КС разъяснил: статья 2.4 КоАП не допускает объективного вменения должностных лиц

I. РЕКВИЗИТЫ АКТА

Вид и номер акта: Определение Конституционного Суда Российской Федерации № 3213-О от 4 декабря 2025 года

Заявитель: Гражданин Андреев Евгений Львович — должностное лицо (председатель комитета по тарифам и ценовой политике Ленинградской области)

Повод и основание к рассмотрению: Жалоба гражданина на нарушение конституционных прав; предварительное изучение жалобы проведено судьёй С.Д.Князева на основании статьи 41 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»

Оспариваемые нормы: - Статья 2.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях — норма, предусматривающая, что административной ответственности подлежит должностное лицо в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей

Заявитель также ссылается на предполагаемое нарушение статей 19 (части 1 и 2), 46, 49, 50 (часть 2) и 55 (часть 3) Конституции РФ

II. ФАБУЛА И ПОВОД ОБРАЩЕНИЯ

Конкретное дело заявителя

Распоряжением Губернатора Ленинградской области от 7 декабря 2020 года № 952-рг гражданин Е.Л.Андреев назначен председателем комитета по тарифам и ценовой политике Ленинградской области.

Приказом комитета от 18 декабря 2020 года № 384-п были установлены тарифы на тепловую энергию и горячую воду, поставляемую ООО «Тепловая Компания Северная» потребителям на территории Ленинградской области на период 2021–2025 годов.

Общество обратилось в антимонопольный орган с заявлением о досудебном споре по вопросу экономической обоснованности установления тарифов. Решением ФАС России от 14 апреля 2021 года № СП/29576/21 приказ был признан незаконным в связи с нарушением пункта 22 Основ ценообразования в сфере теплоснабжения (утверждены Постановлением Правительства РФ от 22 октября 2012 года № 1075).

Привлечение к административной ответственности

Постановлением начальника управления регионального тарифного управления ФАС России от 27 августа 2021 года Е.Л.Андреев, являющийся председателем комитета, привлечён к административной ответственности за совершение административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 14.6 КоАП РФ («Нарушение порядка ценообразования»), с назначением административного штрафа в размере пятидесяти тысяч рублей.

Постановление оставлено без изменения: - решением судьи Пресненского районного суда города Москвы от 10 марта 2022 года - решением судьи Московского городского суда от 5 июля 2023 года - постановлением судьи Второго кассационного суда общей юрисдикции от 28 февраля 2024 года - постановлением судьи Верховного Суда Российской Федерации от 22 августа 2024 года

Позиция заявителя и утверждаемые нарушения

Заявитель утверждает: - принятие решения о тарифах отнесено к компетенции коллегиального органа (правления комитета); - он не присутствовал на заседании правления (был в командировке); - решение было принято единогласно присутствовавшими членами правления (6 голосов «за», 0 «против», 0 «воздержались»); - в заседании участвовал представитель антимонопольного органа, не высказавший замечаний; - как председатель он был обязан подписать принятое решение и не имел возможности его изменить.

Утверждаемое нарушение конституционных прав: Заявитель просит признать статью 2.4 КоАП РФ не соответствующей Конституции РФ, в частности её статьям 19 (части 1 и 2), 46, 49, 50 (часть 2) и 55 (часть 3), поскольку оспариваемое законоположение допускает объективное вменение, позволяя привлекать к административной ответственности должностное лицо за подписание правового акта, принятие которого находится в компетенции коллегиального органа, особенно когда это лицо не принимало личного участия в принятии решения.

III. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Сущность конфликта

Конституционно-правовой конфликт возникает между:

1. Принципом презумпции невиновности и требованием установления вины (статьи 49, 50 Конституции РФ) — как универсальным условием привлечения к любой юридической ответственности;

2. Особенностями административной деликтоспособности должностных лиц — специальных субъектов административного права, ответственность которых связана с неисполнением или ненадлежащим исполнением служебных обязанностей;

3. Структурой принятия решений в коллегиальных органах — когда руководитель (председатель) обязан подписать решение, принятое коллегиальным органом, в котором он не участвовал, но несёт персональную ответственность за его исполнение.

