КС разъяснил конституционный смысл норм об инфраструктурном обеспечении участков для многодетных семей и признал неконституционной норму Иркутской области

I. РЕКВИЗИТЫ АКТА

Постановление Конституционного Суда Российской Федерации № 20-П от 2 апреля 2026 года

Заявитель: администрация городского округа муниципального образования города Братска Иркутской области (орган местного самоуправления)

Повод и основание к рассмотрению: жалоба администрации города Братска на соответствие Конституции РФ оспариваемых нормативных актов; основание — обнаружившаяся неопределённость в вопросе о конституционности указанных законоположений (статья 125, пункт «а» части 4 Конституции РФ)

Оспариваемые нормы: - подпункт 6 статьи 395 Земельного кодекса Российской Федерации (о предоставлении земельных участков в собственность бесплатно гражданам, имеющим трёх и более детей); - пункты 4, 5 и 6 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (относящие к вопросам местного значения организацию электро-, тепло-, газо- и водоснабжения, водоотведения, дорожную деятельность, жилищное строительство); - часть 2 статьи 9 Закона Иркутской области от 28 декабря 2015 года № 146-ОЗ «О бесплатном предоставлении земельных участков в собственность граждан» (в редакции до вступления в силу Закона Иркутской области от 21 октября 2025 года № 74-ОЗ) — о возложении на органы местного самоуправления обязанности по организации инженерной инфраструктуры при предоставлении участков.

II. ФАБУЛА И ПОВОД ОБРАЩЕНИЯ

Конкретное дело и обстоятельства

В 2023–2024 годах администрация города Братска распоряжениями должностного лица предоставила свыше 120 земельных участков гражданам, имеющим трёх и более детей, в собственность бесплатно. Однако предоставленные участки не были обеспечены необходимой инфраструктурой: отсутствовали автомобильные дороги, на некоторых участках имелись зелёные насаждения, препятствующие индивидуальному жилищному строительству.

Собственник одного из участков и прокурор города Братска обратились в суд с административными исками к администрации и Правительству Иркутской области.

Решением Братского городского суда от 22 апреля 2024 года признано незаконным бездействие администрации города Братска, выразившееся в необеспечении инженерной оснащённости участков. На администрацию возложена обязанность обеспечить электро-, тепло-, водоснабжение, водоотведение и провести автомобильные дороги местного значения.

Апелляционным определением Иркутского областного суда от 21 августа 2024 года на администрацию также возложена обязанность организовать снос и корчевание зелёных насаждений на одном из участков.

Судебные акты оставлены без изменения определением Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 20 ноября 2024 года и определением судьи Верховного Суда РФ от 10 марта 2025 года.

Однако суды отказали в удовлетворении требования о возложении на Правительство Иркутской области обязанности по финансированию этих мероприятий, указав, что вопросы установления и распределения субсидий относятся к исключительной компетенции Правительства области.

Позиция заявителя

По мнению администрации города Братска, оспариваемые нормы нарушают статьи 12, 36 (часть 3), 132 и 133 Конституции РФ, поскольку: - возлагают на органы местного самоуправления обязанность по формированию и предоставлению земельных участков в качестве меры государственной социальной поддержки; - обязывают обеспечивать эти участки инженерной инфраструктурой и автомобильными дорогами; - требуют сноса зелёных насаждений; - все расходы возлагаются на местный бюджет при отсутствии финансирования со стороны субъекта РФ.

III. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Суть конфликта состоит в противоречии между несколькими конституционными ценностями и принципами:

1. Государственная поддержка многодетных семей (статьи 7, 38, 40 Конституции РФ) — обязанность государства обеспечивать достойную жизнь и поддержку семей с детьми;

2. Принцип единства публичной власти (статья 132, часть 3 Конституции РФ) — органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти и должны взаимодействовать;

3. Разграничение полномочий между уровнями публичной власти — вопросы местного значения относятся к компетенции муниципальных образований, но это не означает полного освобождения органов государственной власти субъектов РФ от участия в их решении;

4. Принцип поддержания доверия граждан к государству — когда закон гарантирует право на получение земельного участка, государство обязано обеспечить его реальную реализацию, а не обесценивать эту гарантию отсутствием инфраструктуры.

