КС разъяснил конституционный смысл норм об изъятии земли: выделение спора о возмещении в отдельное производство допустимо лишь при особых гарантиях собственнику

I. РЕКВИЗИТЫ АКТА

Постановление Конституционного Суда Российской Федерации № 22-П от 9 апреля 2026 года (далее — Постановление).

Заявитель: гражданин Краснощеков Александр Дмитриевич, индивидуальный предприниматель, с представителем — адвокатом А.Ю. Крыловым.

Повод к рассмотрению: жалоба гражданина А.Д. Краснощекова на нарушение его конституционных прав.

Основание к рассмотрению: обнаружившаяся неопределённость в вопросе о соответствии Конституции Российской Федерации оспариваемых законоположений (статья 125, пункт «а» части 4 Конституции РФ).

Оспариваемые нормы: - пункт 6 статьи 279 Гражданского кодекса Российской Федерации — определение сроков, размера возмещения и других условий изъятия земельного участка для государственных или муниципальных нужд соглашением об изъятии либо судом при принудительном изъятии; - пункт 4 статьи 281 Гражданского кодекса Российской Федерации — требование о предварительном и равноценном возмещении при принудительном изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд; - пункт 2 статьи 5611 Земельного кодекса Российской Федерации — условие наступления последствий изъятия (прекращение права собственности) только после предоставления возмещения в денежной форме, подтверждённого надлежащими документами.

II. ФАБУЛА И ПОВОД ОБРАЩЕНИЯ

Конкретное дело заявителя

Государственная компания «Российские автомобильные дороги» (ООО «Автодор») обратилась в суд с иском к А.Д. Краснощекову об изъятии принадлежавшего ему земельного участка для нужд Российской Федерации в целях реализации проекта «Строительство скоростной автомобильной дороги Москва – Санкт-Петербург на участке км 58 – км 684 (3 этап км 149 – км 208)» с установлением размера возмещения в сумме 899 550 рублей.

Исковое заявление было передано по подсудности в Арбитражный суд Тверской области (определение от 11 апреля 2024 года). В ходе рассмотрения дела истец дважды ходатайствовал о выделении требования об определении размера возмещения в отдельное производство. Первоначально суд отказал в удовлетворении такого ходатайства (определение от 22 мая 2024 года), указав, что выделение нарушило бы требование пункта 4 статьи 281 ГК РФ о предварительном равноценном возмещении. Однако впоследствии определением от 13 августа 2024 года суд удовлетворил аналогичное ходатайство истца.

Решением Арбитражного суда Тверской области от 20 августа 2024 года (с согласием апелляционной и кассационной инстанций) требование об изъятии земельного участка было удовлетворено и обращено к немедленному исполнению. Требование об определении размера возмещения было выделено в отдельное производство.

Решением того же суда от 6 марта 2025 года (по выделенному требованию) окончательный размер возмещения был установлен в сумме 1 928 989 рублей (с учётом убытков). Однако это решение было принято более чем через шесть месяцев после удовлетворения требования об изъятии земельного участка.

Нарушенные конституционные права

По мнению заявителя, оспариваемые законоположения нарушают его права, гарантированные: - статьёй 15 (часть 1) Конституции РФ — верховенство Конституции и федеральных законов; - статьёй 35 (части 1 и 3) Конституции РФ — право частной собственности и гарантия предварительного и равноценного возмещения при принудительном отчуждении имущества для государственных нужд; - статьёй 46 (часть 1) Конституции РФ — право на судебную защиту; - статьёй 55 (часть 3) Конституции РФ — допустимость ограничения прав только в целях защиты конституционно значимых ценностей.

Суть нарушения: по смыслу, придаваемому оспариваемым нормам правоприменительной практикой, они допускают изъятие недвижимости для государственных или муниципальных нужд без предоставления правообладателю гарантированного предварительного и равноценного возмещения, поскольку суды выделяют требование об определении размера возмещения в отдельное производство и принимают решение об изъятии до установления окончательного размера возмещения.

III. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Сущность конфликта

Конституционно-правовой конфликт возникает между двумя конституционными ценностями:

1. Охрана частной собственности (статья 35 Конституции РФ), выражающаяся в гарантии предварительного и равноценного возмещения при принудительном отчуждении имущества для публичных нужд;

2. Баланс публичных и частных интересов (статья 55, часть 3 Конституции РФ), допускающий ограничение конституционных прав, включая право собственности, в целях защиты конституционно значимых ценностей, включая интересы других лиц и обороны государства.

Почему вопрос имеет конституционное значение

Неопределённость нормативного регулирования: оспариваемые нормы по своему буквальному содержанию предусматривают требование о предварительном и равноценном возмещении, однако правоприменительная практика допускает выделение спора о размере возмещения в отдельное производство и изъятие земельного участка до установления окончательного размера возмещения. Это создаёт противоречие между текстом закона и его практическим применением.

Расходящееся правоприменение: суды применяют различные подходы к вопросу о возможности выделения требования об определении размера возмещения в отдельное производство в разных делах и даже на разных этапах одного дела, что свидетельствует об отсутствии единообразного толкования норм.

Угроза доверию к закону и государству: практика изъятия земельных участков без предварительного предоставления полного равноценного возмещения способна негативно повлиять на степень доверия собственников к закону и действиям государственных органов, что противоречит принципу поддержания доверия к закону и действиям государства.

Баланс конституционных ценностей: необходимо определить, при каких условиях и в каких пределах допустимо отступление от требования предварительности возмещения в целях защиты публичного интереса в скорейшем использовании имущества для государственных или муниципальных нужд.

IV. ВОПРОС, РАЗРЕШАЕМЫЙ КОНСТИТУЦИОННЫМ СУДОМ

Соответствуют ли Конституции Российской Федерации взаимосвязанные пункт 6 статьи 279, пункт 4 статьи 281 Гражданского кодекса Российской Федерации и пункт 2 статьи 5611 Земельного кодекса Российской Федерации в той мере, в какой на их основании при рассмотрении судом дела о принудительном изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд — в случае несогласия собственника земельного участка с размером предложенного ему в связи с изъятием возмещения — разрешается вопрос о возможности принятия и обращения к немедленному исполнению решения об изъятии земельного участка до установления в рамках выделенного в отдельное производство дела размера такого возмещения и его предоставления собственнику?

V. ПОЗИЦИЯ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА

A. Итоговый вывод

Взаимосвязанные пункт 6 статьи 279, пункт 4 статьи 281 ГК РФ и пункт 2 статьи 5611 Земельного кодекса РФ признаны не противоречащими Конституции Российской Федерации, однако в конституционно-правовом смысле, выявленном Судом, они допускают выделение требования об определении размера возмещения в отдельное производство и принятие решения об изъятии земельного участка до установления окончательного размера возмещения только при условии предоставления собственнику земельного участка специальных гарантий, которые обеспечивают соблюдение конституционного требования о предварительном и равноценном возмещении в максимально возможной степени.

Суд выявил конституционно-правовой смысл оспариваемых норм, не признав их неконституционными, но установив пределы и условия их применения, необходимые для соответствия Конституции.

B. Развёрнутое обоснование

1. Конституционные гарантии охраны частной собственности и их применение в публично-правовой сфере

Конституционная основа: - Статья 8, часть 2 Конституции РФ — признание и равная защита частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности; - Статья 35, части 1–3 Конституции РФ — охрана права частной собственности законом; право иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им; запрет лишения имущества иначе как по решению суда; принудительное отчуждение имущества для государственных нужд допускается только при условии предварительного и равноценного возмещения; - Статья 36, части 1 и 3 Конституции РФ — право граждан и их объединений иметь в частной собственности землю; определение условий и порядка пользования на основе федерального закона.

