КС разъяснил конституционный смысл нормы о прекращении дел об административных правонарушениях при недофинансировании органов власти

I. РЕКВИЗИТЫ АКТА

Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 27 февраля 2026 года № 10-П по делу о проверке конституционности части 4 статьи 24.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с запросом Правительства Омской области.

Заявитель: Правительство Омской области (орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации).

Повод к рассмотрению: Запрос Правительства Омской области в порядке абстрактного нормоконтроля (статья 125, пункт «а» части 2 Конституции РФ).

Основание к рассмотрению: Обнаружившаяся неопределённость в вопросе о соответствии оспариваемого законоположения Конституции Российской Федерации.

Оспариваемые нормы: - Часть 4 статьи 24.5 КоАП РФ — норма об основаниях прекращения производства по делу об административном правонарушении, связанном с неисполнением или ненадлежащим исполнением полномочий органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и учреждений при условии недостаточного финансирования; - Часть 13 статьи 17.15 КоАП РФ (введена Федеральным законом от 31 июля 2025 года № 273-ФЗ, вступила в силу 11 августа 2025 года) — норма об административной ответственности должностных лиц органов государственной власти, органов местного самоуправления и казённых учреждений за неисполнение требований неимущественного характера, содержащихся в исполнительных документах, в установленный срок.

II. ФАБУЛА И ПОВОД ОБРАЩЕНИЯ

Конкретное дело заявителя

Правительство Омской области оспаривает конституционность части 4 статьи 24.5 КоАП РФ на примере следующей ситуации:

Министерство имущественных отношений Омской области (далее — Министерство) было привлечено к административной ответственности по части 1 статьи 17.15 КоАП РФ за неисполнение содержащихся в исполнительных документах требований о предоставлении жилых помещений гражданам.

Фактические обстоятельства: - Решением Центрального районного суда города Омска от 31 октября 2019 года (вступило в законную силу 10 декабря 2019 года) на Министерство была возложена обязанность предоставить гражданину Б. благоустроенное жилое помещение специализированного жилищного фонда по договору найма. - Министерство не исполняло это решение в течение нескольких лет, несмотря на неоднократные требования судебных приставов. - Постановлением судебного пристава от 29 марта 2024 года Министерство признано виновным в административном правонарушении и подвергнуто штрафу в размере 30 000 рублей. - Постановление оставлено без изменения судами всех инстанций (Ленинский районный суд Омска — 3 июня 2024 года; Омский областной суд — 10 июля 2024 года; Восьмой кассационный суд общей юрисдикции — 22 января 2025 года; Верховный Суд РФ — 7 июля 2025 года).

Позиция судов: Суды пришли к выводу об отсутствии оснований для прекращения производства по делу в соответствии с частью 4 статьи 24.5 КоАП РФ, установив, что Министерство не приняло все зависящие от него меры по исполнению требований, включая получение необходимого финансирования, и не доказало невозможность исполнения вследствие объективных препятствий вне контроля должника.

Усматриваемое нарушение конституционных прав

Правительство Омской области полагает, что часть 4 статьи 24.5 КоАП РФ противоречит Конституции РФ в силу своей неопределённости, которая позволяет судам произвольно отказывать в прекращении производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных частью 1 статьи 17.15 КоАП РФ (и, после введения части 13 этой статьи, — по делам об административных правонарушениях, предусмотренных частью 13 статьи 17.15 КоАП РФ).

Нарушаемые статьи Конституции РФ

Заявитель указывает на нарушение следующих конституционных норм: - Статья 1 (часть 1) — Российская Федерация — демократическое правовое государство; - Статья 2 — человек, его права и свободы — высшая ценность; - Статья 4 (часть 2) — суверенитет Российской Федерации распространяется на всю её территорию; - Статья 7 (часть 1) — Российская Федерация — социальное государство; - Статья 15 (часть 1) — Конституция имеет высшую юридическую силу; - Статья 19 (часть 1) — все равны перед законом и судом; - Статья 40 (части 1 и 2) — право на жилище.

III. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Сущность конфликта

Конституционно-правовой конфликт возникает между двумя взаимосвязанными конституционными ценностями и принципами:

1. Право на судебную защиту и исполнимость судебных актов (статьи 46 часть 1, 17 часть 3 Конституции РФ) — государство обязано создавать эффективные механизмы своевременного и полного исполнения судебных актов, в том числе требований неимущественного характера, содержащихся в исполнительных документах;

2. Финансовая самостоятельность и бюджетная сбалансированность органов государственной власти и местного самоуправления (статья 31 Бюджетного кодекса РФ, статья 75.1 Конституции РФ) — органы власти должны самостоятельно обеспечивать сбалансированность бюджетов и эффективное использование бюджетных средств, не допуская избыточного государственного принуждения.

Почему вопрос имеет конституционное значение

1. Неопределённость нормы: Часть 4 статьи 24.5 КоАП РФ содержит оценочные понятия («все зависящие от должника меры», «объективно препятствующие обстоятельства»), которые допускают различное толкование судами и создают риск произвольного применения.

2. Расходящееся правоприменение: Судебная практика демонстрирует неоднозначное применение нормы: суды требуют от органов власти доказывания невозможности исполнения требований, но не устанавливают чётких критериев такого доказывания.

3. Баланс конституционно защищаемых интересов: Необходимо согласовать право граждан на судебную защиту (включая исполнение судебных актов) с правом органов власти на финансовую самостоятельность и недопущение избыточного административного наказания за обстоятельства, находящиеся вне их контроля.

4. Введение новой нормы: Федеральный закон от 31 июля 2025 года № 273-ФЗ дополнил статью 17.15 КоАП РФ частью 13, которая изменила субъектный состав ответственности (теперь ответственны должностные лица, а не сами органы), что требует переосмысления применения части 4 статьи 24.5 КоАП РФ в новом контексте.

IV. ВОПРОС, РАЗРЕШАЕМЫЙ КС РФ

Соответствует ли Конституции Российской Федерации часть 4 статьи 24.5 КоАП РФ в той мере, в какой на её основании разрешается вопрос о прекращении производства по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 13 статьи 17.15 КоАП РФ и выразившемся в неисполнении должником — органом государственной власти субъекта Российской Федерации содержащихся в исполнительном документе требований неимущественного характера в срок, установленный законодательством об исполнительном производстве?

Конкретнее: обеспечивает ли оспариваемая норма надлежащий баланс между правом граждан на судебную защиту и исполнение судебных актов, с одной стороны, и правом органов государственной власти на финансовую самостоятельность и недопущение произвольного административного наказания — с другой, или её неопределённость позволяет судам произвольно отказывать в прекращении производства?

V. ПОЗИЦИЯ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА

A. Итоговый вывод

Часть 4 статьи 24.5 КоАП РФ признана не противоречащей Конституции Российской Федерации, однако исключительно в выявленном Судом конституционно-правовом смысле, который исключает произвольное применение нормы и устанавливает чёткие критерии для прекращения производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных частью 13 статьи 17.15 КоАП РФ.

Суд установил, что оспариваемая норма, при надлежащем её истолковании в системе действующего правового регулирования (в единстве с бюджетным законодательством и законодательством об исполнительном производстве), обеспечивает необходимый баланс между правом на судебную защиту и финансовой самостоятельностью органов власти, при условии соблюдения органами власти установленных процедур по обращению за выделением дополнительных бюджетных ассигнований.

B. Развёрнутое обоснование

1. Конституционные основы административной ответственности и судебной защиты

Конституционная база: - Статья 1 (часть 1) — Россия провозглашается демократическим правовым государством; - Статья 2 — человек, его права и свободы — высшая ценность; - Статья 4 (часть 2) — верховенство Конституции и федеральных законов; - Статья 19 (часть 1) — равенство перед законом и судом; - Статья 46 (часть 1) — право каждого на судебную защиту прав и свобод; - Статья 49 — презумпция невиновности; - Статья 54 — запрет обратной силы уголовного закона; - Статья 55 (часть 3) — права и свободы могут быть ограничены только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты конституционного строя, здоровья, прав и законных интересов других лиц.

