КС признал неконституционным запрет регистрации по месту пребывания в апартаментах, сходных с квартирами

I. РЕКВИЗИТЫ АКТА

Постановление Конституционного Суда Российской Федерации № 4-П от 3 февраля 2026 года (далее — Постановление).

Заявитель: гражданка Пиунова Виктория Игоревна (физическое лицо).

Повод к рассмотрению: жалоба гражданки В.И. Пиуновой.

Основание к рассмотрению: обнаружившаяся неопределённость в вопросе о соответствии оспариваемых нормативных положений Конституции Российской Федерации (статья 125, пункт «а» части 4 Конституции РФ).

Оспариваемые нормы:

1. Закон Российской Федерации от 25 июня 1993 года № 5242-I «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации»: - абзац седьмой статьи 2 (определение понятия «место пребывания»); - абзацы третий, четвёртый и восьмой статьи 2 (определения понятий «регистрация по месту пребывания», «регистрация по месту жительства», «место жительства»); - часть первая статьи 3 (цели введения регистрационного учета).

2. Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации (утверждены Постановлением Правительства РФ от 17 июля 1995 года № 713): - абзацы первый и второй пункта 3 (определения понятий «место пребывания» и «место жительства»); - абзац первый пункта 12 (порядок регистрации по месту пребывания в жилых помещениях); - абзац первый пункта 14 (порядок регистрации в гостиницах и иных учреждениях).

II. ФАБУЛА И ПОВОД ОБРАЩЕНИЯ

Конкретное дело заявительницы

Гражданка В.И. Пиунова и её супруг, действуя в интересах себя и своих несовершеннолетних детей, обратились в орган внутренних дел с заявлением о регистрации по месту пребывания в нежилом помещении (определяемом как «апартаменты гостиничного типа»), принадлежащем на праве собственности матери супруга. К заявлению приложены: - нотариально удостоверенное согласие собственника на регистрацию сроком на пять лет; - копия разрешения на ввод здания в эксплуатацию (с указанием предназначения для размещения гостиницы); - копия плана этажа с расположением помещения.

Результат: органом внутренних дел дан отказ в регистрации.

Судебные решения

• Приморский районный суд Санкт-Петербурга (решение от 7 декабря 2022 года): отказано в удовлетворении требования о признании отказа незаконным. Суд указал, что регистрация по месту пребывания в нежилых помещениях законодательством не предусмотрена; регистрацию в гостинице осуществляет её администрация.

• Санкт-Петербургский городской суд (определение от 8 августа 2023 года): согласился с решением первой инстанции.

• Третий кассационный суд общей юрисдикции (определение от 24 января 2024 года): согласился с предыдущими решениями.

• Верховный Суд Российской Федерации (определение судьи от 14 октября 2024 года): отказано в передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании; отмечено, что помещение не является частью гостиницы и не используется как гостиничный номер.

Конституционные права, которые заявитель считает нарушенными

Гражданка В.И. Пиунова просит признать оспариваемые нормы не соответствующими: - статье 19 (части 1 и 2) Конституции РФ — равенство перед законом и судом; - статье 27 (часть 1) Конституции РФ — право на свободное передвижение и выбор места пребывания; - статье 35 (части 1 и 2) Конституции РФ — право на частную собственность и её охрану; - статье 55 (часть 3) Конституции РФ — ограничение прав только законом и только в целях защиты конституционно значимых интересов.

Суть претензии: оспариваемые нормы исключают возможность регистрации граждан по месту пребывания в нежилых помещениях, введённых в эксплуатацию в качестве апартаментов гостиничного типа, на основании заявлений собственников или уполномоченных ими лиц.

III. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Сущность конфликта

Возникло противоречие между несколькими конституционными ценностями:

1. Право на свободный выбор места пребывания (статья 27, часть 1 Конституции РФ) и право частной собственности (статья 35, части 1 и 2 Конституции РФ) — с одной стороны;

2. Публичные интересы государства в достоверном учёте граждан, обеспечении условий для реализации их прав и исполнения обязанностей, а также в справедливом балансе между собственниками нежилых помещений и приобретателями жилых помещений — с другой стороны.

Почему вопрос имеет конституционное значение

1. Неопределённость нормативного регулирования: действующее законодательство содержит легальное определение «места пребывания», которое охватывает только гостиницы, санатории, дома отдыха, пансионаты, кемпинги, туристские базы, медицинские организации и «иные подобные учреждения», но не предусматривает регистрацию в нежилых помещениях, которые по своим характеристикам сходны с квартирами, но не входят в номерной фонд средств размещения.

2. Пробел в правовом регулировании: с момента принятия Закона РФ от 1993 года произошли социально-экономические изменения, в результате которых на рынке появились нежилые помещения (апартаменты), которые фактически используются для пребывания граждан, но не охватываются действующим определением.