Почему вопрос имеет конституционное значение

Вопрос имеет конституционное значение по следующим причинам:

• Неопределённость применения нормы: Статья 2.4 КоАП РФ может быть истолкована как допускающая привлечение должностного лица к ответственности без установления его личной вины в совершении противоправного деяния (объективное вменение);

• Баланс конституционно защищаемых интересов: Необходимо согласовать требование презумпции невиновности с особенностями ответственности руководителей коллегиальных органов, которые несут персональную ответственность за деятельность подчинённых им структур;

• Гарантии справедливости и соразмерности: Требуется определить, может ли лицо быть привлечено к ответственности за решение, в принятии которого оно не участвовало и не могло повлиять на его содержание.

IV. ВОПРОС, РАЗРЕШАЕМЫЙ КС РФ

Соответствует ли статья 2.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях Конституции Российской Федерации в той части, в какой она позволяет привлекать должностное лицо к административной ответственности за подписание правового акта, принятого коллегиальным органом, в котором данное лицо не участвовало, без установления его личной вины в совершении административного правонарушения (в аспекте допущения объективного вменения)?

V. ПОЗИЦИЯ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА

A. Итоговый вывод

Конституционный Суд Российской Федерации отказал в принятии жалобы к рассмотрению, не найдя оснований для её допустимости в соответствии с требованиями Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации».

Однако в ходе предварительного изучения жалобы Суд выразил позицию, что статья 2.4 КоАП РФ не препятствует привлечению должностного лица к административной ответственности за подписание приказа, принятого коллегиальным органом, в том числе когда должностное лицо отсутствовало на заседании, если его вина в совершении административного правонарушения доказана в установленном законом порядке. Таким образом, оспариваемое законоположение не допускает объективного вменения и не может нарушать конституционные права заявителя.

B. Развёрнутое обоснование

1. Конституционный принцип презумпции невиновности и требование установления вины как универсального условия ответственности

Конституционная основа: - Статьи 49, 50, 54 и 64 Конституции Российской Федерации

Позиция Суда:

По смыслу указанных статей Конституции наличие вины выступает необходимым признаком состава правонарушения, а бремя её доказывания возлагается, по общему правилу, на уполномоченные органы государства и их должностных лиц.

Вина в конституционном аспекте — как универсальная категория для всех видов юридической ответственности и для всех субъектов права, включая физических и юридических лиц — представляет собой основанные на характеристиках субъекта права пределы, в которых он может нести такую ответственность сообразно конституционным принципам равенства, справедливости и соразмерности.

Суд подчёркивает, что без установления в предусмотренном административно-деликтным законодательством порядке вины физического или юридического лица в совершении деяния (действия, бездействия), подпадающего под признаки административного правонарушения, привлечение к административной ответственности неминуемо будет вступать в противоречие с конституционной природой презумпции невиновности, предполагающей возможность её преодоления исключительно вступившим в законную силу судебным (юрисдикционным) актом.

Ссылки на ранее выраженные правовые позиции КС РФ: - Постановления от 27 апреля 2001 года № 7-П - от 25 апреля 2011 года № 6-П - от 18 мая 2012 года № 12-П - от 21 июля 2021 года № 39-П - от 27 марта 2023 года № 11-П - от 17 июля 2025 года № 29-П

2. Законодательное закрепление условий административной ответственности и конкретизация презумпции невиновности

Проверяемые нормы КоАП РФ: - Части 1, 2 и 4 статьи 1.5 (общие условия ответственности, презумпция невиновности, неустранимые сомнения) - Части 1 и 2 статьи 2.1 (определение административного правонарушения) - Статья 2.2 (определение умышленного правонарушения) - Статья 2.3 (определение правонарушения по неосторожности)

Позиция Суда:

Кодекс об административных правонарушениях закрепляет, что: - лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина; - лицо, в отношении которого ведётся производство по делу об административном правонарушении, считается невиновным, пока его вина не будет доказана в порядке, предусмотренном Кодексом, и установлена вступившим в законную силу постановлением; - неустранимые сомнения в виновности толкуются в пользу лица, привлекаемого к ответственности; - административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица; - юридическое лицо признается виновным, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил, но не были приняты все зависящие от него меры; - умышленное правонарушение — когда лицо сознавало противоправный характер своего действия (бездействия), предвидело вредные последствия и желало их наступления или сознательно допускало либо относилось безразлично; - правонарушение по неосторожности — когда лицо предвидело наступление вредных последствий, но самонадеянно рассчитывало на их предотвращение, либо не предвидело, хотя должно было и могло их предвидеть.