Позиция Суда:

Конституция РФ предъявляет повышенные требования к качеству законов, что приобретает особое значение в юрисдикционной сфере, включая административно-охранительные отношения. Законодатель, определяя основания и условия административной ответственности, составы административных правонарушений, санкции и порядок производства, обладает широким усмотрением, но связан положениями Конституции, содержащимися в статьях 19 (часть 1), 49, 54 и 55 (часть 3), которые образуют исходные начала института административной ответственности.

Ключевой принцип: Применение административной ответственности может иметь место только на основе закона, четко определяющего состав административного правонарушения, включая вину как обязательный признак субъективной стороны, и должно быть таким, чтобы её последствия соотносились бы с вредом, причинённым правонарушением. Недопустимо избыточное государственное принуждение, должен соблюдаться баланс прав (законных интересов) привлекаемого к ответственности субъекта и общего интереса в защите личности, общества и государства от правонарушений.

Ссылки на прецеденты: Постановления КС РФ от 13 июля 2010 года № 15-П, от 17 января 2013 года № 1-П, от 14 февраля 2013 года № 4-П.

2. Право на судебную защиту и исполнимость судебных актов

Конституционная база: - Статья 46 (часть 1) — право на судебную защиту; - Статья 17 (часть 3) — осуществление прав и свобод не должно нарушать права и свободы других лиц; - Статья 55 (часть 3) — ограничение прав.

Позиция Суда:

Защита нарушенных прав не может быть признана действенной, если судебный акт своевременно не исполняется. Исполнение судебного акта следует рассматривать как элемент судебной защиты, что обязывает законодателя при выборе механизма исполнительного производства осуществлять непротиворечивое регулирование, создавать стабильную правовую основу и не ставить под сомнение конституционный принцип исполнимости судебного акта.

Ссылки на прецеденты: Постановления КС РФ от 14 мая 2003 года № 8-П, от 14 июля 2005 года № 8-П, от 12 июля 2007 года № 10-П, от 26 февраля 2010 года № 4-П, от 14 мая 2012 года № 11-П.

3. Особенности исполнения судебных актов органами государственной власти и местного самоуправления

Конституционная база: - Статья 31 Бюджетного кодекса РФ — обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления обеспечивать сбалансированность бюджетов и эффективность использования бюджетных средств; - Статья 75.1 Конституции РФ — посредством эффективного использования бюджетных средств должны закладываться материально-финансовые основы для устойчивого экономического роста и повышения благосостояния граждан.

Позиция Суда:

В Постановлении от 18 ноября 2025 года № 39-П Суд отметил, что особыми субъектами исполнения судебных актов являются государство и входящие в его состав публично-правовые образования, которые призваны обеспечивать реализацию функций публичной власти и в силу этого связаны необходимостью использования имеющихся в их распоряжении материальных ресурсов и финансовых средств на цели осуществления полномочий.

Ключевой вывод: В процессе исполнения судебного акта публично-правовому образованию должна быть обеспечена возможность принять организационно-технические меры по перераспределению бюджетных средств таким образом, чтобы реализация права на судебную защиту не парализовала деятельность соответствующих властных структур и не привела бы к нарушению обеспечиваемых их функционированием прав и свобод человека и гражданина.

Ссылки на прецеденты: Постановления КС РФ от 14 июля 2005 года № 8-П, от 15 июля 2021 года № 37-П, от 22 июня 2023 года № 34-П, от 18 ноября 2025 года № 39-П.