Неопределённость возникает из-за того, что федеральное законодательство и региональное регулирование не устанавливают ясно, кто несёт финансовую ответственность за создание инфраструктуры при предоставлении земельных участков многодетным семьям, и может ли орган государственной власти субъекта РФ отказать в софинансировании, оставляя всё бремя на муниципальном образовании.

IV. ВОПРОС, РАЗРЕШАЕМЫЙ КС РФ

Соответствуют ли Конституции Российской Федерации:

1. подпункт 6 статьи 395 Земельного кодекса РФ и пункты 4, 5, 6 части 1 статьи 16 Федерального закона № 131-ФЗ в той мере, в какой они могут рассматриваться как освобождающие органы государственной власти субъектов РФ от обязанности по участию в организации очистки от зелёных насаждений и создании коммунальной и транспортной инфраструктуры при предоставлении земельных участков многодетным семьям в собственность бесплатно, включая софинансирование этих мероприятий?

2. часть 2 статьи 9 Закона Иркутской области № 146-ОЗ в той мере, в какой она возлагает такие обязанности исключительно на органы местного самоуправления без установления обязанности органов государственной власти области по софинансированию?

V. ПОЗИЦИЯ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА

A. Итоговый вывод

Подпункт 6 статьи 395 Земельного кодекса РФ и пункты 4, 5, 6 части 1 статьи 16 Федерального закона № 131-ФЗ признаны соответствующими Конституции РФ в конституционно-правовом смысле, исключающем освобождение органов государственной власти субъектов РФ от обязанности по участию в организации инфраструктуры и софинансировании.

Часть 2 статьи 9 Закона Иркутской области № 146-ОЗ признана не соответствующей Конституции РФ в той мере, в какой она возлагает эти обязанности исключительно на органы местного самоуправления без установления обязанности органов государственной власти области по софинансированию.

B. Развёрнутое обоснование

1. Конституционная основа государственной поддержки многодетных семей в жилищной сфере

Конституционный Суд исходит из того, что Россия провозглашена социальным государством (статья 1, часть 2; статья 7, часть 1 Конституции РФ), политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Конституция обязывает государство осуществлять государственную поддержку семьи, материнства, отцовства и детства (статья 7, часть 2).

Эти положения действуют в системной связи с нормами, признающими необходимость государственной защиты материнства и детства (статья 38, часть 1) и устанавливающими, что дети — важнейший приоритет государственной политики (статья 67¹, часть 4).

Одним из ключевых направлений государственной политики является обеспечение прав многодетных семей в сфере жилищных отношений. На органах государственной власти и органах местного самоуправления, входящих в единую систему публичной власти, лежит конституционно предопределяемая обязанность по поощрению жилищного строительства и созданию условий для осуществления права на жилище (статья 40, часть 2; статья 132, часть 3 Конституции РФ).

Суд ссылается на Постановление от 25 октября 2016 года № 21-П, в котором указано, что конституционные начала взаимоотношений личности, общества и государства в социальной сфере распространяются на отношения, связанные с осуществлением права на жилище, которое получило международно-правовое признание (статья 25 Всеобщей декларации прав человека, статья 11 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах).

2. Дискреционные полномочия законодателя и гарантии их реализации

Законодатель обладает широкой свободой усмотрения при определении конкретных мер социальной поддержки в сфере жилищных отношений. Он предусмотрел дифференцированные меры поддержки семей: материнский (семейный) капитал, льготное ипотечное кредитование и иные.

