КС подтвердил: согласие населения на объединение муниципалитетов может выражаться через представительные органы без референдума

I. РЕКВИЗИТЫ АКТА

Вид и номер акта: Определение Конституционного Суда Российской Федерации № 3477-О от 25 декабря 2025 года

Место принятия: город Санкт-Петербург

Состав Суда: Председатель В.Д. Зорькин, судьи А.Ю. Бушев, Л.М. Жаркова, К.Б. Калиновский, С.Д. Князев, А.Н. Кокотов, А.В. Коновалов, М.Б. Лобов, В.А. Сивицкий, Е.В. Тарибо

Заявители: Граждане Бархатов Николай Александрович и Пугачева Софья Олеговна

Основание к рассмотрению: Жалоба граждан на нарушение конституционных прав

Оспариваемые нормы: - Часть 31-1 статьи 13 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — ФЗ № 131-ФЗ) — «Преобразование муниципальных образований» (утратила силу в связи с принятием Федерального закона от 20 марта 2025 года № 33-ФЗ) - Статья 14 ФЗ № 131-ФЗ — «Вопросы местного значения городского, сельского поселения» - Статья 15 ФЗ № 131-ФЗ — «Вопросы местного значения муниципального района» - Часть 4 статьи 28 ФЗ № 131-ФЗ — «Публичные слушания, общественные обсуждения» (утратила силу в связи с принятием ФЗ № 33-ФЗ)

II. ФАБУЛА И ПОВОД ОБРАЩЕНИЯ

Конкретная ситуация заявителей:

Граждане Бархатов и Пугачева обратились в суды общей юрисдикции с требованиями о признании недействующими: - решений представительных органов муниципальных образований о согласии на преобразование входящих в муниципальный район поселений в муниципальный округ; - решения главы муниципального образования о выдвижении инициативы о таком преобразовании.

Суды общей юрисдикции и вышестоящие суды отказали в удовлетворении этих требований.

Усматриваемые нарушения конституционных прав:

По мнению заявителей, оспариваемые законоположения нарушают их конституционные права, поскольку:

1. Допускают выражение согласия без референдума: представительный орган муниципального образования может выразить согласие на преобразование даже при наличии инициативы о проведении местного референдума по данному вопросу, что исключает прямое волеизъявление населения;

2. Нарушают информационные требования: проведение публичных слушаний осуществляется без адекватного и своевременного информирования населения муниципального образования;

3. Нарушают процедурные гарантии: представительный орган муниципального района принимает решение о согласии на преобразование в отсутствие требования о наличии у него информации о выражении представительными органами поселений согласия на преобразование.

Ссылаемые статьи Конституции РФ:

Заявители ссылались на нарушение статей: - 3 (часть 3) — суверенитет народа - 12 — местное самоуправление как самостоятельное осуществление населением власти - 15 (часть 2) — прямое действие Конституции - 18 — права и свободы человека как высшая ценность - 19 (части 1 и 2) — равенство перед законом - 32 (часть 2) — право граждан участвовать в референдуме - 130 (часть 1) — местное самоуправление в муниципальных образованиях - 131 (части 1 и 2) — виды муниципальных образований и порядок изменения их границ

III. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Сущность конфликта:

Конфликт возникает между двумя конституционными принципами организации местного самоуправления:

1. Принцип учёта мнения населения при изменении границ муниципальных образований (статья 131, часть 2 Конституции РФ) — требование, чтобы изменение границ территорий, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, допускалось с учётом мнения населения;

2. Принцип представительной демократии в местном самоуправлении (статья 3, часть 2 Конституции РФ) — признание того, что власть народа осуществляется также через представительные органы местного самоуправления.

Заявители настаивают на том, что учёт мнения населения должен осуществляться исключительно через прямое волеизъявление (местный референдум), а не через представительные органы, и что отсутствие обязательного референдума при преобразовании муниципальных образований нарушает их право на участие в референдуме (статья 32, часть 2 Конституции РФ).

Почему вопрос имеет конституционное значение:

Вопрос касается фундаментальных основ организации местного самоуправления в Российской Федерации — соотношения прямой и представительной демократии при решении вопросов, затрагивающих территориальную организацию власти. Это имеет значение для определения пределов федерального законодателя при регулировании процедур преобразования муниципальных образований и баланса между различными формами выражения воли населения.