Позиция Суда:

Конституционный Суд подтвердил, что конституционные гарантии охраны частной собственности законом, выражающие принцип её неприкосновенности, а также конституционные гарантии судебной защиты распространяются как на сферу гражданско-правовых отношений, так и на отношения государства и личности в публично-правовой сфере (ссылка на постановления от 13 октября 2022 года № 43-П, от 28 декабря 2022 года № 59-П).

При необходимости защиты общих (общественных) интересов допускается использование такого сочетания частноправовых и публично-правовых элементов, которое наиболее эффективно обеспечит взаимодействие частных и публичных интересов, при условии связанности конституционно-правовыми пределами использования публично-правовых начал, определяемыми статьями 7, 8 (часть 2), 17 (часть 3), 18 и 55 (части 2 и 3) Конституции РФ (ссылка на постановления от 19 декабря 2005 года № 12-П, от 20 декабря 2011 года № 29-П, от 16 июля 2018 года № 32-П).

2. Конституционное значение гарантии предварительного и равноценного возмещения

Позиция Суда:

Право на предварительное и равноценное возмещение при принудительном отчуждении имущества для публичных нужд:

• С одной стороны, является гарантией охраны частной собственности, преследует цели недопущения произвольного вмешательства публичной власти в частные дела. Будучи закреплённым непосредственно в Конституции РФ, оно может рассматриваться как элемент конституционно-правового статуса гражданина или иного частного лица — собственника имущества. Данное положение придаёт конституционное значение гарантии предварительного и равноценного возмещения, что предполагает следование в правовом регулировании и практике её применения подходам, аналогичным реализации конституционных прав, включая их обеспечение государственной, в том числе судебной, защитой.

• С другой стороны, положение статьи 35 (часть 3) Конституции РФ не должно толковаться в изоляции от конституционного принципа соблюдения справедливого баланса публичных и частных интересов. Этот принцип обусловливает как саму допустимость, так и пределы ограничения конституционных прав, включая право собственности. Именно он предопределяет возможность принудительного (без согласия собственника) изъятия имущества для публичных нужд, сопровождаемого в качестве одной из гарантий предоставлением предварительного и равноценного возмещения.

Ключевой вывод: одно лишь предоставление возмещения не обеспечивает соразмерности вмешательства публичной власти в отношения частной собственности. Принудительное изъятие собственности для публичных нужд должно основываться на тех же подходах, что и ограничение конституционного права, поскольку таковым оно, по существу, и выступает, будучи при этом закреплённым в своём принципиальном, наиболее общем выражении непосредственно в самой Конституции РФ.

3. Применение доктрины соразмерности ограничений конституционных прав к праву собственности

Конституционная основа: - Статья 55, часть 3 Конституции РФ — права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты конституционно значимых ценностей.

Позиция Суда:

Конституционный Суд сформулировал взаимосвязанные правовые позиции (ссылка на постановления от 27 апреля 2001 года № 7-П, от 30 октября 2003 года № 15-П, от 22 марта 2005 года № 4-П, от 14 июля 2005 года № 9-П, от 16 июня 2009 года № 9-П, от 11 февраля 2019 года № 9-П):

• Ограничения конституционных прав должны быть необходимыми и соразмерными конституционно признаваемым целям таких ограничений;

• Законодатель не может осуществлять регулирование, которое посягало бы на само существо того или иного права и приводило бы к утрате его реального содержания;

• При допустимости ограничения права государство должно использовать не чрезмерные, а только необходимые и строго обусловленные целями меры, обеспечивая баланс конституционно защищаемых ценностей и интересов;

• Публичные интересы могут оправдать ограничения прав и свобод только если такие ограничения отвечают требованиям справедливости, являются адекватными, пропорциональными, соразмерными и необходимыми для защиты конституционно значимых ценностей, не имеют обратной силы и не затрагивают само существо конституционного права;

• Используемые правовые средства должны исключать несоразмерное ограничение прав и свобод, а цели рациональной организации деятельности органов власти не могут служить основанием для такого ограничения.