4. Конституционно-правовой смысл части 4 статьи 24.5 КоАП РФ в применении к правонарушениям, предусмотренным частью 13 статьи 17.15 КоАП РФ

Оспариваемая норма (часть 4 статьи 24.5 КоАП РФ):

Производство по делу об административном правонарушении, связанном с неисполнением или ненадлежащим исполнением полномочий органа государственной власти субъекта РФ, органа местного самоуправления, с невыполнением или ненадлежащим выполнением государственным, муниципальным учреждением уставных задач, подлежит прекращению, если:

• установлено, что высшим должностным лицом субъекта РФ, председателем высшего исполнительного органа, иным должностным лицом органа исполнительной власти, главой муниципального образования, иным должностным лицом местного самоуправления, руководителем государственного, муниципального учреждения вносилось или направлялось в соответствии с порядком и сроками составления проекта бюджета предложение о выделении бюджетных ассигнований на осуществление соответствующих полномочий;
• бюджетные ассигнования на указанные цели не выделялись или выделялись в размере, недостаточном для осуществления полномочий;
• это привело к неисполнению или ненадлежащему исполнению полномочий.

Позиция Суда по истолкованию нормы:

Суд установил, что для применения части 4 статьи 24.5 КоАП РФ при производстве по делам об административных правонарушениях, предусмотренных частью 13 статьи 17.15 КоАП РФ (неисполнение требований неимущественного характера органом государственной власти), необходимо установление следующих обстоятельств:

4.1. Связь правонарушения с неисполнением полномочия:

Административное правонарушение (неисполнение требования неимущественного характера) должно рассматриваться как связанное с неисполнением или ненадлежащим исполнением органом государственной власти субъекта РФ закреплённого за ним полномочия, если соответствующее требование неимущественного характера подлежит исполнению в рамках осуществления этого полномочия.

4.2. Недостаточность бюджетных ассигнований:

О недостаточности бюджетных ассигнований свидетельствует то, что такая недостаточность влечет невозможность надлежащего осуществления органом государственной власти соответствующего полномочия (исполнения связанных с ним расходных обязательств) в установленном порядке в текущем финансовом году с учетом характера полномочия.

Такая недостаточность может возникать, например, в связи с тем, что бюджетные ассигнования не были предусмотрены законом о бюджете субъекта РФ на очередной финансовый год и плановый период в надлежащем размере.

Важное уточнение: Размер бюджетных ассигнований, равный или превышающий те расходы на исполнение требования неимущественного характера, содержащегося в исполнительном документе, сам по себе не может свидетельствовать о достаточности без учета необходимости использования выделенных средств на осуществление данного полномочия в целом, включая расходы на исполнение в рамках исполнительных производств других требований неимущественного характера.

4.3. Причинно-следственная связь:

Для принятия решения о прекращении производства должна быть установлена причинно-следственная связь между: - выделением бюджетных ассигнований на осуществление полномочия в размере, недостаточном для его осуществления, и - неисполнением или ненадлежащим исполнением этого полномочия (что подтверждено исполнительным документом в связи с удовлетворением судом требований неимущественного характера).

4.4. Внесение предложений о выделении ассигнований:

Обязательным условием прекращения производства является установление того, что высшим должностным лицом субъекта РФ, председателем высшего исполнительного органа, иным должностным лицом органа исполнительной власти вносилось или направлялось в соответствии с порядком и сроками составления проекта бюджета субъекта РФ предложение о выделении бюджетных ассигнований на осуществление соответствующих полномочий.

Расширительное толкование условия: Условие для прекращения производства может считаться выполненным также при внесении (направлении) предложений по изменению сводной бюджетной росписи или закона о бюджете субъекта РФ, направленных на выделение бюджетных ассигнований, необходимых для осуществления конкретного полномочия (в части исполнения требования неимущественного характера), если требование возложено на орган в период, когда истекли сроки внесения предложений при принятии закона о бюджете, а должностное лицо привлекается к ответственности до начала подготовки проекта нового закона о бюджете.

