АНАЛИТИЧЕСКИЙ ОБЗОР ПОСТАНОВЛЕНИЯ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РФ
I. РЕКВИЗИТЫ АКТА
Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 17 июня 2026 года № 40-П (далее — Постановление)
Заявитель: Правительство Магаданской области (орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации)
Повод к рассмотрению: Запрос Правительства Магаданской области в соответствии со статьей 125 (пункт «а» части 2) Конституции Российской Федерации
Основание к рассмотрению: Обнаружившаяся неопределённость в вопросе о соответствии оспариваемого законоположения Конституции Российской Федерации
Оспариваемая норма: Пункт 6 части 1 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации — норма, в соответствии с которой органам государственной власти субъектов Российской Федерации переданы полномочия Российской Федерации по осуществлению на землях лесного фонда охраны лесов (в том числе по установлению зон контроля лесных пожаров, выполнению мер пожарной безопасности в лесах, тушению лесных пожаров, за исключением выполнения взрывных работ и осуществления мероприятий по искусственному вызыванию осадков, а также осуществления мер экстренного реагирования), защите лесов (за исключением лесозащитного районирования и государственного лесопатологического мониторинга), воспроизводству лесов (за исключением государственного мониторинга воспроизводства лесов), лесоразведению, лесному семеноводству (за исключением лесосеменного районирования, формирования, использования и хранения федерального фонда семян лесных растений)
II. ФАБУЛА И ПОВОД ОБРАЩЕНИЯ
Конкретное дело и обстоятельства
В 2022–2023 годах органами прокуратуры Магаданской области проведены проверки в отношении МОГБУ «Северо-Восточная база авиационной и наземной охраны лесов» (далее — МОГБУ «Авиалесоохрана») и лесопожарных станций Магаданской области. В ходе проверок выявлены нарушения требований пожарной безопасности: ненадлежащие условия хранения спецтехники, отсутствие техники, инвентаря и оборудования для пожаротушения в количестве, необходимом в соответствии с установленными нормативами.
Магаданский межрайонный природоохранный прокурор обратился в суд с административным исковым заявлением к министерству природных ресурсов и экологии Магаданской области (далее — Министерство) и МОГБУ «Авиалесоохрана», требуя:
- обязать МОГБУ «Авиалесоохрана» в течение трёх месяцев обеспечить надлежащее хранение спецтехники;
- обязать Министерство в течение шести месяцев обеспечить лесопожарные формирования требуемыми техникой, инвентарём и оборудованием.
Судебные решения
Решение Магаданского городского суда от 26 октября 2023 года (при повторном рассмотрении): требования прокуратуры удовлетворены частично. Суд подтвердил наличие выявленных нарушений (отсутствие вездеходов, автобусов, грузовых автомобилей, тракторов, огнетушителей, пожарных рукавов, радиостанций и т.д.) и установил срок в двенадцать месяцев для исполнения судебного акта.
Апелляционное определение Магаданского областного суда от 19 февраля 2024 года: отменено решение в части возложения на Министерство обязанности по закупке техники, инвентаря и оборудования. Апелляционный суд руководствовался тем, что охрана лесов на землях лесного фонда, включая приобретение средств пожарной безопасности, относится к переданным субъекту Российской Федерации федеральным полномочиям. Хотя из федерального бюджета выделялись субвенции, их оказалось недостаточно. Министерство обращалось с заявкой о выделении средств из нераспределённого резерва субвенций (более 168 млн руб.), но денежных средств для закупки техники отсутствовало, поэтому отсутствовала и обязанность Министерства.
Кассационное определение Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 21 августа 2024 года: отменено апелляционное определение в части. Решение суда первой инстанции оставлено в силе. Кассационный суд исходил из того, что при недостаточности выделенных средств Министерство должно было своевременно обратиться за дополнительным финансированием (запрос был сделан только 15 ноября 2023 года, после решения суда первой инстанции).
Определение судьи Верховного Суда РФ от 26 декабря 2024 года: Министерству отказано в передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании.
Позиция заявителя и нарушаемые конституционные права
Правительство Магаданской области полагает, что пункт 6 части 1 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации не соответствует статьям 5 (часть 3) и 11 (часть 3) Конституции Российской Федерации, поскольку позволяет обязывать государственные органы субъекта Российской Федерации осуществлять переданные федеральные полномочия по охране лесов на землях лесного фонда, включая приобретение противопожарных спецсредств, за счёт собственных средств бюджета субъекта Российской Федерации, а не средств субвенций из федерального бюджета, в частности при исполнении судебного акта.
Заявитель усматривает нарушение в том, что отсутствуют надлежащие правовые механизмы восполнения недостаточности выделенных из федерального бюджета средств субвенции.
III. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА
Сущность конфликта
Конституционно-правовой конфликт возникает между несколькими конституционными ценностями и принципами:
-
Федеративное устройство и разграничение полномочий (статьи 5, 11 часть 3, 72, 77 Конституции РФ): передача федеральных полномочий органам государственной власти субъектов Российской Федерации предполагает соответствующее финансовое обеспечение.
-
Охрана окружающей среды и природных ресурсов (статьи 9, 42, 58 Конституции РФ): лесной фонд как публичное достояние многонационального народа России требует надлежащей охраны от пожаров, что является общей задачей всех уровней публичной власти.
-
Судебная защита прав (статья 46 Конституции РФ): исполнение судебного решения — неотъемлемый элемент судебной защиты, требующий от государства создания эффективных механизмов своевременного и полного исполнения судебных актов.
-
Ответственность Российской Федерации за надлежащее финансирование переданных полномочий: передача полномочий не означает, что Российская Федерация перестаёт нести ответственность за состояние дел в соответствующей сфере.
Почему вопрос имеет конституционное значение
Вопрос имеет конституционное значение по следующим причинам:
-
Неопределённость правового регулирования: отсутствует ясность в том, кто несёт финансовую ответственность за исполнение судебных решений, требующих проведения мероприятий по охране лесов от пожаров, когда выделенные субвенции оказываются недостаточными.
-
Расходящееся правоприменение: судебные инстанции по-разному толковали пункт 6 части 1 статьи 83 Лесного кодекса РФ, что привело к противоречивым решениям (суд первой инстанции обязал Министерство, апелляционный суд отказал, кассационный суд восстановил обязанность).
-
Баланс конституционно защищаемых интересов: необходимо согласовать интересы субъектов Российской Федерации (не быть обязанными финансировать федеральные полномочия из собственных бюджетов) с интересами граждан (получать судебную защиту и видеть исполнение судебных решений) и общефедеральными интересами (охрана лесного фонда как публичного достояния).
-
Конституционные принципы единства системы публичной власти и взаимодействия органов разных уровней: передача полномочий требует согласованного взаимодействия и законодательного закрепления организационно-правовых и финансовых механизмов такого взаимодействия.
IV. ВОПРОС, РАЗРЕШАЕМЫЙ КС РФ
Соответствует ли пункт 6 части 1 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации Конституции Российской Федерации в аспекте финансирования переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации федеральных полномочий по охране лесов от пожаров на землях лесного фонда в случае недостаточности средств субвенции на осуществление указанных полномочий при исполнении органом государственной власти субъекта Российской Федерации судебного акта, возлагающего на него соответствующие обязанности?
Более конкретно: вправе ли органы государственной власти субъекта Российской Федерации быть обязаны судом осуществлять переданные федеральные полномочия по охране лесов от пожаров за счёт собственных средств бюджета субъекта Российской Федерации, если выделенные из федерального бюджета субвенции оказались недостаточными?
V. ПОЗИЦИЯ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА
A. Итоговый вывод
Пункт 6 части 1 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации признан не противоречащим Конституции Российской Федерации, однако исключительно в выявленном Конституционным Судом конституционно-правовом смысле. Норма соответствует Конституции при условии, что она истолковывается таким образом, чтобы обеспечить:
-
право субъектов Российской Федерации использовать собственное имущество для незамедлительного исполнения судебных решений о проведении мероприятий по охране лесов от пожаров (с обязанностью использовать такое имущество при непосредственном и непредотвратимом риске пожара);
-
приоритетное возмещение таких расходов из нераспределённого резерва субвенций в текущем финансовом году, а при его отсутствии — в следующем финансовом году;
-
ограничение права федеральных органов на отказ в финансировании исполнения судебного решения только в случаях, когда органы субъекта Российской Федерации нарушили установленный порядок расходования субвенций или не предпринимали разумные меры по согласованию расходов.
B. Развёрнутое обоснование
1. Конституционно-правовой статус лесного фонда и обязанность государства по его охране
Конституционная основа:
- Статья 9 (часть 1) Конституции РФ: земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов
- Статья 42 Конституции РФ: право граждан на благоприятную окружающую среду
- Статья 58 Конституции РФ: конституционная обязанность каждого сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам
- Преамбула Конституции РФ: цель обеспечения благополучия и процветания России исходя из ответственности перед нынешним и будущими поколениями
Позиция Конституционного Суда:
Конституционный Суд указал, что лесной фонд — ввиду его жизненно важной многофункциональной роли и значимости для общества в целом — представляет собой публичное достояние многонационального народа России, является федеральной собственностью особого рода и имеет специальный правовой режим (ссылка на постановления от 9 января 1998 года № 1-П, от 7 июня 2000 года № 10-П, от 21 апреля 2020 года № 19-П, от 22 сентября 2023 года № 45-П).