Применение к праву собственности:

Вводимые федеральным законом ограничения прав владения, пользования и распоряжения имуществом, свободы предпринимательской деятельности и свободы договоров должны отвечать требованиям справедливости, быть обоснованными, носить общий (абстрактный) характер, не иметь обратной силы и не затрагивать самого существа конституционных прав.

Возможность принудительного изъятия имущества должна уравновешиваться неукоснительным соблюдением установленных Конституцией РФ гарантий неприкосновенности права собственности, что предполагает конституционную обязанность законодателя установить надлежащие юридические процедуры принятия и исполнения решений об изъятии имущества у собственника (ссылка на постановление от 11 февраля 2019 года № 9-П).

4. Анализ оспариваемых норм по их буквальному содержанию

Позиция Суда:

Взаимосвязанные пункт 6 статьи 279, пункт 4 статьи 281 ГК РФ и пункт 2 статьи 5611 Земельного кодекса РФ по своему буквальному содержанию согласуются с закреплённой в статье 35 (часть 3) Конституции РФ гарантией предварительного и равноценного возмещения при принудительном отчуждении из частной собственности имущества, в том числе земельных участков.

Пункт 6 статьи 279 ГК РФ возлагает на суд определение условий принудительного изъятия земельного участка, среди которых прямо указан размер возмещения, и не даёт оснований для иного решения данного вопроса.

Пункт 2 статьи 5611 Земельного кодекса РФ устанавливает, что последствия изъятия (прекращение права собственности) наступают только после предоставления возмещения в денежной форме. Хотя в тексте говорится о случаях полного или частичного возмещения, нет оснований интерпретировать её как допускающую изъятие земельного участка без предоставления возмещения или с неполным (неравноценным) возмещением. Данная лексическая конструкция использована для указания именно на денежную форму возмещения.

Оспариваемые положения ГК РФ непосредственно, а положения пункта 2 статьи 5611 Земельного кодекса РФ во взаимосвязи с другими его положениями распространяют гарантию предварительного и равноценного возмещения и на случаи принудительного отчуждения имущества для муниципальных нужд (что соответствует единой системе публичной власти, предусмотренной статьями 80, часть 2, и 132, часть 3 Конституции РФ).

5. Выявленная правоприменительная проблема: расширение содержания норм судебной практикой

Позиция Суда:

Суд установил, что при рассмотрении споров о принудительном изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд — в случае несогласия собственника с размером предложенного ему возмещения — суды иногда принимают решения об изъятии имущества без разрешения вопроса о предварительном возмещении, с выделением требования об определении размера возмещения в отдельное производство.

Суд привёл примеры из судебной практики: - Решение Арбитражного суда Калининградской области от 20 ноября 2015 года по делу № А21-7266/2015 — удовлетворены требования об изъятии земельных участков для строительства стадиона чемпионата мира по футболу, требование об установлении компенсации выделено в отдельное производство, размер компенсации определён решением от 7 июня 2017 года (временной разрыв — около 1,5 лет); - Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 13 июля 2020 года по делу № А32-43582/2019 — суд кассационной инстанции отменил судебные акты нижестоящих судов и направил дело на новое рассмотрение с указанием разрешить вопрос об объединении дел в одно производство; - Постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 10 апреля 2019 года по делу № А41-89689/16 — истцу отказано в выделении требования об установлении компенсации в отдельное производство.

В деле заявителя Государственная компания «Автодор» дважды обращалась с ходатайствами о выделении требования в отдельное производство: сначала суд отказал, но впоследствии удовлетворил аналогичное ходатайство.

Ключевой вывод: использование судами процессуального механизма выделения требования об определении размера возмещения в отдельное производство фактически расширяет содержание оспариваемых норм, которые не предусматривают такую возможность. Отсутствует указание на такую возможность и в иных законоположениях, устанавливающих общие правила изъятия имущества для публичных нужд.