Однако установление такого права в законе обязывает и к своевременному закреплению гарантий его реализации, прежде всего к созданию надлежащей нормативной основы деятельности органов публичной власти, обеспечивающей осуществление права гражданами, в том числе в части необходимых материальных и финансовых средств, согласно принципу формальной определённости и недвусмысленности правовых норм (Постановление от 24 декабря 2013 года № 30-П).

Особую значимость эта позиция приобретает, когда меры социальной поддержки получают законодательное закрепление в рамках реализации целей долгосрочной (стратегической) государственной политики, предполагающей широкий набор мер по обеспечению прав граждан.

Нормативные, административные, финансовые, организационные дефекты, присущие одному из механизмов государственной поддержки, могут негативно воздействовать и на иные гарантии, предоставляемые в рамках различных государственных программ, что потенциально угрожает стабильности правового статуса гражданина, защите сформированных правовым регулированием разумных ожиданий относительно реализации его прав и, как следствие, принципу поддержания доверия к действиям государства.

Соответственно, при закреплении законодательных гарантий государство обязано рационально оценивать свои финансовые и прочие возможности, поскольку иное приводило бы к нарушению его конституционных обязанностей по обеспечению прав граждан и их государственной защите.

3. Недопустимость возложения на граждан бремени инфраструктурных затрат

Конституционный Суд подтверждает, что в силу принципов равенства и справедливости недопустимо возлагать на самих граждан бремя несения дополнительных финансовых затрат, связанных с инфраструктурным оснащением участков. Иное могло бы — вследствие значительной тяжести такого рода вынужденных расходов — обесценить данную меру социальной поддержки и поставить под сомнение доверие граждан к действиям государства (Определение от 9 ноября 2017 года № 2516-О).

4. Разграничение полномочий между уровнями публичной власти

Суд указывает, что положения, закрепляющие вопросы местного значения, имеют общий характер и определяют направление деятельности, но не объём конкретных полномочий. Это означает необходимость учитывать специальное, отраслевое регулирование, определяющее полномочия как органов местного самоуправления, так и органов других территориальных уровней публичной власти (Постановления от 29 марта 2011 года № 2-П, от 13 октября 2015 года № 26-П, от 30 мая 2023 года № 27-П).

Термин «организация» в статье 16 Федерального закона № 131-ФЗ подразумевает необходимость решения органами местного самоуправления определённых задач публично-властного свойства за счёт различных организационных мер и в любом случае не может трактоваться как возлагающий всю полноту ответственности в той или иной сфере на муниципальные образования (Постановление от 26 апреля 2016 года № 13-П).

Содержательное наполнение компетенции муниципальных образований не может раскрываться в отрыве от содержания компетенции других территориальных уровней публичной власти, а также вне связи с обязанностями, которые могут быть возложены на участников гражданского оборота.

5. Полномочия органов государственной власти субъектов РФ по социальной поддержке многодетных семей

Суд ссылается на часть 1 статьи 44 Федерального закона от 21 декабря 2021 года № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации», которая относит к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ:

• социальную поддержку и социальное обслуживание семей, имеющих детей (включая многодетных), в том числе за счёт предоставления субвенций местным бюджетам для возмещения расходов муниципальных образований в связи с предоставлением законами субъекта РФ льгот отдельным категориям граждан (пункт 49);

• организацию и осуществление межмуниципальных инвестиционных проектов, а также инвестиционных проектов, направленных на развитие социальной и инженерной инфраструктуры муниципальных образований (пункт 62);

• участие в организации теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения (пункты 124 и 126);

• создание условий для развития газификации и участие в организации газоснабжения (пункт 169).

6. Обеспечение инфраструктуры как совместная обязанность обоих уровней публичной власти

Обеспечение создания на земельных участках необходимой транспортной и коммунальной инфраструктуры реализуется за счёт полномочий как органов государственной власти, так и органов местного самоуправления (Определение от 31 января 2023 года № 200-О).

Это предполагает обязанность по финансовому участию органов государственной власти субъектов РФ в соответствующих мероприятиях, которая не может рассматриваться в качестве обособленной и независимой от основной обязанности по созданию необходимой инфраструктуры.

