КС признал неконституционной норму о запрете гражданам РФ, живущим за рубежом, ездить в России по иностранным правам

I. РЕКВИЗИТЫ АКТА

Вид и номер акта: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации № 21-П от 7 апреля 2026 года

Заявитель: Гражданин Российской Федерации Шахов Сергей Владимирович

Повод и основание к рассмотрению: Жалоба гражданина С.В. Шахова на конституционность нормативного положения. Основанием к рассмотрению явилась обнаружившаяся неопределённость в вопросе о соответствии оспариваемого законоположения Конституции Российской Федерации (статья 125, пункт «а» части 4 Конституции РФ; части первая, третья и четвёртая статьи 3, часть первая статьи 21, статьи 36, 471, 74, 86, 96, 97 и 99 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»).

Оспариваемые нормы: - Пункт 12 статьи 25 Федерального закона от 10 декабря 1995 года № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» (в редакции, действовавшей до 1 апреля 2024 года, и в действующей редакции, введённой Федеральным законом от 10 июля 2023 года № 313-ФЗ) - Пункт 121 статьи 25 того же Федерального закона (в действующей редакции)

Предмет регулирования: Условия и порядок допуска граждан Российской Федерации к управлению транспортными средствами на территории Российской Федерации на основании иностранных национальных водительских удостоверений.

II. ФАБУЛА И ПОВОД ОБРАЩЕНИЯ

Конкретное дело заявителя

Гражданин С.В. Шахов, являющийся гражданином Российской Федерации, постоянно проживающий в Эстонской Республике на основании вида на жительство, временно въехал в Российскую Федерацию. На момент привлечения к ответственности он имел действительное национальное водительское удостоверение, выданное в Эстонской Республике (государстве — участнике Конвенции о дорожном движении), тогда как его российское национальное водительское удостоверение истекло в 2004 году.

Административное преследование

Постановлением должностного лица ГИБДД УМВД России по городу Архангельску от 15 августа 2019 года С.В. Шахов был признан виновным в совершении правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 12.7 КоАП РФ («Управление транспортным средством водителем, не имеющим права управления транспортным средством»), и подвергнут административному штрафу.

Судебное разбирательство

Решением судьи Ломоносовского районного суда города Архангельска от 30 сентября 2019 года постановление оставлено без изменения. Судья признал несостоятельными доводы заявителя, указав, что тот управлял транспортным средством в нарушение требований Федерального закона «О безопасности дорожного движения», имея лишь иностранное национальное водительское удостоверение при отсутствии действительного российского удостоверения.

С этим согласились судьи вышестоящих инстанций: - Решение судьи Архангельского областного суда от 12 декабря 2019 года - Постановление судьи Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 9 июля 2020 года - Постановление судьи Верховного Суда Российской Федерации от 6 февраля 2025 года

Конституционные претензии заявителя

По мнению заявителя, оспариваемое законоположение не соответствует статьям 2, 6, 15 (части 1 и 4), 17–19, 27, 35 (части 1 и 2), 49, 55 и 62 Конституции Российской Федерации в той мере, в какой оно позволяет привлекать гражданина Российской Федерации, постоянно проживающего за рубежом и временно въехавшего в Российскую Федерацию, к административной ответственности по части 1 статьи 12.7 КоАП РФ, несмотря на наличие у него действительного национального водительского удостоверения, выданного в государстве — участнике Конвенции о дорожном движении, в котором он постоянно проживает на законных основаниях.

III. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Сущность конфликта

Конституционно-правовой конфликт возникает между несколькими конституционными ценностями и принципами:

1. Право на свободу передвижения (статья 27 Конституции РФ) и право на беспрепятственное возвращение в Россию (статья 27, часть 2) — с одной стороны;

2. Государственная обязанность обеспечивать безопасность дорожного движения и защищать права и свободы других участников дорожного движения (статьи 1, 2, 18, 55 часть 3 Конституции РФ) — с другой стороны;

3. Принцип равенства граждан (статья 19, части 1 и 2 Конституции РФ) — поскольку иностранные граждане могут управлять транспортными средствами на основании иностранных удостоверений без ограничения срока, тогда как граждане РФ, постоянно проживающие за границей, ставятся в худшее положение;

4. Принцип определённости и ясности правовой нормы (вытекает из статей 19, части 1, и 55, части 3 Конституции РФ) — поскольку норма допускает противоречивое толкование и применение.