IV. ВОПРОС, РАЗРЕШАЕМЫЙ КС РФ

Основной вопрос:

Соответствуют ли Конституции Российской Федерации положения части 31-1 статьи 13, статей 14 и 15, а также части 4 статьи 28 ФЗ № 131-ФЗ, которые: - предусматривают выражение согласия населения на объединение поселений в муниципальный округ через представительные органы (без обязательного проведения местного референдума); - определяют вопросы местного значения, связанные с преобразованием муниципальных образований; - устанавливают порядок проведения публичных слушаний при преобразовании муниципальных образований?

Конкретный аспект проверки:

Нарушают ли указанные нормы конституционные права граждан на участие в референдуме (статья 32, часть 2), на участие в управлении делами государства и местного самоуправления (статья 32, часть 1), на учёт мнения населения при изменении границ муниципальных образований (статья 131, часть 2), а также принцип народного суверенитета (статья 3, часть 3)?

V. ПОЗИЦИЯ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА

A. Итоговый вывод

Конституционный Суд отказал в принятии жалобы к рассмотрению, поскольку она не отвечает требованиям Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» к допустимости жалоб.

Однако в мотивировочной части Суд выразил позицию по существу: оспариваемые нормы не могут рассматриваться как нарушающие конституционные права заявителей в указанных ими аспектах. Федеральный законодатель имеет конституционное право предусмотреть выражение согласия населения на преобразование муниципальных образований через представительные органы, а не исключительно через местный референдум, при условии соблюдения конституционного требования об учёте мнения населения.

B. Развёрнутое обоснование

1. Конституционная основа регулирования преобразования муниципальных образований

Конституционная база:

Статья 131 Конституции РФ предусматривает, что: - местное самоуправление осуществляется в муниципальных образованиях (часть 1); - виды муниципальных образований устанавливаются федеральным законом (часть 1); - территории муниципальных образований определяются с учётом исторических и иных местных традиций (часть 1); - изменение границ территорий муниципальных образований допускается с учётом мнения населения соответствующих территорий в порядке, установленном федеральным законом (часть 2).

Вывод Суда:

Конституционное регулирование местного самоуправления не исключает возможности объединения муниципальных образований, основанного на объективных социально-экономических параметрах, при необходимости соблюдения конституционных требований организации местного самоуправления и с учётом мнения населения соответствующих муниципальных образований (ссылка на Определение КС РФ от 25 ноября 2020 года № 2851-О).

Таким образом, федеральный законодатель обладает полномочием устанавливать формы и порядок преобразования муниципальных образований, включая объединение поселений в муниципальный округ.

2. Конституционность выражения согласия населения через представительные органы

Нормативное содержание оспариваемых норм:

Часть 31-1 статьи 13 ФЗ № 131-ФЗ предусматривает, что объединение всех поселений, входящих в состав муниципального района, осуществляется с согласия населения, выраженного представительными органами соответствующих поселений и муниципального района с учётом результатов проводимых в обязательном порядке публичных слушаний.

Позиция Суда:

Представительные органы поселений и муниципального района наделяются полномочиями на выражение согласия населения на осуществление преобразования муниципальных образований. Эти полномочия реализуются ими самостоятельно и независимо.

Критическое замечание Суда в отношении позиции заявителей:

То обстоятельство, что согласие выражается через представительные органы, а не через местный референдум, само по себе не может рассматриваться как ставящее под сомнение действие правила части 31-1 статьи 13, предписывающего, что если население двух и более поселений не выразило в установленной форме своего согласия на объединение, такое объединение не осуществляется.

Конституционное обоснование:

Суд ссылается на статью 3, часть 2 Конституции РФ: «Через представительные органы местного самоуправления также осуществляется власть народа». Это означает, что выражение согласия через представительные органы является конституционно допустимым способом реализации воли населения при решении вопросов местного значения.

3. Соотношение права на референдум и специального порядка решения вопросов о территориях муниципальных образований

Ссылаемое конституционное право:

Статья 32, часть 2 Конституции РФ предусматривает право граждан участвовать в референдуме.

Позиция Суда:

Из права на участие в референдуме не следует, что данное право может быть реализовано без учёта установленного федеральным законом специального порядка решения вопроса о территориях, на которых осуществляется местное самоуправление.

