ВС подтвердил право Генпрокурора издавать внутриведомственные приказы без публикации в журнале

I. РЕКВИЗИТЫ И ПАРАМЕТРЫ ДЕЛА

Номер дела и определение: Дело № АПЛ26-94, Апелляционное определение Верховного Суда Российской Федерации.

Дата принятия: 9 июня 2026 г.

Состав Апелляционной коллегии: - Председательствующий: Зайцев В.Ю. - Члены коллегии: Зинченко И.Н., Якимова А.А. - Секретарь: Иванов В.Н.

Стороны спора: - Административный истец: Овсянников Константин Александрович (адвокат, защитник по уголовному делу) - Административный ответчик: Генеральная прокуратура Российской Федерации

Категория спора: Административное дело о признании недействующим нормативного правового акта (ведомственного приказа). Спор касается соответствия внутриведомственного акта федеральному законодательству в сфере уголовного судопроизводства.

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Краткая фабула

Генеральным прокурором Российской Федерации 30 июня 2021 г. издан приказ № 376 «Об участии прокуроров в судебных стадиях уголовного судопроизводства». Пункт 3.3 этого приказа (в редакции приказа от 13 декабря 2023 г. № 877) устанавливает, что государственный обвинитель при расхождении его позиции с позицией, выраженной в обвинительном заключении, должен докладывать об этом прокурору, поручившему поддерживать государственное обвинение. При наличии оснований для отказа от обвинения или его изменения в соответствии с частями 7 и 8 статьи 246 УПК РФ прокурор, поручивший поддерживать обвинение, уведомляет об этом прокурора, утвердившего обвинительное заключение. В случае принципиального несогласия последний вправе лично поддержать обвинение либо поручить это работникам курируемого им подразделения.

Овсянников К.А., действуя в качестве адвоката и защитника по уголовному делу, оспорил конституционность и законность пункта 3.3 Приказа № 376, утверждая, что данная норма ограничивает полномочия государственного обвинителя, нарушает его процессуальную самостоятельность при выявлении оснований для отказа от обвинения или его изменения в сторону смягчения, противоречит частям 2 статьи 1, частям 5, 7, 8 статьи 246 УПК РФ, а также не была надлежащим образом опубликована.

Процессуальная история

Первая инстанция (Верховный Суд РФ, решение от 5 марта 2026 г., дело № АКПИ26-10): Суд отказал в удовлетворении административного искового заявления, признав, что Приказ № 376 издан в пределах полномочий Генерального прокурора, не содержит норм, затрагивающих права и свободы граждан, является внутриведомственным актом, не нарушает прав административного истца и соответствует федеральному законодательству.

Апелляционная инстанция (Апелляционная коллегия ВС РФ, определение от 9 июня 2026 г.): Овсянников К.А. подал апелляционную жалобу, повторяя доводы о незаконности и необоснованности решения суда первой инстанции, настаивая на нарушении порядка опубликования Приказа № 376, его противоречии нормам УПК РФ и ограничении процессуальной самостоятельности государственного обвинителя. Генеральная прокуратура возражала против удовлетворения жалобы.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Спор сосредоточен на соотношении между ведомственным регулированием деятельности органов прокуратуры и процессуальной самостоятельностью государственного обвинителя в уголовном судопроизводстве. Административный истец утверждает, что пункт 3.3 Приказа № 376 предопределяет позицию государственного обвинителя, обязывая его согласовывать решение об отказе от обвинения или его изменении с вышестоящим прокурором, что якобы лишает его самостоятельности и противоречит требованиям УПК РФ о независимости государственного обвинителя.

Суд, напротив, рассматривает оспариваемую норму как организационно-распорядительный акт, регламентирующий внутриведомственное взаимодействие в системе прокуратуры и реализующий принципы централизованного руководства прокуратурой, установленные Законом о прокуратуре. Ключевой вопрос: может ли ведомственный приказ, регулирующий процедуру согласования позиций прокуроров, рассматриваться как ограничение процессуальных полномочий государственного обвинителя, установленных УПК РФ?