По смыслу конституционных положений в их истолковании Конституционным Судом, рассматриваемых во взаимосвязи с провозглашённой в преамбуле целью и конституционной обязанностью каждого сохранять природу, правовое регулирование отношений, связанных с использованием лесных ресурсов, основывается на принципе приоритета публичных интересов и предполагает обеспечение сохранности лесного фонда, его рационального использования.
Ключевой вывод: у федерального законодателя имеется обязанность по установлению правового регулирования, направленного на охрану лесов на землях лесного фонда от любого вредного воздействия, в частности по предотвращению сокращения лесов и их уничтожения вследствие лесных пожаров.
2. Экологическая функция как общая задача всех уровней публичной власти
Конституционная основа:
- Статья 5 (части 1, 3, 4) Конституции РФ: федеративное устройство Российской Федерации
- Статья 72 (часть 1, пункты «в», «д», «з», «к») Конституции РФ: совместное ведение Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по вопросам владения, пользования и распоряжения природными ресурсами, охраны окружающей среды, борьбы с катастрофами и стихийными бедствиями, лесного законодательства
Позиция Конституционного Суда:
Конституционный Суд ссылается на своё Постановление от 13 октября 2015 года № 26-П и указывает, что экологическая функция — безусловно включающая в себя охрану лесов лесного фонда — является общей для всех уровней публичной власти в Российской Федерации. Для её наиболее эффективной реализации не исключается основанное на конституционных принципах федеративного устройства взаимодействие органов публичной власти различных территориальных уровней.
Данный вывод согласуется с правовой позицией Конституционного Суда (Постановление от 13 мая 2004 года № 10-П), согласно которой органы государственной власти субъектов Российской Федерации участвуют в соответствующих отношениях, имеющих общефедеральное значение, в той мере и постольку, в какой и поскольку такое участие предусмотрено и допускается федеральными законами.
3. Разграничение полномочий по предметам совместного ведения и ответственность Российской Федерации
Конституционная основа:
- Статья 11 (часть 3) Конституции РФ: разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации
- Статья 72 Конституция РФ: совместное ведение
- Статья 76 (части 2 и 5) Конституция РФ: федеральный законодатель вправе устанавливать компетенцию органов государственной власти и принципы разграничения полномочий
Позиция Конституционного Суда:
Конституционный Суд подтверждает (ссылка на Постановление от 9 января 1998 года № 1-П), что федеральный законодатель, осуществляя правовое регулирование по вопросам совместного ведения, вправе устанавливать как компетенцию органов государственной власти Российской Федерации и её субъектов, так и принципы разграничения их полномочий.
Однако Конституционный Суд неоднократно отмечал (ссылка на Постановление от 17 июня 2004 года № 12-П и определения от 27 декабря 2005 года № 502-О, от 16 ноября 2006 года № 508-О и от 2 июля 2013 года № 1054-О), что определение Российской Федерацией полномочий органов государственной власти её субъектов по предметам совместного ведения не означает, что она перестаёт нести ответственность за состояние дел в соответствующей сфере.
Данная правовая позиция тем более применима к передаче органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий органов государственной власти Российской Федерации (ссылка на постановления от 30 мая 2023 года № 27-П и от 17 июля 2025 года № 29-П), поскольку таковая, как и наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, не меняет принадлежности полномочий и не снимает с уровня государственной власти, передавшего полномочия, ответственность за их реализацию, в том числе за их надлежащее финансирование.
4. Необходимость согласованного взаимодействия органов публичной власти разных уровней при передаче полномочий
Конституционная основа:
- Статья 80 (часть 2) Конституция РФ: единая система публичной власти
- Статья 77 (часть 2) Конституция РФ: единая система исполнительной власти
- Статья 132 (часть 3) Конституция РФ: органы местного самоуправления в пределах своих полномочий взаимодействуют с органами государственной власти
Позиция Конституционного Суда:
При передаче Российской Федерацией своих полномочий для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации необходимо согласованное взаимодействие названных органов в части реализации указанных полномочий, в том числе в области лесных отношений, включая полномочия по охране лесов от пожаров на землях лесного фонда.
Это предопределено:
- установленной в Российской Федерации единой системой публичной власти (статья 80 часть 2; статья 132 часть 3 Конституции РФ);
- образуемой федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации единой системой исполнительной власти (статья 77 часть 2 Конституции РФ).
Конституционно заданная необходимость слаженного взаимодействия органов публичной власти разных уровней в связи с передачей (делегированием) полномочий требует законодательного закрепления организационно-правовых и финансовых механизмов такого взаимодействия (ссылка на постановления от 30 мая 2023 года № 27-П и от 17 июля 2025 года № 29-П).
5. Федеральное законодательство о передаче полномочий и финансовом обеспечении
Нормативная база:
Конституционный Суд анализирует Федеральный закон от 21 декабря 2021 года № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» (глава 7) и Бюджетный кодекс Российской Федерации.