Суд констатирует, что эти законоположения конкретизируют конституционный принцип презумпции невиновности, предполагая возможность привлечения к ответственности только в случае установления вины (в форме умысла или неосторожности), которая подлежит доказыванию субъектом, осуществляющим производство.

3. Истолкование статьи 2.4 КоАП РФ: норма-дефиниция о деликтоспособности должностных лиц, а не об объективном вменении

Оспариваемая норма (статья 2.4 КоАП РФ):

Административной ответственности подлежит должностное лицо в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей.

Позиция Суда:

Оспариваемая норма, исходя из буквального (аутентичного) её содержания, не касается установления вины (виновности) должностных лиц, а посвящена особенностям их административной деликтоспособности в качестве специального (особого) субъекта административного правонарушения.

Её положения подразумевают, что противоправные действия (бездействие) должностных лиц образуют состав административного правонарушения только в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением ими своих служебных обязанностей. Но если такие действия (бездействие) не были сопряжены с несоблюдением возложенных на субъекта должностных обязанностей, его — независимо от наличия вины в их совершении — нельзя привлечь к административной ответственности как должностное лицо. Это не исключает для него возможности наступления ответственности в качестве общего субъекта (физического лица).

Таким образом, статья 2.4 КоАП РФ является нормой-дефиницией, указывающей на то, что должностное лицо подлежит ответственности в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением собственных служебных обязанностей, конкретное содержание которых должно устанавливаться в каждом случае.

Ссылки на ранее выраженные правовые позиции КС РФ: - Определения от 17 июня 2013 года № 1031-О - от 28 сентября 2017 года № 1816-О - от 28 января 2025 года № 234-О

Важное уточнение: Суд отмечал, что статья 2.4 КоАП РФ не предполагает административной ответственности должностного лица без установления вины по правилам, предусмотренным статьей 1.5 названного Кодекса.

4. Обязательное выяснение вины должностного лица и её отражение в постановлении

Позиция Суда:

Виновность (вина) должностного лица во всяком случае подлежит обязательному выяснению при осуществлении производства по делу об административном правонарушении и в качестве обстоятельства, характеризующего составообразующие признаки административного правонарушения, обязательно должна быть указана в постановлении о назначении административного наказания (пункт 3 статьи 26.1 и пункт 4 части 1 статьи 29.10 КоАП РФ).

Суд указывает, что отдельные (некоторые) характеристики вины должностного лица можно определить по фактическим обстоятельствам, установленным на основе исследования доказательств, отражающих характер и степень общественной опасности нарушения, а также его последствия (ссылка на Постановление КС РФ от 14 апреля 2020 года № 17-П).

5. Анализ конкретного дела заявителя: установление вины как субъективного (психического) отношения

Нормативная база деятельности комитета:

Согласно Положению о комитете по тарифам и ценовой политике Ленинградской области (приложение к постановлению Правительства Ленинградской области от 28 августа 2013 года № 274):

• Комитет является органом исполнительной власти в сфере государственного регулирования тарифов;

• Председатель обеспечивает осуществление возложенных на Комитет полномочий и функций, осуществляет общее руководство на принципах единоначалия, является председателем правления, утверждает персональный состав правления и порядок его деятельности, организует работу и распределяет обязанности между членами правления, подписывает правовые акты Комитета, а также несет персональную ответственность за выполнение возложенных на Комитет задач и осуществление полномочий (пункты 4.1, 4.4 и 4.5);

• Правление Комитета является коллегиальным органом, образуемым для определения основных направлений деятельности и принятия решений об утверждении цен (тарифов) и их предельных уровней (пункт 4.6);

• Порядок деятельности правления (приказ Комитета от 9 октября 2017 года № 122-п) предусматривает, что материалы к заседанию представляются членам не позднее чем за три рабочих дня; при невозможности присутствовать член правления может представить письменное мнение, которое учитывается при определении кворума и голосовании; приказы и распоряжения, содержащие решения правления, подписываются председателем Комитета или его заместителями (пункты 7, 12, 17 и 25).