Проблема имеет принципиальное значение для баланса между централизованным управлением прокуратурой (как единой системой, действующей в публичных интересах государства) и процессуальной независимостью государственного обвинителя в суде.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Является ли пункт 3.3 Приказа № 376 нормативным правовым актом, содержащим правовые нормы, обязательные для неопределённого круга лиц, и подлежит ли он официальному опубликованию в установленном законом порядке?

2. Противоречит ли пункт 3.3 Приказа № 376 требованиям частей 5, 7, 8 статьи 246 УПК РФ и ограничивает ли он процессуальную самостоятельность государственного обвинителя при отказе от обвинения или его изменении в сторону смягчения?

3. Нарушает ли оспариваемая норма права и законные интересы административного истца как адвоката и защитника по уголовному делу?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Пункт 3.3 Приказа № 376 является внутриведомственным организационно-распорядительным актом Генеральной прокуратуры Российской Федерации, регламентирующим служебную деятельность прокуроров в сфере организации их участия в судебных стадиях уголовного судопроизводства. Данный приказ не содержит правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределённого круга лиц, не затрагивает прав, свобод и обязанностей человека и гражданина, не противоречит федеральному законодательству и не нарушает прав административного истца. Оспариваемая норма основана на требованиях Закона о прокуратуре и УПК РФ, определяющих полномочия прокуроров, и реализует принципы независимости, процессуальной самостоятельности и недопустимости давления на государственных обвинителей.

B. Развёрнутое обоснование

1. Компетенция Генерального прокурора на издание оспариваемого приказа

Суд исходит из того, что Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее — Закон о прокуратуре) в статье 17 (пункт 1) предусматривает, что Генеральный прокурор Российской Федерации издаёт обязательные для исполнения всеми работниками органов и организаций прокуратуры приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции, регулирующие вопросы организации деятельности системы прокуратуры Российской Федерации и порядок реализации мер материального и социального обеспечения указанных работников.

На основании этой нормы суд заключает, что Приказ № 376 издан Генеральным прокурором в пределах предоставленных ему федеральным законодателем полномочий. Таким образом, компетенция на издание оспариваемого акта прямо вытекает из федерального закона.

2. Характер Приказа № 376: внутриведомственный акт, не содержащий норм, затрагивающих права граждан

Суд отвергает довод административного истца о том, что Приказ № 376 содержит правовые нормы, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, и потому подлежит официальному опубликованию.

Апелляционная коллегия устанавливает, что из содержания Приказа № 376, предусматривающего меры, направленные на обеспечение надлежащего участия прокуроров в судебных стадиях уголовного судопроизводства, следует, что каких-либо прав, свобод и обязанностей человека и гражданина он не затрагивает, так как является организационно-распорядительным документом, регламентирующим служебную деятельность прокуроров в сфере организации их участия в судебных стадиях уголовного судопроизводства.

Суд ссылается на приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 3 апреля 2018 г. № 189 «О порядке официального опубликования организационно-распорядительных документов Генеральной прокуратуры Российской Федерации, носящих нормативно-правовой характер» (пункт 1), согласно которому организационно-распорядительные документы, регламентирующие служебную деятельность, не подлежат официальному опубликованию в журнале «Законность». Текст Приказа № 376 размещён на официальном сайте Генеральной прокуратуры Российской Федерации и в справочно-информационных системах правового характера, что обеспечивает его доступность.

Суд отмечает, что Приказ № 376 не содержит правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределённого круга лиц и направленных на урегулирование общественных отношений либо на их изменение или прекращение, так как является внутриведомственным актом Генеральной прокуратуры Российской Федерации, регламентирующим вопросы организации работы органов прокуратуры и подлежащим обязательному применению исключительно в системе названных органов.

Относительно публикации Приказа № 877 (от 13 декабря 2023 г.) в журнале «Законность» суд указывает, что это не свидетельствует о нарушении порядка опубликования Приказа № 376 в целом и не изменяет характер установленного им ведомственного правового регулирования, а лишь указывает на его доступность и возможность ознакомления с ним неограниченного круга лиц.