7. Критика судебной практики и необходимость её изменения

Суд отмечает, что в судебной практике сохраняется подход, который предполагает возложение обязанности по инфраструктурному обеспечению исключительно на органы местного самоуправления, несущие расходы исключительно за счёт средств местного бюджета (определения кассационных судов от 24 августа 2020 года, 28 апреля 2023 года, 15 января 2024 года, 27 августа 2024 года и др.).

Суды отказывают в возложении финансовых обязанностей на органы государственной власти субъектов РФ, что не согласуется с правовыми позициями КС РФ, предполагающими обязанность органов обоих уровней публичной власти по участию в создании объектов необходимой инфраструктуры.

Поскольку инфраструктурное обеспечение относится к обязанностям как органов местного самоуправления, так и органов государственной власти субъектов РФ, те и другие должны быть изначально задействованы в решении этого вопроса. Иное приводит к тому, что вся полнота ответственности возлагается на первые, тогда как участие вторых остаётся на их усмотрение. Это расходится не только с конституционно определяемыми обязательствами социального государства в сфере жилищных отношений, но и с требованиями статей 2 и 18 Конституции РФ (Постановление от 27 марта 2018 года № 13-П).

8. Отсутствие единственно возможной модели предоставления участков

Суд подчёркивает, что его вывод не предопределяет какой-либо единственно возможной модели предоставления земельных участков многодетным семьям и распределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъектов РФ, а также не ограничивает возможность последних предусмотреть альтернативные меры государственной поддержки (подпункт 6 статьи 395 Земельного кодекса РФ).

9. Различие между участками, переданными из собственности субъекта РФ, и участками, находившимися в собственности муниципального образования

Суд проводит важное различие. При наличии согласия органов местного самоуправления на принятие в муниципальную собственность из собственности субъекта РФ земельного участка для целей последующей передачи в собственность гражданам, имеющим трёх и более детей, и при отсутствии иных договорённостей между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта РФ на соответствующем муниципальном образовании лежит обязанность по обеспечению участка объектами необходимой инфраструктуры, поскольку параметры такого участка и цели его использования известны на момент его принятия в муниципальную собственность.

Со своей стороны, органы государственной власти субъекта РФ обязаны осуществлять надлежащее бюджетное регулирование, в том числе при решении вопросов, связанных с объективной невозможностью органов местного самоуправления за счёт собственных финансовых средств обеспечить в полной мере соблюдение требований, предъявляемых к наличию объектов необходимой инфраструктуры (Определение от 9 ноября 2017 года № 2516-О).

Однако в ситуации, когда земельный участок, предоставляемый органами местного самоуправления, до этого не находился в собственности РФ или её субъекта и не передавался муниципальному образованию с целью дальнейшего предоставления частным лицам (как это имело место в деле администрации города Братска), возложение обязанности по обеспечению обустройства такой территории исключительно на органы местного самоуправления и отказ в софинансировании соответствующих мероприятий недопустимы.

10. Обязанность по очистке от зелёных насаждений

Суд указывает, что отказ в осуществлении мероприятий по очистке предоставленного земельного участка от зелёных насаждений обесценивал бы предоставление участка многодетной семье как меру социальной поддержки, поскольку делал бы чрезмерно затруднительным или вовсе невозможным индивидуальное жилищное строительство на таком участке.

Кроме того, наличие зелёных насаждений может затруднять и создание необходимой транспортной и коммунальной инфраструктуры. При отборе участков для предоставления гражданам органы публичной власти обязаны учитывать наличие зелёных насаждений, препятствующих индивидуальному жилищному строительству, очистка от которых не может быть переложена на граждан.