Почему вопрос имеет конституционное значение

Конституционный Суд выявил следующие основания конституционного значения:

• Неопределённость в правоприменении: Пункт 12 статьи 25 Федерального закона не содержит прямого указания на то, распространяется ли он на граждан Российской Федерации, постоянно проживающих за границей. Правоприменительная практика толковала норму в значении, ограничивающем её действие только иностранными гражданами, хотя текст нормы такого ограничения не содержал.

• Противоречие между редакциями: Прежняя редакция (до 1 апреля 2024 года) и действующая редакция (с 1 апреля 2024 года) содержат однотипное регулирование, но действующая редакция вводит пресекательный срок (один год с даты первого въезда), который вступает в противоречие с положениями Конвенции о дорожном движении, связывающими утрату права с переносом постоянного места жительства, а не с истечением календарного срока.

• Затрагивание конституционных прав: Норма непосредственно влияет на реализацию конституционных прав граждан на свободу передвижения, беспрепятственное возвращение в Россию и управление имуществом (транспортным средством).

• Баланс конституционных интересов: Требуется выяснить, как должны согласовываться интересы безопасности дорожного движения с правами граждан, постоянно проживающих за границей.

IV. ВОПРОС, РАЗРЕШАЕМЫЙ КС РФ

Соответствует ли пункт 12 статьи 25 Федерального закона «О безопасности дорожного движения (в редакции, действовавшей до 1 апреля 2024 года, и в действующей редакции) Конституции Российской Федерации в той мере, в какой он позволяет не допускать гражданина Российской Федерации, постоянно на законных основаниях проживающего в иностранном государстве — участнике Конвенции о дорожном движении, к управлению транспортным средством на основании действительного иностранного национального водительского удостоверения в период его временного нахождения в Российской Федерации?

Более конкретно: соответствует ли данная норма статьям 15 (часть 4), 19 (части 1 и 2), 27 и 55 (часть 3) Конституции РФ, обеспечивает ли она принципы определённости, равенства, справедливости и согласованности правового регулирования?

V. ПОЗИЦИЯ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА

A. Итоговый вывод

Пункт 12 статьи 25 Федерального закона «О безопасности дорожного движения» признан не соответствующим Конституции Российской Федерации (статьям 15 часть 4, 19 части 1 и 2, 27 и 55 часть 3) в той мере, в какой он позволяет не допускать гражданина Российской Федерации, постоянно на законных основаниях проживающего в иностранном государстве — участнике Конвенции о дорожном движении, к управлению транспортным средством на основании действительного иностранного национального водительского удостоверения в период его временного нахождения в Российской Федерации. Норма не обеспечивает учёта особенностей правового положения таких граждан в соответствии с Конвенцией о дорожном движении и приводит к недопустимому ограничению их конституционных прав и возможности произвольного привлечения их к публично-правовой ответственности.

B. Развёрнутое обоснование

1. Конституционная природа права на управление транспортным средством и его связь с основными правами и свободами

Конституционный Суд установил, что право граждан участвовать в дорожном движении, управляя транспортными средствами, является значимой конкретизацией конституционных прав и выступает одним из возможных способов их реализации, в том числе:

• Статья 27 Конституции РФ — право свободно передвигаться по территории Российской Федерации, свободно выезжать за её пределы и беспрепятственно возвращаться в Россию;
• Статья 35, часть 2 Конституции РФ — право свободно владеть и пользоваться своим имуществом;
• Статья 37, часть 1 Конституции РФ — право распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию.