3. Соответствие оспариваемой нормы требованиям УПК РФ о полномочиях государственного обвинителя

Суд проводит анализ соотношения между пунктом 3.3 Приказа № 376 и требованиями статей 37, 246 УПК РФ, регулирующих полномочия государственного обвинителя.

Суд правильно указывает, что реализация отказа прокурора от обвинения или его изменения в сторону смягчения, предусмотренного в части 4 статьи 37, частях 7, 8 статьи 246 УПК РФ, осуществляется государственным обвинителем на любой стадии судебного разбирательства и лишь в том случае, если в ходе судебного заседания он придёт к выводу, что представленные доказательства не подтверждают предъявленное подсудимому обвинение. Иных условий для прекращения уголовного преследования полностью или в части либо изменения обвинения в сторону смягчения на стадии судебного производства для государственного обвинителя УПК РФ не предусмотрено.

Ключевой вывод суда: в случае принятия государственным обвинителем самостоятельного решения об отказе от обвинения при наличии подтверждающих его доказательств, как и о поддержании обвинения при отсутствии доказательств виновности подсудимого, закреплённая статьёй 6 УПК РФ обязанность прокурора в ходе судебного производства поддерживать лишь законное и обоснованное обвинение будет нарушена.

Таким образом, суд устанавливает, что оспариваемая норма Приказа № 376 не изменяет установленные статьёй 246 УПК РФ требования и им не противоречит, поскольку не ограничивает процессуальные полномочия государственных обвинителей и не лишает их процессуальной самостоятельности, в том числе при отказе от обвинения, его изменении в сторону смягчения.

4. Применение позиции Конституционного Суда РФ о централизованном руководстве прокуратурой

Суд опирается на Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 8 декабря 2003 г. № 18-П «По делу о проверке конституционности положений статей 125, 219, 227, 229, 236, 237, 239, 246, 254, 271, 378, 405 и 408, а также глав 35 и 39 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросами судов общей юрисдикции и жалобами граждан».

Согласно этому постановлению, наличие в уголовном судопроизводстве полномочий Генерального прокурора Российской Федерации и подчинённых ему прокуроров как на принятие решений, обязательных для нижестоящих прокуроров, так и на отмену принятых нижестоящими прокурорами решений и прекращение осуществляемых ими действий обусловлено тем, что уголовное преследование и поддержание обвинения в суде по делам публичного и частно-публичного обвинения осуществляются прокурором от имени государства в публичных интересах.

Суд цитирует ключевой фрагмент позиции КС РФ: вышестоящий прокурор, если он установит, что нижестоящим прокурором соответствующие интересы не были обеспечены, вправе и обязан исправить обнаруженные отступления от требований закона. Иначе решение нижестоящего прокурора (или даже участвующих по его поручению в судебном заседании следователя или дознавателя) об отказе от обвинения превращалось бы в окончательное решение, которое, вопреки принципам правового государства, не может быть исправлено ни в рамках централизованной системы органов прокуратуры, ни судом.

На основе этой позиции суд делает вывод: государственный обвинитель, выступая стороной в уголовном процессе, отстаивает в суде публичные интересы, а не частные, поддерживает обвинение от имени государства, руководствуясь не личным (субъективным) мнением, а с учётом определённой в обвинительном заключении (акте) или постановлении позиции прокуратуры в целом, сформированной при участии уполномоченных должностных лиц.

5. Соответствие оспариваемой нормы принципам независимости и процессуальной самостоятельности

Суд устанавливает, что предписания пункта 3.3 Приказа № 376, регулирующие внутриведомственные вопросы организации работы и взаимодействия органов прокуратуры, в частности государственных обвинителей, прокуроров, поручивших поддерживать государственное обвинение, и прокуроров, утвердивших обвинительное заключение (акт, постановление), основаны на нормах Закона о прокуратуре и УПК РФ, определяющих полномочия прокуроров, участвующих в судебных стадиях уголовного судопроизводства, определены в целях реализации закреплённых статьями 4, 5 Закона о прокуратуре принципов независимости, процессуальной самостоятельности, недопустимости любого давления на государственных обвинителей, принуждения их к отстаиванию выводов органов предварительного расследования, не подтверждённых исследованными в ходе судебного разбирательства доказательствами, и дополнительных требований процессуального характера не порождают.

