КС разъяснил: включение в реестр иностранных агентов требует установления всех критериев закона и не может быть произвольным

I. РЕКВИЗИТЫ АКТА

Вид и номер акта: Определение Конституционного Суда Российской Федерации № 5-О от 29 января 2026 года (об отказе в принятии жалобы к рассмотрению)

Место и дата принятия: город Санкт-Петербург, 29 января 2026 года

Состав Суда: Председатель В.Д. Зорькин, судьи А.Ю. Бушев, Л.М. Жаркова, К.Б. Калиновский, С.Д. Князев, А.Н. Кокотов, А.В. Коновалов, М.Б. Лобов, В.А. Сивицкий, Е.В. Тарибо

Заявитель: Гражданин Тимонов Михаил Леонидович (на момент включения в реестр — депутат Московской городской Думы)

Повод и основание к рассмотрению: Жалоба гражданина на нарушение конституционных прав частью 1 статьи 1, статьей 2, а также пунктом 10 части 1 статьи 3 Федерального закона от 14 июля 2022 года № 255-ФЗ «О контроле за деятельностью лиц, находящихся под иностранным влиянием»

Оспариваемые нормы: - Часть 1 статьи 1 ФЗ № 255-ФЗ (определение понятия «иностранный агент») - Статья 2 ФЗ № 255-ФЗ (определение понятия «иностранное влияние») - Пункт 10 части 1 статьи 3 ФЗ № 255-ФЗ (определение иностранных источников как лиц, находящихся под влиянием источников, указанных в пунктах 1–9)

II. ФАБУЛА И ПОВОД ОБРАЩЕНИЯ

Конкретная ситуация заявителя:

Гражданин М.Л. Тимонов, являвшийся в момент включения депутатом Московской городской Думы, был включён распоряжением Министерства юстиции Российской Федерации в реестр иностранных агентов. Заявитель обратился в суд с требованием о признании этого распоряжения незаконным и об обязании устранить допущенные нарушения. Районный суд отказал в удовлетворении требований, с чем согласились вышестоящие суды.

Усматриваемое нарушение конституционных прав:

По мнению заявителя, оспариваемые законоположения позволяют: - произвольно признавать лицо иностранным агентом, не получавшее поддержки со стороны иностранного источника в форме предоставления денежных средств и (или) иного имущества; - допускают признание иностранным агентом депутата представительного органа публичной власти.

Ссылка на нарушенные статьи Конституции РФ:

Заявитель ссылался на статьи 1 (часть 1), 2, 3 (части 1–3), 4 (часть 2), 6 (часть 2), 7 (часть 1), 8 (часть 1), 10, 13 (части 1 и 3), 15 (части 1 и 2), 18, 19 (части 1 и 2), 21 (часть 1), 28, 29 (части 1, 3 и 4), 31, 32 (части 1, 2 и 4), 33, 34 (часть 1), 35 (части 1 и 2), 37 (часть 1), 44 (часть 1), 45 (часть 1), 55 (части 2 и 3), 75 (часть 5) и 75.1 Конституции Российской Федерации.

III. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Сущность конфликта:

Конституционно-правовой конфликт возникает между: - защитой основ конституционного строя и суверенитета Российской Федерации (цель ФЗ № 255-ФЗ) и - гарантией конституционных прав граждан, включая право на судебную защиту (статья 46 Конституции РФ), право на участие в управлении делами государства (статья 32 Конституции РФ), право на свободу мысли и слова (статья 29 Конституции РФ), право на объединение (статья 30 Конституции РФ) и иные права.

Почему вопрос имеет конституционное значение:

1. Неопределённость критериев применения нормы: Заявитель оспаривает возможность произвольного включения лица в реестр иностранных агентов без наличия конкретных фактических оснований (в частности, без получения денежных средств или иного имущества от иностранного источника).

2. Статус депутата: Вопрос о возможности включения в реестр иностранных агентов лица, занимающего выборную должность в органе публичной власти, затрагивает баланс между защитой суверенитета и гарантией конституционного статуса представителей народа.

3. Правоприменительная практика: Судебные решения по делу заявителя свидетельствуют о расходящемся толковании оспариваемых норм.

IV. ВОПРОС, РАЗРЕШАЕМЫЙ КС РФ

Основной вопрос:

Соответствуют ли Конституции Российской Федерации положения части 1 статьи 1, статьи 2 и пункта 10 части 1 статьи 3 Федерального закона № 255-ФЗ в той мере, в какой они: - позволяют произвольно (без установления конкретных фактических оснований) признавать лицо иностранным агентом; - допускают включение в реестр иностранных агентов депутата представительного органа публичной власти?