Суд подчеркнул, что Россия — демократическое правовое государство, в котором высшей ценностью являются человек, его права и свободы (статьи 1, 2 Конституции РФ), определяющие смысл, содержание и применение законов. Основополагающей обязанностью государства является признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина (статья 18 Конституции РФ).

Вывод: Нормативное регулирование участия граждан в дорожном движении не должно отменять или умалять конституционные права и свободы, а также произвольно препятствовать их реализации.

2. Конституционная допустимость ограничений прав в целях безопасности дорожного движения и требования к качеству таких ограничений

Конституционный Суд признал, что законодатель не только вправе, но и обязан (в соответствии со статьями 15 часть 2, 19 части 1 и 2, 45 часть 1, 71 пункты «а», «в», «и», 72 пункты «б», «к» части 1, 76 части 1 и 2 Конституции РФ) использовать все доступные ему правотворческие средства для обеспечения безопасности дорожного движения, включая установление правил допуска к участию в дорожном движении.

Суд отметил, что государство обязано устанавливать определённые требования, лишь при соблюдении которых гражданин вправе управлять транспортным средством, являющимся источником повышенной опасности. Это согласуется со статьей 17, часть 3 Конституции РФ, предусматривающей, что осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц.

Однако Суд установил строгие требования к качеству ограничений:

Согласно статье 55, часть 3 Конституции РФ, публичные интересы оправдывают ограничения прав и свобод только если такие ограничения: - адекватны социально необходимому результату; - не являются чрезмерными; - строго обусловлены этими публичными интересами; - используют лишь те правовые средства, которые для конкретной правоприменительной ситуации исключают несоразмерное ограничение прав и свобод.

Суд подчеркнул, что особые требования предъявляются к качеству законов, опосредующих отношения граждан с публичной властью, и что цели одной только рациональной организации деятельности органов власти не могут служить основанием для ограничения прав и свобод.

Требования определённости и ясности нормы:

Из принципов правового государства, равенства и справедливости вытекают требования: - определённости, ясности и недвусмысленности правовой нормы; - её согласованности с системой действующего регулирования.

Суд ссылался на свои постановления от 9 июля 2021 года № 34-П, от 9 ноября 2021 года № 47-П, от 27 октября 2022 года № 46-П.

3. Конституционный принцип равенства и недопустимость произвольной дифференциации

Конституционный Суд установил, что объективно необходимая дифференциация порядка допуска к управлению транспортными средствами должна производиться на основе принципов равенства и справедливости (статьи 7, 19 части 1 и 2, 55 часть 3 Конституции РФ).

Ключевой принцип: Различия в условиях реализации отдельными категориями граждан того или иного права допустимы лишь тогда, когда они: - обоснованны; - преследуют конституционно значимые цели; - используемые для достижения этих целей правовые средства соразмерны им.

Суд ссылался на постановления от 17 марта 2022 года № 11-П, от 31 мая 2022 года № 22-П, от 12 октября 2023 года № 47-П.

Конкретное нарушение принципа равенства:

Суд выявил, что как прежняя, так и действующая редакции пункта 12 статьи 25 Федерального закона позволяют иностранным гражданам управлять транспортными средствами на территории Российской Федерации на основании иностранных национальных водительских удостоверений без ограничения срока их действия (за исключением случая получения иностранным гражданином вида на жительство в Российской Федерации).

В то же время требование для граждан Российской Федерации, постоянно на законных основаниях проживающих в иностранном государстве — участнике Конвенции о дорожном движении и временно въехавших в Российскую Федерацию, осуществлять управление транспортными средствами лишь при наличии российских национальных водительских удостоверений ставит их в худшее правовое положение в сравнении с иностранными гражданами, чья интенсивность участия в дорожном движении при их временном проживании может быть значительно выше.

Вывод: Это входит в противоречие с конституционным принципом равенства (статья 19, части 1 и 2 Конституции РФ).

