ВС РФ: уполномоченный орган вправе оспорить разрешения на строительство, выданные с нарушением процедуры предоставления земли

I. РЕКВИЗИТЫ И ПАРАМЕТРЫ ДЕЛА

Номер дела и определение: Дело № А12-9275/2024, Определение СКЭС ВС РФ № 306-ЭС25-10127

Дата принятия: Резолютивная часть объявлена 24 февраля 2026 г.; полный текст изготовлен 11 марта 2026 г.

Состав СКЭС: - Председательствующий судья: Борисова Е.Е. - Судьи: Грачева И.Л., Хатыпова Р.А. - Секретарь судебного заседания: Кунаков В.В.

Стороны спора: - Истец (заявитель): Комитет по управлению государственным имуществом Волгоградской области (уполномоченный орган, осуществляющий публичные полномочия в сфере управления земельными ресурсами и категоризации земель) - Ответчик: администрация Ерзовского городского поселения Городищенского муниципального района Волгоградской области (орган, издавший оспариваемые акты) - Заинтересованные лица: индивидуальный предприниматель Гузиев Рамазан Иса оглы (застройщик, собственник объекта) - Третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований: Евстегнеева Т.С., Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Волгоградской области, администрация Городищенского муниципального района, Комитет архитектуры и градостроительства Волгоградской области, Ерзовская городская дума, публично-правовая компания «Роскадастр»

Категория спора: Административное судопроизводство — оспаривание ненормативных правовых актов органов, осуществляющих публичные полномочия (глава 24 АПК РФ); спор о законности разрешительных документов в сфере градостроительства и земельного права

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Фабула

8 апреля 2011 г. администрация Городищенского муниципального района на основании постановления № 595 предоставила в аренду на 49 лет земельный участок (кадастровый номер 34:03:140111:582, площадь 20 000 кв.м) из земель сельскохозяйственного назначения с целевым назначением «для организации сельскохозяйственной ярмарки» (договор аренды № 37/11). Право аренды последовательно переходило: 5 августа 2013 г. — Алакбарову А.А., 22 апреля 2015 г. — Евстегнеевой Т.С., 17 апреля 2018 г. — индивидуальному предпринимателю Гузиеву Р.И.О.

19 июня 2018 г. администрация подготовила градостроительный план участка, определивший его расположение в территориальной зоне О1 (объекты общественно-делового назначения) с видом разрешенного использования «рынки» (4.3).

2 октября 2020 г. предприниматель обратился в администрацию с заявлением о выдаче разрешения на строительство двухэтажного здания сельскохозяйственной ярмарки (общей площадью 1340 кв.м), представив правоустанавливающие документы (договор аренды), градостроительный план, инженерные изыскания и проектную документацию.

7 октября 2020 г. администрация выдала разрешение на строительство № RU 34-34503102-2-2020.

16 декабря 2021 г. предприниматель обратился в администрацию с заявлением о выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, представив акты приемки, заключение о соответствии параметров объекта проектной документации и технический план.

23 декабря 2021 г. администрация выдала разрешение на ввод объекта в эксплуатацию № 34-34503102-5-2021.

17 января 2022 г. здание поставлено на кадастровый учет (номер 34:03:140111:1879), право собственности зарегистрировано за предпринимателем.

7 ноября 2022 г. предприниматель обратился в администрацию с заявлением о предоставлении земельного участка в собственность без торгов. 28 ноября 2022 г. администрация отказала, ссылаясь на превышение площади участка над площадью объекта. Решением Городищенского районного суда от 10 мая 2023 г. отказ признан незаконным.

15 июня 2023 г. предприниматель повторно обратился в администрацию. 22 июня 2023 г. заключено соглашение о расторжении договора аренды и договор купли-продажи земельного участка № 25/23. Участок разделен на два: 34:03:140111:1910 (18 139 кв.м) и 34:03:140111:1909 (1861 кв.м). 10 июля 2023 г. право собственности зарегистрировано за предпринимателем.

Впоследствии предприниматель обратился в комитет с ходатайствами (8 августа 2023 г. и 23 января 2024 г.) о переводе земельного участка из категории сельскохозяйственного назначения в категорию промышленности и иного специального назначения для размещения комплекса придорожного сервиса (гостиница, кафе, станция техническое обслуживания).

Комитет, считая выданные разрешения незаконными (поскольку они не соответствовали целевому назначению земельного участка и условиям договора аренды, предусматривавшим организацию временной ярмарки, а не строительство капитального объекта, и были выданы в обход установленных процедур предоставления земельных участков для строительства), обратился в арбитражный суд с заявлением о признании разрешений незаконными (глава 24 АПК РФ).