V. ПОЗИЦИЯ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА

A. Итоговый вывод

Конституционный Суд отказал в принятии жалобы к рассмотрению, поскольку она не отвечает требованиям Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» к допустимости жалоб.

При этом Суд выразил позицию, что оспариваемые положения ФЗ № 255-ФЗ не предполагают произвольного включения лиц в реестр иностранных агентов и не могут рассматриваться в качестве нарушающих конституционные права заявителя в аспектах, указанных в его жалобе. Таким образом, Суд косвенно признал, что оспариваемые нормы соответствуют Конституции РФ при надлежащем их толковании и применении.

B. Развёрнутое обоснование

1. Структурный анализ оспариваемого закона и критерии признания лица иностранным агентом

Конституционная основа: Статья 46 Конституции РФ (части 1 и 2) — право на судебную защиту

Позиция Суда:

Конституционный Суд установил, что Федеральный закон № 255-ФЗ предусматривает систему критериев для признания лица иностранным агентом, которые должны применяться в совокупности:

• Часть 1 статьи 1 и часть 1 статьи 4 ФЗ № 255-ФЗ определяют, что иностранным агентом признаётся лицо, получившее поддержку и (или) находящееся под иностранным влиянием в иных формах и осуществляющее:
• политическую деятельность;
• целенаправленный сбор сведений в области военной, военно-технической деятельности Российской Федерации;
• распространение предназначенных для неограниченного круга лиц сообщений и материалов и (или) участие в создании таких сообщений и материалов;

• иные виды деятельности, установленные статьей 4 названного Федерального закона.

• Статья 2 ФЗ № 255-ФЗ определяет понятие «иностранное влияние» как предоставление иностранным источником лицу поддержки, выражающейся в:

• предоставлении денежных средств и (или) иного имущества;
• оказании организационно-методической, научно-технической помощи, помощи в иных формах;
• оказании воздействия на лицо, в том числе путём принуждения, убеждения и (или) иными способами.

Ключевой вывод Суда:

«Приведённые положения Федерального закона «О контроле за деятельностью лиц, находящихся под иностранным влиянием» в их системной взаимосвязи предполагают признание лица иностранным агентом лишь при условии наличия всех необходимых критериев, содержание которых раскрыто в статьях 1–4 данного Федерального закона, а потому отсутствие какого-либо из указанных признаков влечет невозможность включения лица в реестр иностранных агентов.

Таким образом, Суд отвергает позицию заявителя о возможности произвольного включения лица в реестр без наличия конкретных фактических оснований. Норма закона не допускает произвольного применения — она требует установления всех необходимых и достаточных оснований.

2. Обязанность уполномоченного органа по установлению фактических обстоятельств

Конституционная основа: Статья 46 Конституции РФ (части 1 и 2) — право на судебную защиту

Позиция Суда:

Конституционный Суд подчеркнул, что уполномоченный орган при рассмотрении вопроса о включении лица в реестр иностранных агентов обязан установить конкретные фактические обстоятельства, свидетельствующие о наличии необходимых и достаточных оснований для признания лица иностранным агентом.

Это требование подтверждается частью 2 статьи 5 ФЗ № 255-ФЗ, которая устанавливает, что реестр иностранных агентов должен содержать информацию об основаниях включения лица в реестр с указанием конкретных норм данного Федерального закона.

Судебный контроль:

Лицо, признанное иностранным агентом, в случае несогласия с решением уполномоченного органа вправе обжаловать своё включение в реестр в суд (часть 9 статьи 7 ФЗ № 255-ФЗ). При этом суд обязан исследовать по существу все фактические обстоятельства дела, не ограничиваясь установлением одних лишь формальных условий применения нормы, поскольку иное приводило бы к умалению закреплённого статьей 46 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации права на судебную защиту.

Ссылка на ранее выраженные позиции КС РФ:

Суд ссылается на: - Постановление КС РФ от 6 июня 1995 года № 7-П - Постановление КС РФ от 3 ноября 1998 года № 25-П - Определение КС РФ от 8 февраля 2011 года № 130-О-О - Определение КС РФ от 7 июня 2011 года № 767-О-О

Эти акты устанавливают принцип, что суд не должен ограничиваться формальной проверкой соблюдения процедурных условий, но обязан исследовать существо дела для защиты конституционных прав граждан.

3. Толкование пункта 10 части 1 статьи 3 ФЗ № 255-ФЗ (иностранные источники)

Конституционная основа: Статья 46 Конституции РФ (право на судебную защиту); принцип правовой определённости

Позиция Суда:

Конституционный Суд установил, что пункт 10 части 1 статьи 3 ФЗ № 255-ФЗ, закрепляющий перечень иностранных источников (включая лиц, находящихся под влиянием источников, указанных в пунктах 1–9), направлен на предупреждение обхода действующего законодательства со стороны иностранных источников через деятельность иных лиц, находящихся под их влиянием.