Ключевые положения:
-
Часть 1 статьи 45 Федерального закона № 414-ФЗ: полномочия Российской Федерации могут передаваться для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации федеральными законами.
-
Часть 2 статьи 45 Федерального закона № 414-ФЗ: федеральные законы, предусматривающие передачу полномочий, должны содержать положения, определяющие:
- перечень переданных полномочий;
- федеральные органы, ответственные за контроль и мониторинг;
-
порядок определения общего объема субвенций из федерального бюджета и показатели распределения, причём общий объем должен определяться с учётом затрат на организацию осуществления переданных полномочий (пункты 1, 2 и 4).
-
Часть 3 статьи 42 Федерального закона № 414-ФЗ: финансовое обеспечение осуществления отдельных переданных полномочий осуществляется, по общему правилу, за счет субвенций из федерального бюджета.
-
Часть 5 статьи 42 Федерального закона № 414-ФЗ: если финансовое обеспечение осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета, органы государственной власти субъекта Российской Федерации несут ответственность за осуществление переданных полномочий в пределах субвенций из федерального бюджета, предоставленных на осуществление соответствующих полномочий.
-
Часть 7 статьи 42 Федерального закона № 414-ФЗ: в порядке исключения, предоставление субвенций может не предусматриваться в случаях, если установленные полномочия не предусматривают необходимости создания новых органов, государственных учреждений, дополнительных бюджетных инвестиций, увеличения штатной численности или если субвенции не требуются по результатам расчета.
-
Часть 4 статьи 42 Федерального закона № 414-ФЗ: органы государственной власти субъекта Российской Федерации имеют право дополнительно использовать собственное имущество (материальные ресурсы, финансовые средства) для осуществления переданных полномочий в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации.
Позиция Конституционного Суда:
Конституционный Суд подчёркивает, что в любом случае финансирование переданных Российской Федерацией субъектам Российской Федерации полномочий по охране от пожаров лесов на землях лесного фонда должно осуществляться таким образом, чтобы обеспечить надлежащее качество, непрерывность и полноту исполнения переданных полномочий.
6. Специальное регулирование в Лесном кодексе Российской Федерации
Нормативная база:
Конституционный Суд анализирует статьи 81–83 Лесного кодекса Российской Федерации, которые определяют полномочия органов государственной власти Российской Федерации и её субъектов в области лесных отношений.
Ключевые положения:
-
Пункт 6 части 1 статьи 83 Лесного кодекса РФ: органам государственной власти субъектов Российской Федерации переданы полномочия Российской Федерации по выполнению мер пожарной безопасности в лесах и тушению лесных пожаров применительно к землям лесного фонда.
-
Часть 8 статьи 531 Лесного кодекса РФ: эти полномочия включают обеспечение средствами предупреждения и тушения лесных пожаров, приобретение противопожарного снаряжения и инвентаря, содержание лесопожарных формирований, создание резерва пожарной техники и оборудования.
-
Часть 3 статьи 83 Лесного кодекса РФ: средства на осуществление переданных полномочий предоставляются в виде субвенций из федерального бюджета; общий объем определяется с учётом затрат на организацию осуществления указанных полномочий в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации.
-
Часть 4 статьи 83 Лесного кодекса РФ: субвенции распределяются исходя из площади эксплуатационных и защитных лесов, интенсивности их использования, численности населения, показателей пожарной опасности лесов по методике, утверждённой Правительством Российской Федерации.
Позиция Конституционного Суда:
Конституционный Суд отмечает, что исполнение органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий тесно связано с их собственными аналогичными полномочиями (пункты 71 и 72 статьи 82 Лесного кодекса РФ), финансируемыми за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации. Осуществление тех и других полномочий есть в значительной мере единая деятельность, финансируемая из федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации.
7. Механизм определения объема субвенций и выделения дополнительных средств
Нормативная база:
Конституционный Суд анализирует:
- Постановление Правительства Российской Федерации от 10 июня 2023 года № 963 (Правила определения общего объема субвенций)
- Постановление Правительства Российской Федерации от 11 сентября 2020 года № 1404 (утратившие силу с 1 января 2024 года)
- Постановление Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2006 года № 837 (Правила расходования и учета средств субвенций)
- Приказ Минприроды России от 6 августа 2019 года № 529 (перечень мероприятий)
- Распоряжение Правительства Российской Федерации от 19 июля 2019 года № 1605-р (нормативы обеспеченности)
Ключевые положения:
Правила определения объема субвенций (Постановление № 963):
- Предусматривают формулу расчета общего объема субвенции с учётом затрат конкретного субъекта Российской Федерации на реализацию каждого отдельного мероприятия
- Используются показатели нормативной потребности в пожарной технике и оборудовании, фактического наличия, стоимости единицы специализированной техники
Правила расходования и учета средств (Постановление № 837):
- Исполнительные органы субъектов Российской Федерации не позднее 1 декабря текущего финансового года согласовывают с Федеральным агентством лесного хозяйства (Рослесхозом) направления осуществления расходов
- По согласованию с Рослесхозом определяют объемы расходов, включая перечень приобретаемой пожарной техники и оборудования
- Несут ответственность за целевое осуществление расходов и достоверность отчетов
Механизм выделения дополнительных средств (пункты 73–75 Правил):
-
Пункт 73: в случае утверждения в федеральном законе о федеральном бюджете нераспределённой между субъектами Российской Федерации субвенции (нераспределённый резерв), эти средства направляются бюджетам субъектов дополнительно на финансовое обеспечение расходов, связанных с проведением мероприятий по осуществлению переданных полномочий, включая приобретение пожарной техники и оборудования.