Процессуальная история

Арбитражный суд Волгоградской области (решение от 4 декабря 2024 г.): Суд отказал в удовлетворении требований комитета, исходя из того, что комитет не представил доказательства нарушения его прав и законных интересов в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, поскольку выдача разрешений была произведена с учетом вида разрешенного использования земельного участка.

Двенадцатый арбитражный апелляционный суд (постановление от 25 марта 2025 г.): Суд отметил, что неверные выводы суда первой инстанции о соответствии закону спорных разрешений не повлекли принятия неправильного решения, поскольку обращение комитета в арбитражный суд при наличии неоспоренного права собственности, зарегистрированного в установленном порядке, не является надлежащим способом судебной защиты. Суд признал выводы суда первой инстанции неверными, но оставил решение без изменения.

Арбитражный суд Поволжского округа (постановление от 14 июля 2025 г.): Суд округа признал правомерной позицию апелляционного суда о ненадлежащем способе судебной защиты. Оценив выводы апелляционного суда о незаконности выданных разрешений (поскольку цели и условия предоставления участка не предусматривали строительство капитального объекта), суд округа признал их преждевременными и исключил из мотивировочной части постановления апелляционного суда, учитывая наличие спора о праве.

Передача в СКЭС: Определением судьи ВС РФ от 3 октября 2025 г. в передаче кассационной жалобы комитета отказано. Определением заместителя Председателя ВС РФ от 3 февраля 2026 г. это определение отменено, и кассационная жалоба передана на рассмотрение в СКЭС.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Спор возник между публичным интересом в соблюдении установленной законом процедуры предоставления земельных участков для строительства и фактически сложившейся ситуацией регистрации права собственности на объект недвижимости, выстроенный на основе разрешений, выданных с нарушением этой процедуры.

Ключевой конфликт заключается в следующем:

1. Противоречие между целевым назначением земельного участка и фактическим использованием: земельный участок предоставлялся в аренду для организации временной сельскохозяйственной ярмарки (целей, не связанных со строительством, в соответствии со статьей 34 Земельного кодекса РФ в редакции до 1 марта 2015 г.), однако на нем было возведено капитальное здание, что требовало применения иной процедуры предоставления земельного участка (статьи 30–32 Земельного кодекса).

2. Несоблюдение императивной процедуры: земельный участок был предоставлен без проведения торгов в соответствии со статьей 34 ЗК РФ (для целей, не связанных со строительством). Если бы целью было строительство, требовалось согласование схем размещения объектов либо проведение публичных торгов (статьи 30–32 ЗК РФ).

3. Проблема надлежащего способа судебной защиты: нижестоящие суды пришли к выводу, что при наличии зарегистрированного права собственности на объект недвижимости оспаривание разрешений на строительство и ввод в эксплуатацию не является надлежащим способом защиты публичных интересов, однако это создает ситуацию, при которой незаконно выданные разрешения остаются в силе, несмотря на нарушение императивных норм земельного законодательства.

4. Конфликт между субъектным составом истца и его полномочиями: комитет — уполномоченный орган, принимающий решения о переводе земель из одной категории в другую, имеет прямой интерес в оценке законности разрешений, поскольку на основании этих разрешений инициирована процедура перевода земельного участка из категории сельскохозяйственного назначения в категорию промышленности и иного специального назначения.

Дело имеет принципиальное значение, поскольку затрагивает баланс между защитой публичных интересов в соблюдении процедур земельного законодательства и защитой прав собственников объектов недвижимости, возведенных на основе выданных разрешений. Отсутствие единообразной практики в оценке надлежатности способа судебной защиты в таких ситуациях создает риск обхода императивных норм земельного законодательства.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Имеет ли уполномоченный орган (комитет по управлению государственным имуществом) право обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании незаконными разрешений на строительство и ввод объекта в эксплуатацию, выданных в нарушение процедуры предоставления земельного участка для строительства, установленной земельным законодательством?

2. Является ли надлежащим способом судебной защиты публичных интересов оспаривание разрешений на строительство и ввод в эксплуатацию в порядке главы 24 АПК РФ, если на основании этих разрешений уже зарегистрировано право собственности на объект недвижимости?

3. Должны ли суды при рассмотрении дел об оспаривании разрешений на строительство проверять соответствие выданных разрешений не только градостроительному регламенту и видам разрешенного использования земельного участка, но и соблюдение процедуры предоставления земельного участка для строительства, установленной земельным законодательством?