Таким образом, суд рассматривает оспариваемую норму не как ограничение, а как реализацию принципов независимости и процессуальной самостоятельности, поскольку она обеспечивает механизм контроля за соблюдением требования поддерживать только законное и обоснованное обвинение.

6. Отклонение довода об ошибочном толковании норм УПК РФ

Суд признаёт несостоятельным довод административного истца о противоречии пункта 3.3 Приказа № 376 требованиям статей 37, 246 УПК РФ, указывая, что он основан на неправильном толковании норм действующего законодательства Российской Федерации, регулирующего рассматриваемые правоотношения.

7. Разграничение между оценкой законности и оценкой целесообразности

Суд отмечает, что доводы административного истца сводятся, по существу, к оценке целесообразности такого регулирования в рассматриваемой сфере и необходимости иной его регламентации. Однако разрешение подобного рода вопросов не отнесено к компетенции Верховного Суда Российской Федерации.

VI. РАЗРЕШЕНИЕ СПОРА И ПРОЦЕДУРНЫЕ УКАЗАНИЯ

Критерий разрешения

Суд применил критерий соответствия оспариваемого нормативного правового акта федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу (в соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Установив, что: - Приказ № 376 издан в пределах компетенции Генерального прокурора, определённой Законом о прокуратуре; - Приказ не содержит норм, затрагивающих права и свободы граждан, и является внутриведомственным актом; - Оспариваемая норма не противоречит требованиям УПК РФ и реализует принципы, установленные Законом о прокуратуре и КС РФ; - Права и законные интересы административного истца не нарушены,

суд пришёл к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения административного иска.

Процедурные указания

Суд не издал специальных указаний нижестоящим инстанциям или органам, поскольку спор касался исключительно вопроса о соответствии нормативного правового акта законодательству, а не применения норм к конкретным фактическим обстоятельствам.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Верховного Суда Российской Федерации от 5 марта 2026 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Овсянникова Константина Александровича — без удовлетворения.

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Смена методологии: от формального подхода к субстанциальному анализу природы ведомственного акта

Определение демонстрирует отход от формального критерия опубликования в пользу субстанциального анализа характера нормативного акта. Суд не рассматривает факт публикации в журнале «Законность» как решающий признак нормативности акта, а вместо этого анализирует, затрагивает ли акт права и свободы неопределённого круга лиц. Это позволяет разграничить: - Нормативные правовые акты (содержащие правила поведения для неопределённого круга лиц, затрагивающие права и свободы граждан); - Внутриведомственные организационно-распорядительные акты (регламентирующие служебную деятельность в системе органов, не затрагивающие права граждан).

2. Гармонизация с позицией Конституционного Суда РФ о централизованном руководстве прокуратурой

Определение интегрирует позицию КС РФ от 8 декабря 2003 г. № 18-П в практику административного судопроизводства, устанавливая, что: - Централизованное руководство прокуратурой (включая право вышестоящего прокурора отменять решения нижестоящих) является конституционно допустимым и необходимым для обеспечения публичных интересов; - Государственный обвинитель действует от имени государства в публичных интересах, а не в личных интересах; - Механизм согласования позиций прокуроров не ограничивает, а реализует принципы независимости и процессуальной самостоятельности.

3. Последствия для арбитражных управляющих, кредиторов, уполномоченных органов и контролирующих лиц

Хотя определение касается уголовного судопроизводства, его методология имеет потенциальное применение в банкротном и корпоративном праве:

• Для органов прокуратуры: определение подтверждает право Генерального прокурора издавать внутриведомственные акты, регламентирующие деятельность прокуроров в различных сферах (включая участие в банкротных процедурах), без необходимости официального опубликования в журнале «Законность», при условии размещения на официальном сайте.