Ключевой вывод:

«Это положение, направленное на предупреждение обхода действующего законодательства со стороны иностранных источников, указанных в пунктах 1–9 части 1 статьи 3, через деятельность иных лиц, находящихся под их влиянием, требует установления наличия соответствующего влияния и не предполагает произвольного отнесения того или иного лица к иностранному источнику.

Таким образом, Суд отвергает возможность произвольного применения пункта 10 части 1 статьи 3 — норма требует установления конкретного влияния со стороны источников, указанных в пунктах 1–9.

4. Применимость закона к депутатам представительных органов публичной власти

Конституционная основа: Статьи 1 (часть 1), 32 Конституции РФ (право на участие в управлении делами государства)

Позиция Суда:

Конституционный Суд рассмотрел возражение заявителя о том, что закон не должен применяться к депутатам представительных органов публичной власти.

Ключевой вывод:

«Положения Федерального закона «О контроле за деятельностью лиц, находящихся под иностранным влиянием», будучи направленными на защиту основ конституционного строя и суверенитета Российской Федерации, равным образом распространяются на всех граждан Российской Федерации, в том числе замещающих выборные должности в органах публичной власти, и, допуская включение депутата представительного органа публичной власти в реестр иностранных агентов при наличии установленных критериев, не могут рассматриваться как вступающие в противоречие с его статусом.

Конституционный принцип:

Суд применяет принцип равенства всех граждан перед законом (статья 19 Конституции РФ) и принцип приоритета защиты основ конституционного строя и суверенитета (статья 1 Конституции РФ). Закон не содержит исключений для депутатов, и это не противоречит Конституции, поскольку закон применяется при наличии установленных критериев, а не произвольно.

5. Итоговая оценка соответствия оспариваемых норм Конституции РФ

Позиция Суда:

«Таким образом, оспариваемые положения Федерального закона «О контроле за деятельностью лиц, находящихся под иностранным влиянием», как не предполагающие произвольного включения лиц в реестр иностранных агентов, не могут рассматриваться в качестве нарушающих конституционные права заявителя в аспектах, указанных в его жалобе.

Суд не признал нормы неконституционными, а напротив, установил, что при надлежащем толковании и применении они соответствуют Конституции РФ.

VI. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ И ПРАВОВЫЕ ПОСЛЕДСТВИЯ

Резолюция

Конституционный Суд Российской Федерации определил:

1. Отказать в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Тимонова Михаила Леонидовича, поскольку она не отвечает требованиям Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» к допустимости жалоб.

2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данной жалобе окончательно и обжалованию не подлежит.

Правовые последствия

1. Судьба конкретного дела заявителя

Определение КС РФ не предусматривает пересмотр судебных решений по делу заявителя. Решения районного суда и вышестоящих судов об отказе в удовлетворении требований заявителя о признании незаконным распоряжения Министерства юстиции о включении его в реестр иностранных агентов остаются в силе.

2. Момент вступления в силу

Определение вступает в силу с момента его принятия (29 января 2026 года) и является окончательным, не подлежит обжалованию.

3. Указания органам власти и судам

Хотя Суд отказал в принятии жалобы, он выразил конституционно-правовую позицию, которая имеет обязательное значение для:

• Министерства юстиции Российской Федерации — при включении лиц в реестр иностранных агентов обязано устанавливать конкретные фактические обстоятельства, свидетельствующие о наличии всех необходимых критериев, предусмотренных статьями 1–4 ФЗ № 255-ФЗ;

• Судов — при рассмотрении жалоб на включение в реестр иностранных агентов обязаны исследовать по существу все фактические обстоятельства дела, проверяя наличие конкретных оснований для признания лица иностранным агентом, а не ограничиваясь формальной проверкой процедурных условий.

VII. ЗНАЧЕНИЕ ПРАВОВОЙ ПОЗИЦИИ

1. Влияние на правоприменение

Изменение толкования оспоренных норм:

Определение КС РФ устанавливает обязательное толкование ФЗ № 255-ФЗ для всех органов власти и судов:

• Часть 1 статьи 1, статья 2, пункт 10 части 1 статьи 3 ФЗ № 255-ФЗ должны применяться таким образом, чтобы исключить произвольное включение лиц в реестр иностранных агентов. Это требует установления конкретных фактических обстоятельств, подтверждающих наличие всех необходимых критериев.