6. Специальные федеральные законы, допускающие выделение спора о возмещении в отдельное производство

Позиция Суда:

Действующее законодательство прямо предусматривает ряд специальных случаев, когда допускается изъятие земельного участка до завершения рассмотрения спора о размере возмещения:

1. Часть двенадцатая статьи 72 Закона РФ от 15 апреля 1993 года № 4802-I «О статусе столицы Российской Федерации» — спор о размере подлежащих возмещению стоимости недвижимого имущества, изымаемого для государственных нужд в целях реализации программы реновации, выделяется в отдельное производство; при вынесении судебного акта по спору об изъятии суд устанавливает размер компенсации на основании отчета об оценке; размер компенсации, подлежащей доплате, устанавливается судом в рамках выделенного производства.

2. Части 12 и 13 статьи 10 Федерального закона от 5 апреля 2013 года № 43-ФЗ «Об особенностях регулирования отдельных правоотношений в связи с присоединением к субъекту Российской Федерации – городу федерального значения Москве территорий...» — наличие судебного спора о размере возмещения не является препятствием для принятия судебного акта о принудительном изъятии недвижимого имущества и для осуществления соответствующих выплат и государственной регистрации прав.

3. Пункт 2 статьи 13 Федерального закона от 25 октября 2001 года № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» — развитие условий применения указанных положений по территориальному и предметному критерию.

Вывод: эти законоположения имеют ограниченную сферу действия и не применялись судами ни в деле заявителя, ни в целом ряде других дел, где имело место выделение спора о размере возмещения в отдельное производство.

7. Конституционный принцип солидарности и баланс публичных и частных интересов

Конституционная основа: - Статья 7, часть 1 Конституции РФ — Российская Федерация — социальное государство; - Статья 75, часть 1 Конституции РФ — создание условий для устойчивого экономического роста и повышения благосостояния граждан, обеспечение экономической, политической и социальной солидарности; - Статья 17, часть 3 Конституции РФ — осуществление прав и свобод не должно нарушать права и свободы других лиц.

Позиция Суда:

Выступающие в качестве неотъемлемого элемента системы конституционного регулирования начала солидарности предполагают необходимость соблюдения баланса публичных и частных интересов, в том числе при осуществлении органами публичной власти деятельности, сопряженной с ограничением прав частных лиц, включая право собственности.

Принцип солидарности: - С одной стороны, направлен на разумное противодействие чрезмерным проявлениям индивидуализма в реализации прав, в том числе выражающимся в злоупотреблении ими; - С другой стороны, не предполагает абсолютизации публичного интереса в ущерб частному, могущей приводить к игнорированию конституционных гарантий.

Признание легитимности публичного интереса в скорейшем изъятии:

Суд признал, что в ряде случаев обстоятельства, связанные со строительством, реконструкцией публично значимого объекта или реализацией иного публично значимого проекта, могут объективно требовать как можно более быстрого завершения соответствующих работ и введения в эксплуатацию объекта. Отчуждение земельного участка для публичных нужд, как правило, является необходимой предпосылкой для проведения этих мероприятий.

Если собственник возражает против этого (отказывается подписать предложенное соглашение), требуется переход к механизму принудительного отчуждения в судебном порядке. При возражениях собственника относительно размера возмещения возникает необходимость назначения судебной оценочной экспертизы, что требует временных затрат и приводит к значительному увеличению сроков рассмотрения дела.

Суд также признал вероятность затягивания сроков рассмотрения дела вследствие поведения собственника, который может рассчитывать на повышение предлагаемого размера возмещения по мере сокращения времени до наступления плановых сроков строительства.

8. Установление пределов допустимого отступления от требования предварительности возмещения

Позиция Суда:

Несмотря на признание легитимности публичного интереса, Суд установил, что допустимость выделения требования об определении размера возмещения в отдельное производство и осуществления изъятия земельного участка до принятия решения в рамках выделенного дела должна быть обусловлена обстоятельствами особого рода.

К таковым с очевидностью относятся ситуации, когда:

1. Промедление с изъятием земельного участка влечет риски наступления существенных неблагоприятных последствий: - для здоровья, прав и законных интерес