4. Толкование Конвенции о дорожном движении и её соотношение с российским законодательством

Конституционный Суд провёл анализ подпункта «b» пункта 2 статьи 41 Конвенции о дорожном движении (заключена в Вене 8 ноября 1968 года; в редакции Поправок от 28 сентября 2004 года), участником которой является Российская Федерация в качестве правопреемника Союза ССР (ратифицирована 29 апреля 1974 года).

Содержание нормы Конвенции:

Подпункт «b» пункта 2 статьи 41 Конвенции определяет, что водительские удостоверения, выданные одной договаривающейся стороной, должны признаваться на территории другой договаривающейся стороны до момента, с которого данная территория становится обычным местом жительства владельца удостоверения.

Толкование Конвенции Конституционным Судом:

Суд подчеркнул возможность понимания указанного положения Конвенции как устанавливающего в интересах граждан позитивную обязанность государства признавать действительными иностранные водительские удостоверения хотя бы до момента, когда страна станет обычным местом жительства их обладателей.

Из подпункта «b» пункта 2 статьи 41 Конвенции следует, что Российская Федерация может признавать недействительными национальные или международные водительские удостоверения лиц, переехавших на постоянное место жительства на её территорию, при условии установления разумного срока, в течение которого лицо может быть допущено к участию в дорожном движении в Российской Федерации.

Общее правило Конвенции:

В силу общего правила, установленного подпунктом «a(i)» пункта 2 статьи 41 Конвенции о дорожном движении, государства — участники Конвенции в иных случаях, помимо допускаемых пунктом 6 указанной статьи, обязаны признавать в качестве действительных любые национальные водительские удостоверения, соответствующие предписаниям Приложения 6 к Конвенции.

Механизм регулирования Конвенции:

Конвенция о дорожном движении предполагает, что если нахождение лица на территории одного из государств — участников Конвенции обусловлено не его постоянным проживанием на этой территории, а иными обстоятельствами, то оно может быть допущено к управлению транспортным средством на основании национального или международного водительского удостоверения, выданного на территории другой договаривающейся стороны.

Статус пункта 1 статьи 32 Федерального закона:

Суд отметил, что пункт 1 статьи 32 Федерального закона «О безопасности дорожного движения», конкретизируя положения Конституции Российской Федерации, закрепляет правило: если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные данным Федеральным законом, то применяются правила международного договора.

5. Анализ прежней редакции пункта 12 статьи 25 Федерального закона и её конституционно-правовой смысл

Конституционный Суд провёл анализ редакции пункта 12 статьи 25, действовавшей до 1 апреля 2024 года, которая устанавливала, что лица, постоянно или временно проживающие либо временно пребывающие на территории Российской Федерации, допускаются к управлению транспортными средствами на основании российских национальных водительских удостоверений, а при отсутствии таковых — на основании иностранных национальных или международных водительских удостоверений при соблюдении ограничений, указанных в пункте 13 этой же статьи.

Конституционно-правовой смысл нормы:

Суд установил, что из места пункта 12 статьи 25 Федерального закона в системе иных норм данного Федерального закона следует, что при формулировании названной нормы воля законодателя не была направлена на исключение из сферы её действия граждан Российской Федерации (в отличие от пункта 14 статьи 25, где законодатель прямо указал на возможность его применения только к лицам, являющимся иностранными гражданами).

Цель нормы:

Данное законоположение служило целям гармонизации предписаний российского законодательства и положений Конвенции о дорожном движении, на что, согласно пояснительной записке к законопроекту (ставшему впоследствии Федеральным законом от 7 мая 2013 года № 92-ФЗ), был направлен закон, которым оно было введено.

Допуск граждан РФ к управлению на основании иностранного удостоверения:

При толковании прежней редакции пункта 12 статьи 25 во взаимосвязи с Конвенцией о дорожном движении гражданин Российской Федерации при временном въезде в Российскую Федерацию мог быть допущен к управлению транспортным средством на основании иностранного национального водительского удостоверения при условии, что: - Российская Федерация не являлась местом его постоянного жительства; - управление транспортным средством не было сопряжено с осуществлением предпринимательской и трудовой деятельности, непосредственно связанной с управлением им (пункт 13 статьи 25 Федерального закона).