• Уполномоченный орган (Министерство юстиции) при принятии решения о включении лица в реестр обязан документировать конкретные основания с указанием норм закона (часть 2 статьи 5 ФЗ № 255-ФЗ).

• Суды при рассмотрении жалоб на включение в реестр обязаны проводить полное исследование фактических обстоятельств, а не ограничиваться формальной проверкой соблюдения процедуры.

2. Связь с ранее выраженными позициями КС РФ

Преемственность:

Определение развивает и применяет ранее выраженные позиции КС РФ о:

• Праве на судебную защиту (статья 46 Конституции РФ) — суд не должен ограничиваться формальной проверкой, но обязан исследовать существо дела (постановления КС РФ от 6 июня 1995 года № 7-П и от 3 ноября 1998 года № 25-П);

• Принципе правовой определённости — закон не должен допускать произвольного применения, а должен содержать чёткие критерии для применения (определения КС РФ от 8 февраля 2011 года № 130-О-О, от 7 июня 2011 года № 767-О-О).

Развитие позиции:

Определение впервые применяет эти принципы к специальному закону о контроле за деятельностью лиц, находящихся под иностранным влиянием, устанавливая, что даже при защите суверенитета государства должны соблюдаться гарантии конституционных прав граждан.

3. Гарантии каких конституционных прав усилены

Определение усиливает гарантии следующих конституционных прав:

1. Право на судебную защиту (статья 46 Конституции РФ, части 1 и 2) — суды обязаны полно исследовать фактические обстоятельства при рассмотрении жалоб на включение в реестр иностранных агентов;

2. Право на справедливое судебное разбирательство — исключается возможность произвольного включения в реестр без установления конкретных оснований;

3. Право на участие в управлении делами государства (статья 32 Конституции РФ) — депутаты представительных органов публичной власти не могут быть произвольно лишены возможности осуществлять свои полномочия;

4. Право на свободу мысли и слова (статья 29 Конституции РФ) — исключается возможность ограничения этого права на основе произвольного применения закона об иностранных агентах;

5. Право на объединение (статья 30 Конституции РФ) — исключается произвольное ограничение права на создание и участие в организациях.

4. Предписания законодателю и сроки их реализации

Прямых предписаний законодателю не содержится. Суд не признал нормы неконституционными и не потребовал их изменения. Однако позиция Суда предполагает, что:

• Если в правоприменительной практике будут выявлены случаи произвольного применения закона, это может стать основанием для нового обращения в КС РФ с требованием о признании норм неконституционными или о их конституционно-правовом истолковании;

• Законодатель может добровольно уточнить формулировки норм для повышения их определённости, но это не является обязательным требованием КС РФ.

5. Сферы применения позиции за пределами конкретного дела

По аналогии регулирования:

Позиция КС РФ применима к:

1. Другим лицам, включённым в реестр иностранных агентов — все они вправе обжаловать своё включение в суд, ссылаясь на отсутствие конкретных фактических оснований, предусмотренных законом;

2. Аналогичным законам о контроле за деятельностью — если будут приняты иные законы, предусматривающие включение лиц в реестры или списки на основе критериев, подлежащих установлению, они должны применяться в соответствии с принципом исключения произвольности;

3. Административным решениям органов власти в целом — принцип, установленный КС РФ, заключается в том, что любое административное решение, ограничивающее конституционные права, должно приниматься на основе установления конкретных фактических обстоятельств, а не произвольно;

4. Судебному контролю над административными решениями — суды обязаны полно исследовать фактические обстоятельства при рассмотрении жалоб на административные решения, а не ограничиваться формальной проверкой соблюдения процедуры.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Определение КС РФ № 5-О от 29 января 2026 года, хотя и оформлено как отказ в принятии жалобы к рассмотрению, содержит важную конституционно-правовую позицию, которая:

1. Подтверждает конституционность ФЗ № 255-ФЗ при условии его надлежащего толкования и применения, исключающего произвольность;

2. Устанавливает обязательное толкование закона для органов власти и судов, требующее установления конкретных фактических оснований для включения лица в реестр иностранных агентов;

3. Усиливает гарантии права на судебную защиту путём требования полного исследования судами фактических обстоятельств при рассмотрении жалоб;

4. Балансирует защиту суверенитета государства с гарантией конституционных прав граждан, включая депутатов представительных органов публичной власти;

5. Развивает ранее выраженные позиции КС РФ о принципе правовой определённости и праве на судебную защиту, применяя их к специальному законодательству о контроле за иностранным влиянием.

Позиция Суда имеет обязательное значение для всех органов власти и судов при применении ФЗ № 255-ФЗ и может служить основанием для пересмотра судебных решений в случае выявления нарушений установленных принципов.