-
В приоритетном порядке осуществляется выделение средств нераспределённого резерва на финансовое обеспечение расходов, связанных с обеспечением мер пожарной безопасности, тушением лесных пожаров, включая расходы по судебным решениям, связанным с тушением лесных пожаров.
-
Пункт 74: при недостаточности ранее предоставленной субвенции исполнительный орган субъекта Российской Федерации не позднее 15 ноября текущего финансового года обращается в Рослесхоз с просьбой о выделении средств нераспределённого резерва, представляя документы, обосновывающие размер запрашиваемых средств.
-
Пункт 75: основанием для выделения дополнительных средств является решение Рослесхоза, принимаемое в месячный срок с даты поступления обращения.
-
Допускается предоставление средств нераспределённого резерва на финансовое обеспечение расходов, связанных с тушением лесных пожаров, в виде авансовых платежей с дальнейшим представлением документов, обосновывающих размер произведённых затрат.
Позиция Конституционного Суда:
Конституционный Суд констатирует, что Правительство Российской Федерации определило механизм последующего предоставления из федерального бюджета дополнительных средств, в том числе в случае недостаточности субвенций, предоставленных субъекту Российской Федерации на соответствующие цели.
8. Исполнение судебных решений и финансовое обеспечение
Конституционная основа:
- Статья 46 (часть 1) Конституция РФ: право каждого на судебную защиту его прав и свобод
- Статья 6 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 года № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации»: обязательность вступивших в законную силу судебных актов для всех без исключения субъектов права
- Часть 7 статьи 2151 Бюджетного кодекса Российской Федерации: исполнение судебных актов, требующих выделения бюджетных ассигнований в текущем финансовом году, осуществляется в пределах ассигнований, предусмотренных законом о бюджете
Позиция Конституционного Суда:
Конституционный Суд подчёркивает, что исполнение судебного решения — неотъемлемый элемент судебной защиты, и в связи с этим государство должно создавать эффективные механизмы своевременного и полного исполнения судебных актов, в том числе предполагающих расходование средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (ссылка на постановления от 22 июня 2023 года № 34-П, от 25 января 2024 года № 3-П).
Финансовое обеспечение исполнения судебных решений о проведении мероприятий по охране от пожаров лесов на землях лесного фонда производится в пределах ассигнований, предусматриваемых в бюджетах субъектов Российской Федерации на очередной финансовый год, с учётом средств федеральных субвенций, предусмотренных на указанные мероприятия в федеральном бюджете и бюджетах субъектов Российской Федерации.
9. Право субъекта Российской Федерации использовать собственное имущество при незамедлительном исполнении судебного решения
Позиция Конституционного Суда:
В случае необходимости незамедлительного исполнения судебного решения, которым на органы государственной власти субъекта Российской Федерации возложена обязанность провести мероприятия по охране от пожаров лесов на землях лесного фонда, субъект Российской Федерации вправе (а если риск возникновения такого пожара является непосредственным и непредотвратимым – обязан) использовать для этого собственное имущество (материальные ресурсы, финансовые средства).
Соответствующие расходы подлежат компенсации за счет средств федерального бюджета.
Это право вытекает из:
- Части 4 статьи 42 Федерального закона № 414-ФЗ: органы государственной власти субъекта Российской Федерации имеют право дополнительно использовать собственное имущество для осуществления переданных полномочий;
- Конституционного принципа единства системы публичной власти и необходимости эффективного исполнения судебных решений.
10. Приоритетное выделение средств нераспределённого резерва на расходы по судебным решениям
Позиция Конституционного Суда:
Конституционный Суд указывает, что приведённые положения — исходя из установленной законом обязательности вступивших в законную силу судебных актов для всех без исключения субъектов права (статья 6 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 года № 1-ФКЗ) — означают, что в приоритетном порядке должно осуществляться выделение средств нераспределённого резерва на финансовое обеспечение расходов по судебным решениям, связанным не только с тушением лесных пожаров, но и – учитывая предмет рассмотрения Конституционного Суда по настоящему делу – с принятием неотложных мер противопожарной безопасности.