Конституционная отсылка:

Статья 131, часть 2 Конституции РФ прямо отсылает к федеральному закону для установления порядка изменения границ муниципальных образований с учётом мнения населения. Это означает, что федеральный законодатель имеет право установить специальный порядок, отличный от общего порядка проведения референдумов.

Вывод:

То обстоятельство, что не предусмотрено выражение согласия населения путём проведения местного референдума, предназначенного для непосредственного решения населением вопросов местного значения, отнесённых к компетенции муниципального образования, не ставит под сомнение соблюдение конституционного требования об учёте мнения населения при изменении границ территорий, в пределах которых осуществляется местное самоуправление.

4. Конституционность определения вопросов местного значения (статьи 14 и 15 ФЗ № 131-ФЗ)

Позиция Суда:

Статьи 14 и 15 ФЗ № 131-ФЗ, определяющие вопросы местного значения городского, сельского поселения и муниципального района, не могут рассматриваться как нарушающие конституционные права заявителей в указанных ими аспектах.

Суд не развивает отдельное обоснование по этим статьям, включая их в общий вывод о конституционности оспариваемого регулирования.

5. Конституционность порядка проведения публичных слушаний (часть 4 статьи 28 ФЗ № 131-ФЗ)

Позиция Суда:

Часть 4 статьи 28 ФЗ № 131-ФЗ, устанавливающая порядок проведения публичных слушаний и общественных обсуждений при преобразовании муниципальных образований, не может рассматриваться как нарушающая конституционные права заявителей в указанных ими аспектах.

Суд не приводит специального анализа требований к информированию населения, ограничиваясь общим выводом о конституционности нормы.

VI. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ И ПРАВОВЫЕ ПОСЛЕДСТВИЯ

Резолюция

Определением КС РФ:

1. Отказано в принятии к рассмотрению жалобы граждан Бархатова Николая Александровича и Пугачевой Софьи Олеговны, поскольку она не отвечает требованиям Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» к допустимости жалоб в Конституционный Суд Российской Федерации.

2. Определение окончательно и обжалованию не подлежит (статья 97 ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»).

Правовые последствия

Судьба конкретного дела заявителей

Определение не содержит указаний на пересмотр судебных решений, вынесенных судами общей юрисдикции и вышестоящими судами. Поскольку жалоба не принята к рассмотрению, КС РФ не выносил решение по существу конституционности оспариваемых норм в формате постановления.

Однако: Мотивировочная часть определения содержит позицию Суда по существу вопроса, которая может быть учтена судами при рассмотрении аналогичных дел, хотя и не имеет обязательной силы в отношении конкретного дела заявителей.

Указания федеральному законодателю

Определение не содержит указаний федеральному законодателю об изменении регулирования. Суд признал оспариваемые нормы конституционными (в мотивировочной части) и не предписал их изменение.

Примечание: Часть 31-1 статьи 13 и часть 4 статьи 28 ФЗ № 131-ФЗ уже утратили силу в связи с принятием Федерального закона от 20 марта 2025 года № 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти». Это произошло независимо от решения КС РФ.

Момент вступления в силу

Определение вступило в силу с момента его принятия (25 декабря 2025 года) и является окончательным.

VII. ЗНАЧЕНИЕ ПРАВОВОЙ ПОЗИЦИИ

1. Влияние на правоприменение

Для судов общей юрисдикции и арбитражных судов:

Позиция КС РФ, выраженная в мотивировочной части определения, устанавливает, что:

• Федеральный законодатель имеет конституционное право предусмотреть выражение согласия населения на преобразование муниципальных образований через представительные органы, а не исключительно через местный референдум;

• Выражение согласия через представительные органы соответствует конституционному требованию об учёте мнения населения (статья 131, часть 2 Конституции РФ), поскольку представительные органы осуществляют власть народа (статья 3, часть 2 Конституции РФ);

• Право на участие в референдуме (статья 32, часть 2 Конституции РФ) не означает, что данное право может быть реализовано без учёта специального порядка, установленного федеральным законом для решения вопросов о территориях муниципальных образований.

Эта позиция должна учитываться судами при рассмотрении аналогичных исков о признании недействующими решений органов местного самоуправления о преобразовании муниципальных образований.

Для органов местного самоуправления:

Позиция Суда подтверждает конституционность действующего порядка преобразования муниципальных образований и полномочия представительных органов на выражение согласия населения без проведения местного референдума.