5. Бюджетно-правовые механизмы исполнения судебных актов

Нормативная база: - Бюджетный кодекс РФ — статьи 6, 35, 83, 213, 217, 215.1; - Закон Омской области от 10 мая 2011 года № 1346-ОЗ «О бюджетном процессе в Омской области» — статья 19.

Позиция Суда:

Суд установил, что бюджетным законодательством с необходимой полнотой определена последовательность действий должностных лиц при выявлении недостаточности бюджетных ассигнований для исполнения публичных полномочий в текущем году. Это предполагает соблюдение уполномоченными должностными лицами обязанности по своевременному обращению за выделением дополнительных бюджетных ассигнований в порядке и в сроки, установленные бюджетным законодательством, которое не содержит какой-либо неопределённости в том, что касается как процедуры выделения дополнительных ассигнований, так и источников их финансирования.

Механизмы, доступные органам власти:

5.1. Оперативная корректировка исполнения бюджета (статья 217 Бюджетного кодекса РФ):

В случае обнаружения недостаточности бюджетных ассигнований для исполнения публичного обязательства может быть задействован механизм оперативной корректировки исполнения бюджета, который допускает внесение изменений в сводную бюджетную роспись в соответствии с решением руководителя финансового органа без внесения изменений в закон (решение) о бюджете.

Такой порядок предполагает своевременное направление соответствующих предложений от уполномоченных должностных лиц по мере выявления необеспеченных ассигнованиями обязательств, в том числе связанных с требованиями неимущественного характера в рамках исполнительного производства.

Ограничение: Внесение изменений в сводную бюджетную роспись для исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджета допустимо лишь при условии соблюдения основных параметров бюджета по расходам (Определение КС РФ от 1 октября 2009 года № 1312-О-О).

5.2. Внесение изменений в закон о бюджете на текущий финансовый год (статья 83 Бюджетного кодекса РФ):

При отсутствии или недостаточности бюджетных ассигнований на исполнение судебного акта публично-правовой субъект обязан действовать в соответствии с пунктом 2 статьи 83 Бюджетного кодекса РФ — путем внесения изменений в закон (решение) о бюджете на текущий финансовый год.

Такое увеличение ассигнований должно осуществляться после внесения изменений в закон (решение) о бюджете при наличии источников дополнительных поступлений в бюджет и (или) при сокращении ассигнований по отдельным статьям расходов бюджета и допустимо с точки зрения принципа общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов (статья 35 Бюджетного кодекса РФ).

Процедура: Проект закона о внесении изменений в закон о бюджете на текущий финансовый год рассматривается представительным органом во внеочередном порядке (пункт 1 статьи 213 Бюджетного кодекса РФ для федерального бюджета; для бюджетов субъектов РФ — в соответствии с их нормативными правовыми актами, например, пункт 3 статьи 19 Закона Омской области № 1346-ОЗ).

Обязанность органов власти: Иные органы государственной власти области при отсутствии или недостаточности бюджетных ассигнований на исполнение закреплённых за ними полномочий, в том числе на исполнение судебных актов, обязаны своевременно вносить (направлять) в уполномоченные органы предложения о выделении необходимых бюджетных ассигнований в порядке инициирования разработки проекта закона о внесении изменений в закон о бюджете.

5.3. Включение ассигнований в закон о бюджете на следующий финансовый год:

В случае невозможности выделения бюджетных ассигнований в рамках указанных выше двух процедур выделение необходимых ассигнований осуществляется с начала очередного финансового года путем их включения в закон (решение) о бюджете на следующий финансовый год (пункт 2 статьи 83 Бюджетного кодекса РФ).

Это означает необходимость направления уполномоченным должностным лицом предложения, позволяющего обеспечить установление в законе о бюджете требуемых ассигнований на осуществление публичных полномочий, определив при составлении проекта бюджета достаточный для исполнения всего объема обязательств размер таких ассигнований.

Вывод Суда: Бюджетным законодательством содержатся **механизмы, обеспечивающие сбалансированность бюджетов и препятствующие произвольному перера