11. Ограничение права федеральных органов на отказ в финансировании исполнения судебного решения
Позиция Конституционного Суда:
Конституционный Суд устанавливает, что если установленный судебным решением факт неисполнения или ненадлежащего исполнения органами государственной власти субъекта Российской Федерации своих полномочий по охране лесов от пожаров на землях лесного фонда связан с расходованием ими средств предоставленной на эти цели субвенции из федерального бюджета вопреки направлениям и объемам осуществления расходов (включая перечень приобретаемой пожарной техники и оборудования, противопожарного снаряжения и инвентаря), согласованным с Рослесхозом в соответствии с пунктом 3 Правил расходования и учета средств, — притом что это не вызвано непрогнозируемыми лесоводственными, климатическими и иными условиями, возникшими в текущем финансовом году, — либо если разумные и достаточные меры по указанному согласованию со стороны органов государственной власти субъекта Российской Федерации не предпринимались, то уполномоченный орган государственной власти Российской Федерации вправе отказать в финансовом обеспечении исполнения названного судебного решения полностью или в части.
В этом случае исполнение судебного решения должно производиться за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации.
Однако уполномоченный орган государственной власти субъекта Российской Федерации вправе оспорить в судебном порядке решение органа государственной власти Российской Федерации относительно финансирования исполнения упомянутого судебного решения.
12. Порядок финансирования при соблюдении установленного порядка расходования субвенций
Позиция Конституционного Суда:
Если органами государственной власти субъекта Российской Федерации соблюдался порядок, установленный Правилами расходования и учета средств, предоставляемых в виде субвенций из федерального бюджета, то при отсутствии (исчерпанности) нераспределённой между субъектами Российской Федерации субвенции (нераспределённого резерва) на текущий финансовый год соответствующее финансирование должно быть осуществлено в следующем финансовом году.
13. Конституционно-правовой смысл нормы и его общеобязательность
Позиция Конституционного Суда:
Конституционный Суд указывает, что придание пункту 6 части 1 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации иного смысла приводило бы к нарушению прав субъектов Российской Федерации и вступало бы в противоречие со статьями 5, 11 (часть 3), 72 (пункт «н» части 1) и 77 (часть 2) Конституции Российской Федерации.
Конституционно-правовой смысл пункта 6 части 1 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации, выявленный Конституционным Судом в настоящем Постановлении, является общеобязательным и исключает любое иное его истолкование в правоприменительной практике.
VI. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ И ПРАВОВЫЕ ПОСЛЕДСТВИЯ
Резолюция
Пункт 6 части 1 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации признан не противоречащим Конституции Российской Федерации в выявленном Конституционным Судом конституционно-правовом смысле.
Конституционно-правовой смысл нормы
Норма соответствует Конституции при условии, что она истолковывается следующим образом:
1. Право использования собственного имущества при незамедлительном исполнении судебного решения
В случае необходимости незамедлительного исполнения судебного решения, которым на органы государственной власти субъекта Российской Федерации возложена обязанность провести мероприятия по охране от пожаров лесов на землях лесного фонда:
- субъект Российской Федерации вправе использовать для этого собственное имущество (материальные ресурсы, финансовые средства);
- если риск возникновения такого пожара является непосредственным и непредотвратимым, субъект Российской Федерации обязан использовать собственное имущество.
2. Приоритетное возмещение расходов из нераспределённого резерва в текущем финансовом году
Соответствующие расходы подлежат компенсации в первоочередном порядке из средств не распределённой между субъектами Российской Федерации субвенции (нераспределённого резерва) на осуществление отдельных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений в текущем финансовом году.
Это означает, что:
- Органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе инициировать в установленном порядке выделение необходимых средств из нераспределённого резерва;
- Рослесхоз должен рассмотреть обращение в месячный срок;
- Выделение средств на финансовое обеспечение расходов по судебным решениям, связанным с принятием неотложных мер противопожарной безопасности, осуществляется в приоритетном порядке.
3. Финансирование в следующем финансовом году при отсутствии резерва
При отсутствии (исчерпанности) нераспределённого резерва на текущий финансовый год соответствующее финансирование должно быть осуществлено в следующем финансовом году при условии, что органами государственной власти субъекта Российской Федерации соблюдался установленный порядок расходования и учета средств, предоставляемых в виде субвенций из федерального бюджета.