11. Конституционно-правовой смысл оспариваемых норм

Пункты 4, 5 и 6 части 1 статьи 16 Федерального закона № 131-ФЗ и подпункт 6 статьи 395 Земельного кодекса РФ не могут рассматриваться как предполагающие освобождение органов государственной власти субъектов РФ от обязанности по участию в организации очистки от зелёных насаждений и создания необходимой коммунальной и транспортной инфраструктуры — как на этапе подготовки земельных участков для предоставления таким гражданам, так и после их предоставления, в том числе от обязанности по софинансированию этих мероприятий.

12. Неконституционность части 2 статьи 9 Закона Иркутской области

Часть 2 статьи 9 Закона Иркутской области в той мере, в какой она предполагает возложение обязанности по созданию транспортной и коммунальной инфраструктуры исключительно на органы местного самоуправления, не может рассматриваться в качестве согласующейся с предписаниями статей 2, 7, 38 (часть 1), 40 (часть 2), 67¹ (часть 4), 80 (часть 2) и 132 Конституции РФ.

Этот вывод не опровергается и внесённым в названное положение изменением (Закон Иркутской области от 21 октября 2025 года № 74-ОЗ), вступившим в силу с 1 января 2026 года, которое предусматривает возможность софинансирования из областного бюджета, поскольку это оставляет участие в осуществлении соответствующих мероприятий и объём такого участия в сфере усмотрения органов государственной власти Иркутской области без возложения на них в этой связи каких-либо обязанностей.

13. Распространение позиции на другие субъекты РФ

По смыслу статьи 87 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации** признание не соответствующими Конституции РФ нормативного акта субъекта РФ является основанием для отмены или изменения органами государственной власти других субъектов РФ положений принятых ими нормативных актов, содержащих такие же нормы.

Нормы законов других субъектов РФ, аналогичные части 2 статьи 9 Закона Иркутской области, должны быть приведены в соответствие с правовыми позициями, выраженными в Постановлении.

14. Требования к отбору земельных участков

Органы местного самоуправления при определении земельных участков для предоставления в собственность гражданам, имеющим трёх и более детей, должны исходить из обеспеченности участка объектами необходимой инфраструктуры.

Суд ссылается на Федеральный закон от 24 июля 2008 года № 161-ФЗ «О содействии развитию жилищного строительства», согласно которому предоставление органом государственной власти субъекта РФ участков, находящихся в федеральной собственности, гражданам, имеющим трёх и более детей, допускается только после обеспечения участков объектами инфраструктуры в соответствии с параметрами планируемого строительства (часть 1¹ статьи 14).

На важность предварительного создания инфраструктуры ориентирует и Указ Президента РФ от 23 января 2024 года № 63 «О мерах социальной поддержки многодетных семей», рекомендующий содействовать в предоставлении земельных участков, обеспеченных необходимыми объектами инфраструктуры.

15. Различные подходы субъектов РФ и приоритетность обеспеченных участков

На уровне субъектов РФ встречаются различные подходы: обязательное предварительное создание объектов инфраструктуры; предоставление с согласия граждан необеспеченных участков; предоставление как обеспеченных, так и необеспеченных участков.

Предоставление участков, отвечающих критериям инфраструктурной обеспеченности, должно быть приоритетным способом реализации данной меры социальной поддержки, который в наибольшей степени отвечает главной цели местного самоуправления — удовлетворению основных жизненных потребностей населения (Постановление от 20 декабря 2010 года № 22-П).

Однако не исключены ситуации, когда в силу отсутствия пригодной территории предоставление таких участков в конкретный момент невозможно. В этом случае установление на уровне субъекта РФ возможности предоставления участка с обязанностью последующего создания необходимой инфраструктуры может быть обоснованным, но лишь при наличии согласия граждан, которым такие участки передаются.

Однако в любом случае земельный участок на момент его предоставления должен быть обеспечен как минимум транспортной инфраструктурой, отсутствие которой делает невозможным его использование. Это распространяется и на очистку участка от зелёных насаждений, если они полностью препятствуют индивидуальному жилищному строительству.

**16. Недопустимость использования финансовых затруднений