• Для адвокатов и защитников: определение устанавливает, что внутриведомственные регламенты прокуратуры, регулирующие согласование позиций прокуроров, не ограничивают процессуальные права сторон и не могут быть оспорены как нарушающие права граждан, если они не затрагивают права и свободы неопределённого круга лиц.

• Для судов: определение предоставляет критерий разграничения между нормативными актами (подлежащими проверке на соответствие федеральному законодательству) и внутриведомственными актами (подлежащими проверке только на предмет соответствия компетенции издавшего их органа и отсутствия нарушения прав граждан).

4. Анти-абузивные оговорки суда

Суд включает анти-абузивную оговорку, указывая, что оспариваемая норма реализует принципы независимости, процессуальной самостоятельности, недопустимости любого давления на государственных обвинителей, принуждения их к отстаиванию выводов органов предварительного расследования, не подтверждённых исследованными в ходе судебного разбирательства доказательствами.

Это означает, что суд не допускает использование внутриведомственных актов для фактического ограничения процессуальной самостоятельности государственного обвинителя. Если бы Приказ № 376 содержал норму, прямо запрещающую государственному обвинителю отказываться от обвинения или изменять его в сторону смягчения, суд, вероятно, признал бы такую норму противоречащей УПК РФ.

5. Сферы применения позиции за пределами уголовного судопроизводства

Методология определения применима к:

• Банкротному праву: внутриведомственные акты органов, осуществляющих функции в банкротных процедурах (например, приказы Минэкономразвития, регламентирующие деятельность арбитражных управляющих), могут быть классифицированы как организационно-распорядительные акты, не требующие официального опубликования в журнале «Законность», если они не затрагивают права и свободы неопределённого круга лиц.

• Налоговому праву: внутриведомственные акты налоговых органов, регламентирующие процедуры взаимодействия между должностными лицами, могут быть защищены от оспаривания на основании критерия, установленного в определении.

• Корпоративному праву: внутриведомственные акты органов, осуществляющих функции контроля и надзора (например, Банка России, ФСА), могут быть рассмотрены как организационно-распорядительные акты, не содержащие норм, затрагивающих права граждан.

6. Ключевые доктринальные конструкции

Определение опирается на следующие доктринальные конструкции:

• Принцип централизованного руководства: прокуратура действует как единая система, в которой вышестоящие прокуроры имеют право контролировать и корректировать решения нижестоящих в целях обеспечения публичных интересов.

• Принцип публичности: государственный обвинитель действует от имени государства в публичных интересах, а не в личных интересах, что обосновывает необходимость согласования его позиции с позицией прокуратуры в целом.

• Принцип законности и обоснованности обвинения: обязанность прокурора поддерживать только законное и обоснованное обвинение (статья 6 УПК РФ) требует механизма контроля за соблюдением этого требования, включая согласование позиций прокуроров.

• Разграничение между нормативностью и организационностью: акт может быть нормативным по форме (содержать правила поведения), но организационным по содержанию (регламентировать служебную деятельность в системе органов), и в этом случае он не требует официального опубликования в журнале «Законность».

7. Значение для практики административного судопроизводства

Определение устанавливает высокий порог для оспаривания внутриведомственных актов в административном судопроизводстве. Административный истец должен доказать не только формальное несоответствие акта федеральному законодательству, но и то, что акт затрагивает его права и свободы или нарушает его законные интересы. Простое утверждение о том, что акт ограничивает полномочия должностных лиц или противоречит закону, недостаточно, если акт не затрагивает права и свободы самого истца.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Апелляционное определение Верховного Суда РФ от 9 июня 2026 г. по делу № АПЛ26-94 представляет собой важный прецедент в области административного судопроизводства, устанавливающий методологию разграничения между нормативными правовыми актами и внутриведомственными организационно-распорядительными актами. Определение подтверждает право органов государственной власти издавать внутриведомственные акты, регламентирующие служебную деятельность, без необходимости официального опубликования в журнале «Законность», при условии размещения на официальном сайте и отсутствия нарушения прав граждан. Одновременно определение гармонизирует практику административного судопроизводства с позицией Конституционного Суда РФ о централизованном руководстве прокуратурой и принципах публичности уголовного преследования.