3. Баланс конституционных интересов: необходимо гармонизировать право на выбор места пребывания, право собственности и публичные интересы в достоверном учёте граждан, а также справедливый баланс между различными категориями собственников недвижимости.

4. Правовая определённость: согласно статьям 1 (часть 1), 15 (часть 2), 19 (части 1 и 2) Конституции РФ, государство должно обеспечить соответствие нормативного комплекса требованиям определённости правового регулирования, основанным на принципах правового государства, верховенства закона и юридического равенства.

IV. ВОПРОС, РАЗРЕШАЕМЫЙ КС РФ

Соответствуют ли Конституции Российской Федерации (её статьям 19 (часть 2), 27 (часть 1), 35 (части 1 и 2) и 55 (часть 3)) абзац седьмой статьи 2 Закона РФ «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», а также абзац первый пункта 3, абзац первый пункта 12 и абзац первый пункта 14 Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации в той мере, в какой они в системе действующего правового регулирования не предусматривают регистрацию граждан по месту пребывания в нежилых помещениях, сходных по предусмотренным проектной документацией соответствующего здания характеристикам с квартирами в многоквартирном доме и не входящих в номерной фонд гостиниц и иных средств размещения?

V. ПОЗИЦИЯ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА

A. Итоговый вывод

Абзац седьмой статьи 2 Закона РФ от 25 июня 1993 года № 5242-I, а также абзац первый пункта 3, абзац первый пункта 12 и абзац первый пункта 14 Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации признаны не соответствующими Конституции Российской Федерации, её статьям 19 (часть 2), 27 (часть 1), 35 (части 1 и 2) и 55 (часть 3), в той мере, в какой они в системе действующего правового регулирования не предусматривают регистрацию граждан по месту пребывания в нежилых помещениях, сходных по предусмотренным проектной документацией соответствующего здания характеристикам с квартирами в многоквартирном доме и не входящих в номерной фонд гостиниц и иных средств размещения.

Конституционный Суд выявил конституционно значимый пробел в правовом регулировании, который нарушает права граждан на свободный выбор места пребывания, частную собственность и равенство перед законом, и предписал федеральному законодателю и Правительству РФ внести необходимые изменения, установив при этом особый порядок применения оспариваемых норм до внесения изменений.

B. Развёрнутое обоснование

1. Конституционно-правовая природа регистрации и её целевое назначение

Конституционная основа: - Статья 27 (часть 1) Конституции РФ гарантирует каждому, кто законно находится на территории Российской Федерации, право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства. - Статья 1 (часть 1), статья 15 (часть 2), статья 19 (части 1 и 2) Конституции РФ устанавливают принципы правового государства, верховенства закона и юридического равенства.

Позиция Суда:

Конституционный Суд РФ ссылается на свои ранее выраженные правовые позиции (постановления от 4 апреля 1996 года № 9-П, от 2 июля 1997 года № 10-П, от 30 июня 2021 года № 31-П, от 27 мая 2024 года № 25-П), согласно которым:

• Регистрация носит уведомительный характер и отражает факт нахождения гражданина по месту пребывания или жительства; сам по себе факт регистрации или её отсутствия не порождает для гражданина каких-либо прав и обязанностей.

• Регистрация не может служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод, предусмотренных Конституцией РФ, федеральными законами и законодательными актами субъектов РФ.

• Орган регистрационного учета уполномочен лишь удостоверить акт свободного волеизъявления гражданина при выборе им места пребывания и жительства.

Вывод: Регистрация в том виде, в каком она предусмотрена федеральным законом, является лишь способом учета граждан, и государство должно обеспечить соответствие регламентирующего её нормативного комплекса конституционным требованиям определённости правового регулирования.

2. Цели регистрационного учета и требование достоверности информации

Конституционная основа: - Статья 7 (часть 1) Конституции РФ — Россия — социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. - Статья 17 (часть 3) Конституции РФ — осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц.

Позиция Суда:

Цели регистрационного учета граждан по месту пребывания и жительства состоят в: - обеспечении необходимых условий для реализации прав и свобод гражданина; - исполнении им обязанностей перед другими гражданами, государством и обществом (часть первая статьи 3 Закона РФ); - совершенствовании предоставления государственных и муниципальных услуг; - выполнении государственных и муниципальных функций; - реализации государственной политики в сфере социально-экономического развития; - составлении и реализации государственных и муниципальных программ; - подготовке проектов бюджетов.

Ключевой принцип: Органы публичной власти должны располагать достоверной информацией о месте фактического проживания гражданина, а не только обладать сведениями о месте его формальной регистрации.