4. Ограничение права федеральных органов на отказ в финансировании
Уполномоченный орган государственной власти Российской Федерации вправе отказать в финансовом обеспечении исполнения судебного решения полностью или в части только в следующих случаях:
-
Если установленный судебным решением факт неисполнения или ненадлежащего исполнения органами государственной власти субъекта Российской Федерации своих полномочий связан с расходованием ими средств предоставленной на эти цели субвенции из федерального бюджета вопреки направлениям и объемам осуществления расходов (включая перечень приобретаемой пожарной техники и оборудования, противопожарного снаряжения и инвентаря), согласованным с Рослесхозом, — притом что это не вызвано непрогнозируемыми лесоводственными, климатическими и иными условиями, возникшими в текущем финансовом году;
-
Либо если разумные и достаточные меры по указанному согласованию со стороны органов государственной власти субъекта Российской Федерации не предпринимались.
В этом случае исполнение судебного решения должно производиться за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации.
5. Право оспаривания решения федерального органа
Уполномоченный орган государственной власти субъекта Российской Федерации вправе оспорить в судебном порядке решение органа государственной власти Российской Федерации относительно финансирования исполнения судебного решения.
Правовые последствия
Для конкретного дела заявителя
Постановление не содержит прямого указания на пересмотр конкретного судебного решения по делу Магаданского межрайонного природоохранного прокурора. Однако выявленный конституционно-правовой смысл нормы означает, что:
- Магаданская область вправе использовать собственные средства для незамедлительного исполнения судебного решения о проведении мероприятий по охране лесов от пожаров;
- Магаданская область вправе требовать возмещения таких расходов из нераспределённого резерва субвенций в приоритетном порядке;
- При отсутствии резерва в текущем году финансирование должно быть осуществлено в следующем году (при условии соблюдения установленного порядка расходования субвенций).
Для судебной практики
Суды при рассмотрении аналогичных дел должны учитывать выявленный конституционно-правовой смысл нормы и не возлагать на органы государственной власти субъектов Российской Федерации обязанность исполнять судебные решения о проведении мероприятий по охране лесов от пожаров исключительно за счет собственных средств бюджета субъекта Российской Федерации, если имеется возможность финансирования из федеральных источников (субвенций и нераспределённого резерва).
Для органов исполнительной власти
- Федеральные органы (Рослесхоз, Минприроды России) должны:
- Рассматривать обращения субъектов Российской Федерации о выделении средств из нераспределённого резерва в установленные сроки (месячный срок);
- Осуществлять выделение средств на финансовое обеспечение расходов по судебным решениям в приоритетном порядке;
-
Не отказывать в финансировании без оснований, предусмотренных Постановлением.
-
Органы государственной власти субъектов Российской Федерации должны:
- Соблюдать установленный порядок расходования и учета средств субвенций;
- Своевременно согласовывать с Рослесхозом направления и объемы осуществления расходов;
- Своевременно (не позднее 15 ноября текущего финансового года) обращаться в Рослесхоз с просьбой о выделении средств из нераспределённого резерва при недостаточности субвенции;
- Представлять документы, обосновывающие размер запрашиваемых средств.
Момент вступления в силу
Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу со дня официального опубликования, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.
Порядок опубликования
Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в:
- «Российской газете»
- «Собрании законодательства Российской Федерации»
- На «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru)
VII. ЗНАЧЕНИЕ ПРАВОВОЙ ПОЗИЦИИ
1. Влияние на правоприменение
Изменение толкования пункта 6 части 1 статьи 83 Лесного кодекса РФ
Постановление кардинально изменяет правоприменение оспариваемой нормы:
-
До Постановления: суды и органы исполнительной власти толковали норму таким образом, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации несут полную ответственность за исполнение переданных полномочий в пределах выделенных субвенций, и при недостаточности субвенции должны использовать собственные средства бюджета.
-
После Постановления: норма истолковывается таким образом, что:
- Субъекты Российской Федерации вправе (и обязаны при непосредственном и непредотвратимом риске) использовать собственное имущество для незамедлительного исполнения судебных решений;
- Такие расходы подлежат компенсации из федерального бюджета в приоритетном порядке;
- Федеральные органы не вправе отказывать в финансировании без оснований, предусмотренных Постановлением.
Обязательность истолкования для всех органов
Конституционный Суд подчёркивает, что конституционно-правовой смысл пункта 6 части 1 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации, выявленный Конституционным Судом в настоящем Постановлении, является общеобязательным и исключает любое иное его истолкование в правоприменительной практике.
Это означает, что:
- Суды всех уровней должны применять норму в соответствии с выявленным смыслом;
- Органы исполнительной власти должны руководствоваться этим смыслом при принятии решений;
- Органы прокуратуры должны контролировать соблюдение этого смысла.
2. Связь с ранее выраженными позициями КС РФ
Преемственность позиций
Постановление развивает и конкретизирует ранее выраженные правовые позиции Конституционного Суда:
-
Постановление от 9 января 1998 года № 1-П: о праве федерального законодателя устанавливать компетенцию органов государственной власти и принципы разграничения полномочий по предметам совместного ведения.
-
Постановление от 13 мая 2004 года № 10-П: о том, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации участвуют в отношениях, имеющих общефедеральное значение, в той мере и постольку, в какой и поскольку такое участие предусмотрено и допускается федеральными законами.