4. Нарушают ли публичные интересы разрешения, выданные в отсутствие надлежащего правоустанавливающего документа, подтверждающего возможность строительства на земельном участке капитального объекта?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ признал, что уполномоченный орган (комитет) имеет право и обязан обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании незаконными разрешений на строительство и ввод объекта в эксплуатацию, выданных в нарушение императивной процедуры предоставления земельного участка для строительства. Оспаривание таких разрешений в порядке главы 24 АПК РФ является надлежащим способом защиты публичных интересов, поскольку несоблюдение процедуры предоставления земельного участка для строительства посягает на публичные интересы и права неопределенного круга лиц — потенциальных участников торгов. Суды при рассмотрении дел об оспаривании разрешений на строительство обязаны проверить не только соответствие проектной документации градостроительному регламенту, но и наличие надлежащего правоустанавливающего документа, подтверждающего возможность строительства капитального объекта на земельном участке в соответствии с целевым назначением участка и условиями его предоставления.

B. Развёрнутое обоснование

1. Статус комитета как уполномоченного органа и его право на обращение в суд

Из Положения о Комитете по управлению государственным имуществом Волгоградской области, утвержденного постановлением Губернатора Волгоградской области от 26 апреля 2004 г. № 222, следует, что комитет является органом исполнительной власти, уполномоченным на территории Волгоградской области принимать решения об отнесении земель или земельных участков в составе таких земель к категориям, а также о переводе их из одной категории в другую в случаях и порядке, установленных действующим законодательством, в том числе осуществлять действия по защите прав в данном направлении деятельности.

Суд указал, что комитет уполномочен принимать решения о переводе земель из одной категории в другую с учетом расположенных на земельном участке объектов недвижимого имущества. Поскольку предприниматель обратился в комитет с ходатайствами о переводе земельного участка из категории сельскохозяйственного назначения в категорию промышленности и иного специального назначения, комитет имеет прямой интерес в оценке законности разрешений, на основании которых был возведен объект и зарегистрировано право собственности.

2. Двусторонний критерий для признания ненормативных правовых актов незаконными

Согласно статьям 197, 198, 201 АПК РФ, для признания оспариваемых ненормативных правовых актов недействительными, решений и действий (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: (1) несоответствие их закону или иным нормативным правовым актам и (2) нарушение ими прав и охраняемых законом интересов субъектов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Суд подчеркнул, что комитет, указав на нарушение администрацией норм земельного законодательства при выдаче разрешений, правомерно обратился в суд с заявлением.

3. Понятие и содержание правоустанавливающего документа на земельный участок

Согласно части 1 статьи 51 Градостроительного кодекса РФ, разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям, установленным градостроительным регламентом, и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства.

В силу пункта 1 части 7 статьи 51 ГрК РФ одним из обязательных документов, представляемых для получения разрешения на строительство, являются правоустанавливающие документы на земельный участок.

Под правоустанавливающим документом надлежит понимать документ, устанавливающий или удостоверяющий право застройщика на земельный участок, на котором предполагается производить строительство. Однако это право должно быть согласовано с целевым назначением земельного участка и условиями его предоставления.

Суд установил, что нижестоящие суды признали правоустанавливающими документами договор аренды земельного участка от 8 апреля 2011 г. № 37/11 и договор уступки прав аренды от 17 апреля 2018 г., сделав вывод о наличии у предпринимателя права по владению и пользованию земельным участком для цели строительства. Однако это заключение было ошибочным, поскольку предметом договора аренды является земельный участок категории земель сельскохозяйственного назначения с разрешенным видом использования (целевым назначением) «для организации сельскохозяйственной ярмарки», и цели и условия предоставления в аренду земельного участка не предусматривали возможности строительства на нем капитального объекта недвижимости.

4. Различие процедур предоставления земельных участков для целей строительства и для целей, не связанных со строительством

Земельным кодексом установлены различные порядок и процедуры предоставления земельных участков из земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности, для целей строительства и для целей, не связанных со строительством.

До 1 марта 2015 г. порядок предоставления земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, регулировался положениями статей 30, 31, 32 Земельного кодекса, и его соблюдение было необходимо в целях обеспечения эффективности, справедливости, публичности предоставления таких земельных участков.

Специализированный порядок предоставления земельного участка в целях строительства объектов предполагал согласование схем размещения объектов строительства либо, в случае отсутствия такого согласования, договор о предоставлении земельного участка в пользование мог быть заключен исключительно после проведения публичных торгов.

Статьей 34 Земельного кодекса (в редакции до 1 марта 2015 г.) был регламентирован порядок предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для целей, не связанных со строительством.

Суд установил, что изначально земельный участок предоставлялся в аренду для целей, не связанных со строительством (организация сельскохозяйственной ярмарки), на основании постановления администрации от 8 апреля 2011 г. № 595 и без проведения торгов в соответствии со статьей 34 Земельного кодекса. Каких-либо процедур, предусмотренных статьей 30 Земельного кодекса, не проводилось.