6. Противоречие между правоприменительной практикой и конституционно-правовым смыслом нормы

Конституционный Суд выявил существенное противоречие между конституционно-правовым смыслом нормы и её правоприменением.

Правоприменительная практика:

Правоприменительная, в том числе судебная, практика была основана на ином толковании прежней редакции пункта 12 статьи 25 Федерального закона. Указание в данной норме на постоянное или временное проживание и временное пребывание на территории Российской Федерации понималось правоприменительными органами в значении, которое устанавливается для этих понятий Федеральным законом от 25 июля 2002 года № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», т.е. как распространяющееся только на иностранных граждан, несмотря на отсутствие в оспариваемой норме такого ограничения сферы её действия.

Это служило основанием для вывода о том, что граждане Российской Федерации могут быть допущены к управлению транспортными средствами на территории Российской Федерации только на основании российских национальных водительских удостоверений (постановления судей Верховного Суда Российской Федерации от 27 декабря 2018 года № 38-АД18-8, от 9 декабря 2020 года № 31-АД20-6 и др.).

Вывод Суда: Такое толкование противоречило конституционно-правовому смыслу нормы, вытекающему из её места в системе законодательства и целей её введения.

7. Анализ действующей редакции пункта 12 статьи 25 Федерального закона (с 1 апреля 2024 года)

Федеральным законом от 10 июля 2023 года № 313-ФЗ пункт 12 статьи 25 Федерального закона изложен в новой редакции, которая прямо предусматривает возможность допуска граждан Российской Федерации к управлению транспортными средствами на территории Российской Федерации на основании иностранных национальных водительских удостоверений, но только в течение определённого срока — одного года с даты первого после получения иностранного национального водительского удостоверения въезда в Российскую Федерацию (за исключением национальных водительских удостоверений, выданных в Республике Беларусь, имеющихся у граждан Российской Федерации и граждан Республики Беларусь, получивших вид на жительство в Российской Федерации) (пункты 12 и 121 статьи 25 Федерального закона).

Преодоление прежнего подхода:

Этим изменением законодательства, хотя и преследовавшим иные цели, в определённой степени был преодолен занимаемый правоприменителями подход относительно условий допуска граждан Российской Федерации, постоянно на законных основаниях проживающих в иностранном государстве — участнике Конвенции о дорожном движении, к управлению транспортными средствами на территории Российской Федерации на основании иностранных национальных водительских удостоверений в период их временного пребывания в Российской Федерации.

Однако новая редакция содержит конституционный дефект:

Несмотря на позитивное развитие, в силу буквального смысла действующей с 1 апреля 2024 года редакции пункта 12 статьи 25 Федерального закона временный въезд в Российскую Федерацию гражданина Российской Федерации, постоянно на законных основаниях проживающего в иностранном государстве — участнике Конвенции о дорожном движении, не вызванный переносом в Российскую Федерацию места его постоянного жительства, влечет начало течения с момента такого въезда годичного срока, по истечении которого этот гражданин утрачивает право быть допущенным к управлению транспортным средством на основании иностранного национального водительского удостоверения на её территории.

8. Противоречие действующей редакции Конвенции о дорожном движении

Конституционный Суд выявил, что в механизме действующей редакции не учитывается возможность выезда такого гражданина с территории Российской Федерации до момента, когда она станет местом его постоянного жительства.

Вследствие этого норма вступает в противоречие:

1. С положениями Конвенции о дорожном движении, связывающими утрату указанного права именно с переносом лицом своего постоянного места жительства между территориями государств — участников Конвенции, а не с истечением календарного срока;

2. С положениями Конституции Российской Федерации, поскольку не обеспечивает: - непротиворечивости регулирования отношений, связанных с допуском к участию в дор