-
Постановление от 17 июня 2004 года № 12-П: о том, что определение Российской Федерацией полномочий органов государственной власти её субъектов не означает, что она перестаёт нести ответственность за состояние дел в соответствующей сфере.
-
Постановление от 13 октября 2015 года № 26-П: о том, что экологическая функция является общей для всех уровней публичной власти и предполагает взаимодействие органов разных территориальных уровней.
-
Постановление от 25 октября 2016 года № 21-П: о том, что гражданам должны быть гарантированы охрана и использование земли и других природных ресурсов, включая леса, как достояния всенародного значения.
-
Постановление от 21 апреля 2020 года № 19-П: о том, что лесной фонд представляет собой публичное достояние многонационального народа России и имеет специальный правовой режим.
-
Постановление от 22 сентября 2023 года № 45-П: о том, что лесной фонд имеет жизненно важную многофункциональную роль и значимость для общества в целом.
-
Постановление от 30 мая 2023 года № 27-П: о том, что передача полномочий не снимает с уровня государственной власти, передавшего полномочия, ответственность за их реализацию, в том числе за их надлежащее финансирование.
-
Постановление от 17 июля 2025 года № 29-П: о том, что передача полномочий требует законодательного закрепления организационно-правовых и финансовых механизмов взаимодействия органов разных уровней.
-
Постановление от 22 июня 2023 года № 34-П и от 25 января 2024 года № 3-П: о том, что исполнение судебного решения — неотъемлемый элемент судебной защиты, и государство должно создавать эффективные механизмы своевременного и полного исполнения судебных актов.
Развитие позиций
Постановление развивает эти позиции, конкретизируя их применительно к:
- Финансированию переданных полномочий в области охраны лесов от пожаров;
- Исполнению судебных решений, требующих проведения мероприятий по охране лесов от пожаров;
- Механизму выделения дополнительных средств из нераспределённого резерва субвенций;
- Ограничению права федеральных органов на отказ в финансировании исполнения судебных решений.
3. Гарантии каких конституционных прав усилены
Право на судебную защиту (статья 46 Конституции РФ)
Постановление усиливает гарантии права на судебную защиту, обеспечивая:
- Возможность судов обязывать органы государственной власти субъектов Российской Федерации проводить мероприятия по охране лесов от пожаров;
- Возможность исполнения таких судебных решений за счет федеральных средств (субвенций и нераспределённого резерва);
- Приоритетное выделение средств на финансовое обеспечение расходов по судебным решениям.
Право на благоприятную окружающую среду (статья 42 Конституции РФ)
Постановление усиливает гарантии права на благоприятную окружающую среду, обеспечивая:
- Надлежащую охрану лесов на землях лесного фонда от пожаров;
- Наличие необходимой пожарной техники, инвентаря и оборудования;
- Эффективное исполнение судебных решений о проведении мероприятий по охране лесов от пожаров.
Конституционная обязанность сохранять природу и окружающую среду (статья 58 Конституции РФ)
Постановление обеспечивает исполнение конституционной обязанности каждого сохранять природу и окружающую среду, гарантируя:
- Наличие у государства эффективных механизмов охраны лесов от пожаров;
- Финансовое обеспечение таких механизмов из федерального бюджета.
Права субъектов Российской Федерации (статьи 5, 11, 72, 77 Конституции РФ)
Постановление усиливает гарантии прав субъектов Российской Федерации, обеспечивая:
- Право использовать собственное имущество для незамедлительного исполнения судебных решений;
- Право требовать возмещения таких расходов из федерального бюджета;
- Право оспаривать в судебном порядке решения федеральных органов об отказе в финансировании;
- Ограничение оснований, по которым федеральные органы вправе отказать в финансировании.
4. Предписания законодателю и сроки их реализации
Отсутствие прямых предписаний законодателю
Постановление не содержит прямых предписаний федеральному законодателю об изменении законодательства. Однако оно содержит указания на необходимость совершенствования правового регулирования.
Косвенные предписания
Постановление косвенно предписывает:
-
Федеральному законодателю: обеспечить в Лесном кодексе Российской Федерации и иных федеральных законах ясное и полное регулирование финансирования переданных полномочий по охране лесов от пожаров, включая механизм выделения дополнительных средств при недостаточности субвенций.
-
Правительству Российской Федерации: обеспечить в нормативных правовых актах (Правилах расходования и учета средств, Правилах определения объема субвенций и т.д.) эффективный механизм выделения дополнительных средств из нераспределённого резерва, в том числе на финансовое обеспечение расходов по судебным решениям.
-
Федеральному агентству лесного хозяйства (Рослесхозу): обеспечить своевременное рассмотрение обращений субъектов Российской Федерации о выделении средств из нераспределённого резерва в установ