Вывод Суда о должностном статусе и служебных обязанностях:

При таких обстоятельствах занимаемая заявителем должность отнесена к категории руководителей, вследствие чего именно он осуществляет руководство Комитетом и наделён полномочиями по исполнению организационно-распорядительных и административно-хозяйственных функций. Их неисполнение (ненадлежащее исполнение) при принятии и введении в действие тарифов свидетельствует о наличии в его действиях признаков особого субъекта административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 14.6 КоАП РФ.

Анализ вины заявителя:

Из постановления начальника управления регионального тарифного управления ФАС России вытекает, что заявитель знал о необходимости соблюдения пункта 22 Основ ценообразования в сфере теплоснабжения, сознавал противоправный характер своих действий (бездействия), предвидел возможные вредные последствия, желал их наступления либо сознательно допускал такие последствия или относился к ним безразлично, фактически устранившись от обеспечения законности принятого на заседании правления решения об установлении тарифов.

Следовательно, содержащееся в данном постановлении, оставленном без изменения по итогам рассмотрения жалоб заявителя всеми судебными инстанциями, обоснование виновности должностного лица было обусловлено его субъективным (психическим) отношением к административно-противоправному деянию.

Итоговый вывод по конкретному делу:

С учетом этого оспариваемое законоположение не допускает объективного вменения и не позволяет привлекать должностное лицо к административной ответственности без установления его вины в совершении административного правонарушения.

6. Возможность привлечения должностного лица к ответственности за подписание решения коллегиального органа

Позиция Суда:

Статья 2.4 КоАП РФ не препятствует привлечению должностного лица к административной ответственности в случае подписания приказа, принятого коллегиальным органом, в том числе когда это должностное лицо отсутствовало во время заседания указанного органа, если его вина в совершении конкретного административного правонарушения доказана субъектами административной юрисдикции в установленном законом порядке.

Таким образом, сама по себе оспариваемая норма не может нарушать конституционные права заявителя.

VI. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ И ПРАВОВЫЕ ПОСЛЕДСТВИЯ

Резолюция

Конституционный Суд Российской Федерации определил:

1. Отказать в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Андреева Евгения Львовича, поскольку она не отвечает требованиям Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», в соответствии с которыми жалоба в Конституционный Суд Российской Федерации признается допустимой.

2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данной жалобе окончательно и обжалованию не подлежит.

Правовые последствия

Судьба конкретного дела заявителя

Отказ в принятии жалобы к рассмотрению означает, что: - Постановление начальника управления регионального тарифного управления ФАС России от 27 августа 2021 года о привлечении заявителя к административной ответственности остаётся в силе; - Все судебные решения, оставившие это постановление без изменения (решения районного суда, городского суда, кассационного суда и Верховного Суда РФ), остаются в силе; - Административный штраф в размере пятидесяти тысяч рублей подлежит взысканию.

Отсутствие указаний законодателю

Суд не предписал федеральному законодателю внесение изменений в статью 2.4 КоАП РФ, поскольку пришёл к выводу о её конституционности в выявленном смысле.

Момент вступления в силу

Определение вступает в силу с момента его принятия (4 декабря 2025 года) и является окончательным.

VII. ЗНАЧЕНИЕ ПРАВОВОЙ ПОЗИЦИИ

1. Влияние на правоприменение

Уточнение истолкования статьи 2.4 КоАП РФ:

Позиция КС РФ устраняет неопределённость в применении статьи 2.4 КоАП РФ и исключает возможность её истолкования как допускающей объективное вменение. Суд чётко определил, что:

• Статья 2.4 — это норма-дефиниция о деликтоспособности, а не норма об объективной ответственности;
• Вина должностного лица остаётся обязательным условием привлечения к ответственности;
• Вина должна быть установлена в форме умысла или неосторожности в соответствии со статьями 2.2 и 2.3 КоАП РФ;
• Вина должна быть отражена в постановлении о назначении наказания.