Дополнительное значение регистрации: Место жительства и временного пребывания гражданина должно быть определено с достаточной точностью не только в публично значимых целях, но и в целях использования регистрации в качестве юридического факта, встроенного в механизмы регулирования в области гражданских, жилищных, семейных и иных правоотношений.

Конституционное требование: Отсутствие регистрации по месту пребывания или жительства, хотя и не служит непреодолимым препятствием для реализации гражданином принадлежащих ему прав, может породить неудобства, требующие дополнительных усилий и фактически влекущие ограничения данных прав, несоразмерные конституционно значимым целям, либо привести к нарушению прав и свобод других лиц, что недопустимо (постановления КС РФ от 30 июня 2011 года № 13-П и от 30 июня 2021 года № 31-П).

3. Право частной собственности и гармонизация правового регулирования

Конституционная основа: - Статья 8 (часть 2) Конституции РФ — признание и защита частной собственности. - Статья 35 (части 1 и 2) Конституции РФ — право каждого иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им; признание и охрана собственности законом, её государственная, в том числе судебная, защита. - Статья 45 (часть 1), статья 46 (часть 1) Конституции РФ — право на защиту прав и свобод.

Позиция Суда:

Законодательство не связывает, по общему правилу, реализацию гражданами права собственности на принадлежащие им объекты недвижимости с фактом наличия или отсутствия регистрации в них по месту пребывания или жительства.

Конституционное требование: В правовом регулировании должна обеспечиваться гармонизация норм различной отраслевой принадлежности, с тем чтобы: - гарантировать реализацию как права частной собственности, так и права на свободный выбор места пребывания и жительства; - обеспечить, чтобы регистрация в избранном гражданином месте была действительно возможной; - достижимыми были преследуемые при этом публичные цели.

4. Дифференциация порядков регистрации и конституционный принцип равенства

Конституционная основа: - Статья 19 (часть 2) Конституции РФ — равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств.

Позиция Суда:

Действующее правовое регулирование предусматривает два различных порядка регистрации граждан по месту пребывания:

1. Первый порядок (часть шестая статьи 5 Закона РФ, абзац первый пункта 12 Правил): регистрация граждан производится уполномоченными органами в жилых помещениях, не являющихся местом жительства, на основании заявления, с выдачей свидетельства.

2. Второй порядок (части седьмая и одиннадцатая статьи 5 Закона РФ, абзацы первый и второй пункта 14 Правил): регистрация в определённых нежилых помещениях производится администрацией соответствующего учреждения с последующим представлением информации в органы МВД России; выдача свидетельства не предусмотрена.

Основание дифференциации: В основе подобной дифференциации лежит различный правовой режим жилых и нежилых помещений, отражённый в легальной дефиниции места пребывания (абзац седьмой статьи 2 Закона РФ), которая разграничивает: - гостиницы, санатории, дома отдыха, пансионаты, кемпинги, туристские базы, медицинские организации и иные подобные учреждения; - не являющиеся местом жительства граждан жилые помещения, в которых они проживают временно.

Разумность дифференциации: Учреждения, указанные в определении, имеют самостоятельное функциональное назначение (отдых, лечение и т.д.), которое предполагает сопутствующее временное пребывание граждан. Это дало разумные основания законодателю установить специальный порядок регистрации администрацией учреждения, что снимает административную нагрузку с органов регистрационного учета.

Конституционный принцип: Однако различие между жилыми и нежилыми помещениями, равно как и различие между отдельными видами нежилых помещений, может проявляться неодинаковым образом и само по себе, без учета преследуемых целей и поставленных задач, не обязательно предопределяет конституционную допустимость существенной дифференциации применяемых правил.

Согласно конституционному принципу равенства (постановления КС РФ от 24 марта 2022 года № 12-П, от 7 февраля 2024 года № 5-П, от 19 марта 2024 года № 11-П), различия в регулировании сходных отношений допустимы лишь при условии, если они: - оправданы; - преследуют конституционно значимые цели; - используемые правовые средства соразмерны этим целям.

5. Характеристики нежилых помещений, сходных с квартирами

Позиция Суда:

Конституционный Суд провёл анализ понятия «апартамент» в действующем правовом регулировании (пункт 12 Положения о классификации средств размещения, утверждённого Постановлением Правительства РФ от 27 декабря 2024 года № 1951, в соответствии с Федеральным законом от 24 ноября 1996 года № 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации»).

Критерии апартаментов: - площадь не менее сорока квадратных метров; - наличие двух и более комнат (гостиной или столовой и спальни); - двуспальная кровать; - мини-кухня, оборудованная для приготовления и приема пищи, мытья посуды.