2. Связь с ранее выраженными позициями КС РФ

Преемственность:

Суд ссылается на Определение КС РФ от 25 ноября 2020 года № 2851-О, в котором уже была выражена позиция о том, что конституционное регулирование местного самоуправления не исключает возможности объединения муниципальных образований, основанного на объективных социально-экономических параметрах.

Определение № 3477-О развивает и конкретизирует эту позицию, применяя её к вопросу о способах выражения согласия населения на преобразование.

Развитие позиции:

Определение впервые в явном виде устанавливает, что: - представительная демократия в местном самоуправлении является конституционно допустимым способом выражения воли населения при решении вопросов о преобразовании муниципальных образований; - федеральный законодатель может установить специальный порядок для решения вопросов о территориях муниципальных образований, отличный от общего порядка проведения референдумов.

3. Гарантии каких конституционных прав усилены

Гарантии конституционного права на местное самоуправление (статья 130 Конституции РФ):

Позиция Суда усиливает гарантии права граждан на осуществление местного самоуправления, подтверждая, что федеральный законодатель имеет право устанавливать формы и порядок преобразования муниципальных образований в целях оптимизации их структуры на основе объективных социально-экономических параметров.

Гарантии принципа народного суверенитета (статья 3 Конституции РФ):

Позиция Суда подтверждает, что власть народа может осуществляться как через прямую демократию (референдумы), так и через представительные органы. Это усиливает гарантии того, что представительная демократия в местном самоуправлении является полноценной формой реализации народного суверенитета.

Гарантии конституционного требования об учёте мнения населения (статья 131, часть 2 Конституции РФ):

Позиция Суда уточняет содержание этого требования: учёт мнения населения может осуществляться через представительные органы, а не исключительно через прямое волеизъявление.

4. Предписания законодателю и сроки их реализации

Предписания отсутствуют.

Суд не выявил нарушений Конституции в оспариваемых нормах и не предписал федеральному законодателю изменить регулирование.

Примечание: Оспариваемые нормы (часть 31-1 статьи 13 и часть 4 статьи 28 ФЗ № 131-ФЗ) уже утратили силу в связи с принятием нового федерального закона (ФЗ № 33-ФЗ от 20 марта 2025 года). Это произошло в результате законодательной инициативы, а не в результате решения КС РФ.

5. Сферы применения позиции за пределами конкретного дела

Применение к аналогичным спорам о преобразовании муниципальных образований:

Позиция Суда применима ко всем случаям, когда граждане оспаривают конституционность норм, регулирующих преобразование муниципальных образований, и ссылаются на нарушение права на референдум или требования об учёте мнения населения.

Применение к вопросам о соотношении прямой и представительной демократии в местном самоуправлении:

Позиция Суда имеет более широкое значение для понимания того, как соотносятся прямая и представительная демократия при решении вопросов местного значения. Она подтверждает, что федеральный законодатель может устанавливать различные формы выражения воли населения в зависимости от характера решаемого вопроса.

Применение к толкованию статьи 131 Конституции РФ:

Позиция Суда уточняет содержание конституционного требования об учёте мнения населения при изменении границ муниципальных образований. Это требование не означает обязательное проведение местного референдума, а допускает выражение согласия через представительные органы.

Применение к толкованию статьи 32, часть 2 Конституции РФ:

Позиция Суда устанавливает, что право на участие в референдуме не является абсолютным и может быть ограничено специальным порядком, установленным федеральным законом для решения специфических вопросов (в данном случае — о территориях муниципальных образований).

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Определение КС РФ № 3477-О от 25 декабря 2025 года, хотя формально является отказом в принятии жалобы к рассмотрению, содержит развёрнутую мотивировочную часть, в которой Суд выражает позицию по существу конституционности оспариваемых норм.

Ключевая позиция: Федеральный законодатель имеет конституционное право предусмотреть выражение согласия населения на преобразование муниципальных образований через представительные органы, а не исключительно через местный референдум, при условии соблюдения конституционного требования об учёте мнения населения. Выражение согласия через представительные органы соответствует конституционному принципу народного суверенитета, поскольку представительные органы осуществляют власть народа.

Эта позиция имеет значение для правоприменения при рассмотрении споров о преобразовании муниципальных образований и для понимания соотношения прямой и представительной демократии в системе местного самоуправления Российской Федерации.