Решением Тракторозаводского районного суда города Волгограда от 24 августа 2011 г. по делу № 2-2689/2011 постановление администрации от 8 апреля 2011 г. № 595 признано законным и установлено, что земельный участок предоставлен в порядке статьи 34 Земельного кодекса для целей, не связанных со строительством, для организации ярмарки. Земельный участок испрашивался заявителем для организации в будущем сельскохозяйственной ярмарки, то есть для организации места, где в последующем производители сельскохозяйственной продукции смогут реализовывать свою продукцию.

5. Природа сельскохозяйственной ярмарки как временного объекта

Земельный участок предназначался для организации сельскохозяйственной ярмарки как временного объекта для продажи сельскохозяйственной продукции, а не для размещения объекта капитального строительства. Суд апелляционной инстанции верно отметил это обстоятельство.

Однако предприниматель в нарушение условий договора и вышеприведенных норм законодательства обратился в администрацию с заявлением о выдаче разрешения на строительство капитального объекта, который не является временно установленным сооружением для организации сельскохозяйственной ярмарки. В свою очередь, администрация, несмотря на указанные обстоятельства, выдала разрешение на строительство такого объекта.

6. Обязанность администрации проверить соответствие разрешенному использованию земельного участка

Согласно части 13 статьи 51 ГрК РФ, основаниями для отказа в выдаче разрешения на строительство являются: отсутствие документов, предусмотренных частью 7 настоящей статьи, несоответствие представленных документов требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, а также несоответствие представленных документов разрешенному использованию земельного участка и (или) ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации и действующим на дату выдачи разрешения на строительство.

Исходя из приведенной нормы права, уполномоченный орган обязан проверить представленные застройщиком документы на предмет соответствия разрешенному использованию земельного участка и ограничениям, установленным в соответствии с законодательством Российской Федерации, действующим на дату выдачи разрешения на строительство.

В рассматриваемом случае администрация выдала разрешение на строительство в отсутствие правоустанавливающего документа, подтверждающего возможность строительства на земельном участке капитального объекта и, соответственно, использования земельного участка для целей строительства. При этом наличие у администрации оснований для выдачи разрешения на строительство согласно положениям статьи 51 Градостроительного кодекса суды должным образом не проверили.

7. Несостоятельность доводов нижестоящих судов

Суд указал, что приведенные обстоятельства не были учтены судом первой инстанции при рассмотрении спора по существу, вопрос о соблюдении процедуры предоставления предпринимателю земельного участка под строительство судом не исследовался.

С учетом изложенного, ссылки суда первой инстанции на отсутствие в договоре аренды запрета строительства на земельном участке, на расположение земельного участка в территориальной зоне застройки объектами общественно-делового назначения (О1) с видом разрешенного использования «рынки» (4.3), предусматривающем размещение объектов капитального строительства, являются несостоятельными.

Суд подчеркнул, что наличие в градостроительном плане вида разрешенного использования «рынки» не может служить основанием для выдачи разрешения на строительство, если земельный участок был предоставлен в аренду для целей, не связанных со строительством, и условия договора аренды не допускали строительство капитального объекта.

8. Публичные интересы и надлежатность способа судебной защиты

При этом выводы судов, в том числе суда апелляционной инстанции, о том, что признание незаконными оспоренных разрешений не приведет к восстановлению охраняемых законом интересов, в защиту которых предъявлено заявление по настоящему делу, являются неправомерными.

Оспоренные разрешения выданы с нарушением императивно установленной процедуры, норм земельного законодательства, противоречат публичным интересам с учетом того, что несоблюдение процедуры предоставления земельного участка для строительства посягает на публичные интересы и права неопределенного круга лиц – потенциальных участников торгов для предоставления земельного участка в целях строительства.

Суд признал, что оспаривание разрешений в порядке главы 24 АПК РФ является надлежащим способом защиты публичных интересов, поскольку затрагивает права потенциальных участников торгов, которые были лишены возможности участвовать в конкурентной процедуре предоставления земельного участка.

9. Необходимость оценки законности разрешений для решения судьбы объекта недвижимости

**Поскольку на основании выданных администрацией разрешений на строительство и ввод в эксплуатацию предпринимателем было зарегистрировано право собственности на объект недвижимого имущества и на земельный участок, а впоследствии инициирована процедура перевода земельного участка из одной категории в другую, именно в рамках настоящего спора, рассматриваемого по правилам главы 24 АПК РФ, необходимо дать оценку законности оспоренных