Сравнение с квартирой: Согласно части 3 статьи 16 Жилищного кодекса РФ, квартира — это структурно обособленное помещение в многоквартирном доме, обеспечивающее возможность прямого доступа к помещениям общего пользования и состоящее из одной или нескольких комнат, а также помещений вспомогательного использования, предназначенных для удовлетворения гражданами бытовых и иных нужд, связанных с их проживанием.

Вывод Суда: Апартаменты можно рассматривать как сходные по своим характеристикам с квартирой. Подобное сходство могут иметь не только нежилые помещения, подпадающие под перечисленные характеристики, но и даже меньшие по метражу, с учетом разнообразия жилищного фонда.

Происхождение таких помещений: - Ряд таких нежилых помещений строилось в качестве части номерного фонда средства размещения, в составе которого они по разным причинам не стали использоваться, а были реализованы в качестве отдельного объекта. - Определённую часть сразу предполагалось использовать как аналог квартиры в многоквартирном доме, что выражается в их проектных характеристиках, которые, хотя и могут не полностью соответствовать нормативным и техническим требованиям к жилью, позволяют удовлетворять потребности, сопоставимые с теми, которые удовлетворяются при использовании жилого помещения.

Гражданский оборот: Рынок таких объектов, часто именуемых апартаментами, функционирует наряду с рынком жилых помещений. Сложившийся гражданский оборот рассматривает соответствующие нежилые помещения в качестве обладающих признаками изолированности и обособленности самостоятельных объектов, которые могут быть приобретены в собственность граждан и юридических лиц.

6. Возможность использования нежилых помещений для пребывания

Конституционная основа: - Статья 27 (часть 1) Конституции РФ — право на свободный выбор места пребывания.

Позиция Суда:

По смыслу Закона РФ (постановление КС РФ от 2 февраля 1998 года № 4-П; определения от 28 марта 2003 года № 102-О и от 16 октября 2003 года № 334-О), определение гражданином места своего пребывания не обязательно связано с наличием жилого помещения, что предполагает регистрацию и в иных помещениях, предназначенных или организованных для временного проживания.

Позиция Верховного Суда РФ: Конституционный Суд ссылается на определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 25 мая 2021 года № 78-КГ21-17-К3, согласно которому отнесение помещения к нежилым не является обстоятельством, безусловно исключающим возможность использования такого помещения для личных, семейных, домашних, бытовых нужд.

Верховный Суд РФ также указал (пункт 18 Обзора судебной практики по делам о банкротстве граждан, утверждённого Президиумом ВС РФ 18 июня 2025 года), что несоответствие жилища условиям отнесения его к жилому фонду в соответствии с жилищным законодательством не может служить причиной отказа в применении исполнительского иммунитета, и такой иммунитет может быть распространен на апартаменты.

Анализ ограничивающих норм:

Пункт 2 статьи 23 Федерального закона от 30 марта 1999 года № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» запрещает предоставление гражданам для постоянного или временного проживания нежилых помещений. Однако Суд указывает, что эта норма не может рассматриваться как ограничивающая свободный выбор гражданином такой формы удовлетворения своих нужд, по крайней мере с учетом сходства данных помещений по своим характеристикам с квартирами.

Содержащаяся в части 2 статьи 15 Жилищного кодекса РФ дефиниция жилого помещения формально связывает его свойство пригодности именно с постоянным проживанием, не исключая пригодности для пребывания (временного проживания) помещений, относящихся к нежилым.

Социальная реальность: В современных условиях весьма распространено достаточно длительное пребывание (фактически — проживание) граждан в нежилых помещениях, сходных по предусмотренным проектной документацией характеристикам с квартирами в многоквартирном доме и не входящих в номерной фонд гостиниц и иных средств размещения.

7. Выявленное нарушение конституционных прав

Конституционная основа: - Статья 27 (часть 1) Конституции РФ — право на свободный выбор места пребывания. - Статья 35 (части 1 и 2) Конституции РФ — право частной собственности и её охрана. - Статья 55 (часть 3) Конституции РФ — ограничение прав только законом и только в целях защиты конституционно значимых интересов. - Статья 15 (часть 2) Конституции РФ — требование соблюдать законы.

Позиция Суда:

В нежилых помещениях, находящихся в собственности граждан и сходных по характеристикам с квартирами, не предусмотрена регистрация по месту пребывания ни уполномоченными органами (которые осуществляют регистрацию только в жилых помещениях), ни администрацией учреждения (поскольку такое помещение к средствам размещения не относится).

Нарушение права на выбор места пребывания: Невозможность осуществить регистрацию по месту пребывания в таких помещениях — притом что недопустимость пребывания в них из действующего законодательства не следует, тем более когда они по своим характеристикам сходны с жилым помещением — **фактически ведет