборудования и транспорта», утверждённые постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 24 декабря 2020 г. № 44.

5. Соразмерность ограничения предпринимательской деятельности

Суд отвергает доводы ОАО «Автовокзал» о нарушении права на осуществление предпринимательской деятельности, ссылаясь на правовую позицию Конституционного Суда РФ:

«Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, осуществляя правовое регулирование и защиту права частной собственности и права на занятие предпринимательской деятельностью, законодательная власть — исходя из того, что они реализуются на основе принципа юридического равенства и не допускают нарушения прав и свобод других лиц — обязана проявлять заботу обо всех участниках рыночных отношений и устанавливать такие условия осуществления предпринимательской деятельности, которые будут направлены на согласование частной экономической инициативы с интересами соответствующих потребителей и общества в целом, включая потребности в предоставлении публично значимых услуг должного объёма и качества» (постановления КС РФ от 30 марта 2016 г. № 9-П, от 16 июля 2018 г. № 32-П).

6. Критерий правовой определённости

Суд признаёт, что оспариваемое положение отвечает общеправовым критериям определённости и ясности:

«Оспариваемое положение нормативного правового акта отвечает общеправовым критериям определённости, ясности, не допускает неоднозначного толкования и не может рассматриваться как нарушающее права, свободы и законные интересы административного истца в указанном им аспекте».

7. Отсутствие противоречия с нормами большей юридической силы

Суд констатирует:

«Федерального закона или иного нормативного правового акта большей юридической силы, по иному регулирующего порядок бесплатного пользования туалетом пассажиром, имеющим билет, который мог бы вступить в противоречие с оспариваемой нормой, не имеется».

8. Процедурные основания

Суд отмечает, что процедура издания, введения в действие и опубликования Правил соответствует положениям Указа Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти». Порядок принятия и опубликования не оспаривается административным истцом.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

В данном деле Верховный Суд РФ рассматривал административное исковое заявление в первой инстанции (по главе 21 КАС РФ об оспаривании НПА), поэтому оценка ошибок нижестоящих судов отсутствует. Однако суд критически оценивает позицию самого административного истца:

Ошибка 1: Неверное толкование норм материального права

ОАО «Автовокзал» исходило из узкого толкования статуса пассажира, ограничивая его периодом нахождения в салоне автобуса. Суд отвергает этот подход, указывая, что статус пассажира связан не только с договором перевозки в узком смысле (перемещение из пункта А в пункт Б), но и с правами потребителя услуг, оказываемых на объектах транспортной инфраструктуры.

Материально-правовое основание: Статья 26 Устава автомобильного транспорта, часть 4 статьи 1 того же закона (применение законодательства о защите прав потребителей), статья 784 ГК РФ (общие условия перевозки определяются законами и издаваемыми в соответствии с ними правилами).

Ошибка 2: Игнорирование системной связи норм законодательства

Административный истец не учитывал комплексный характер регулирования отношений в сфере пассажирских перевозок, включающий: - нормы гражданского права (договор перевозки); - нормы специального транспортного законодательства (Устав автомобильного транспорта, Федеральный закон № 220-ФЗ); - нормы о защите прав потребителей; - санитарно-эпидемиологические требования.

Процессуальное основание: Статья 14 КАС РФ (активная роль суда в выяснении всех обстоятельств дела, применение норм права по собственной инициативе).

Ошибка 3: Неправильное применение критерия правовой определённости

ОАО «Автовокзал» утверждала, что норма нарушает критерий определённости, поскольку не содержит явных временных границ. Суд показал, что определённость достигается системным толкованием норм законодательства, а не буквальным прочтением одного предложения.

Конституционно-правовое основание: Правовая позиция КС РФ о критериях определённости нормативных актов (хотя в решении прямых ссылок на постановления КС по этому вопросу нет, суд применяет общепризнанный подход).

Ошибка 4: Неучёт принципа соразмерности

Административный истец не рассматривал вопрос о соразмерности ограничения предпринимательской деятельности (обязанность предоставлять туалеты) защищаемым публичным интересам (здоровье потребителей, удовлетворение неотложных жизненных потребностей).

Конституционно-правовое основание: Постановления КС РФ от 30 марта 2016 г. № 9-П и от 16 июля 2018 г. № 32-П о необходимости согласования частной экономической инициативы с интересами потребителей и общества.

Ошибка 5: Неправильное толкование статьи 786 ГК РФ

ОАО «Автовокзал» ссылалась на статью 786 ГК РФ (обязанность перевозчика перевезти пассажира в пункт назначения), пытаясь ограничить свои обязательства моментом высадки. Суд показал, что эта норма не противоречит пункту 13 Правил, поскольку последний находится во взаимосвязи с иными положениями законодательства в сфере транспорта и прав потребителей.

Материально-правовое основание: Статья 784 ГК РФ (общие условия перевозки определяются законами и издаваемыми в соответствии с ними правилами), статья 26 Устава автомобильного транспорта (право пассажира на бесплатное пользование туалетами, порядок определяется правилами перевозок).

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Решение ВС РФ по делу № АКПИ24-929 демонстрирует развитую практику судебного контроля над нормативными актами в сфере публичного права. Суд применил комплексный подход, основанный на:

1. Системном толковании норм материального права (гражданское, транспортное, потребительское законодательство, санитарные нормы);

2. Защите законных ожиданий потребителей как принципе публичного права;

3. Принципе соразмерности ограничения предпринимательской деятельности;

4. Активной роли суда в выяснении всех обстоятельств дела и применении норм права по собственной инициативе (ст. 14 КАС РФ);

5. Ссылке на позиции КС РФ о необходимости согласования частных интересов с публичными.

Решение отвергает узкое, формалистическое толкование норм права в пользу подхода, учитывающего защиту прав потребителей и публичный интерес в обеспечении санитарно-гигиенического благополучия населения.