Это означает, что суды и органы административной юрисдикции при применении статьи 2.4 КоАП РФ обязаны: - Устанавливать субъективное (психическое) отношение должностного лица к противоправному деянию; - Доказывать наличие умысла или неосторожности; - Указывать форму вины в постановлении о наказании; - Не допускать привлечение к ответственности на основе одного лишь факта подписания приказа или решения.

2. Связь с ранее выраженными позициями КС РФ

Преемственность и развитие:

Позиция КС РФ в данном определении развивает и уточняет ранее выраженные правовые позиции:

• Постановления от 27 апреля 2001 года № 7-П, от 25 апреля 2011 года № 6-П, от 18 мая 2012 года № 12-П, от 21 июля 2021 года № 39-П, от 27 марта 2023 года № 11-П, от 17 июля 2025 года № 29-П — о необходимости установления вины как универсального условия ответственности и о конституционных принципах равенства, справедливости и соразмерности;

• Определения от 17 июня 2013 года № 1031-О, от 28 сентября 2017 года № 1816-О, от 28 января 2025 года № 234-О — о том, что статья 2.4 КоАП РФ является нормой-дефиницией и не предполагает ответственности без установления вины;

• Постановление от 14 апреля 2020 года № 17-П — о возможности определения характеристик вины по фактическим обстоятельствам, установленным на основе исследования доказательств.

Суд подчёркивает, что эти позиции сохраняют свою силу, что свидетельствует о стабильности и преемственности конституционно-правовой позиции КС РФ в данной сфере.

3. Гарантии каких конституционных прав усилены

Укреплены гарантии следующих конституционных прав:

• Статья 19 Конституции РФ (равенство перед законом и судом) — обеспечивается единообразное применение требования о вине для всех субъектов административной ответственности, включая должностных лиц;

• Статья 46 Конституции РФ (право на судебную защиту) — гарантируется возможность оспорить привлечение к ответственности на основании отсутствия доказанной вины;

• Статья 49 Конституции РФ (презумпция невиновности) — укреплена гарантия того, что вина должна быть доказана, а не предполагаться;

• Статья 50 Конституции РФ (защита от самообвинения и неустранимые сомнения в пользу обвиняемого) — обеспечивается толкование неустранимых сомнений в пользу должностного лица;

• Статья 55 Конституции РФ (соразмерность ограничений прав) — гарантируется, что ограничение прав должностного лица (привлечение к ответственности) будет соразмерным и справедливым.

4. Предписания законодателю и сроки их реализации

Отсутствие предписаний законодателю:

Суд не предписал федеральному законодателю внесение изменений в статью 2.4 КоАП РФ. Это означает, что:

• Норма признана конституционной в выявленном смысле;
• Необходимости в её изменении или дополнении нет;
• Законодатель вправе, но не обязан, уточнить редакцию нормы в целях повышения её ясности.

5. Сферы применения позиции за пределами конкретного дела

Применение по аналогии регулирования:

Позиция КС РФ имеет значение для применения статьи 2.4 КоАП РФ во всех случаях привлечения должностных лиц к административной ответственности, в том числе:

• В сфере государственного регулирования тарифов и цен — при привлечении руководителей органов регулирования к ответственности за нарушение порядка ценообразования;

• В сфере государственного управления в целом — при привлечении должностных лиц к ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение служебных обязанностей;

• При рассмотрении дел о нарушениях в деятельности коллегиальных органов — когда руководитель обязан подписать решение, принятое коллегиальным органом, в котором он не участвовал;

• При применении других норм КоАП РФ, предусматривающих ответственность должностных лиц — поскольку требование установления вины является универсальным.

Практическое значение:

Позиция КС РФ служит ориентиром для: - Органов административной юрисдикции при вынесении постановлений о привлечении к ответственности; - Судов при рассмотрении жалоб на такие постановления; - Адвокатов при защите интересов должностных лиц, привлекаемых к административной ответственности; - Законодателя при совершенствовании административно-деликтного законодательства.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Определение КС РФ № 3213-О от 4 декабря 2025 года, хотя и отказало в принятии жалобы к рассмотрению, содержит важную конституционно-правовую позицию, уточняющую применение статьи 2.4 КоАП РФ. Суд подтвердил, что эта норма не допускает объективного вменения и не позволяет привлекать должностное лицо к административной ответственности без установления его вины в форме умысла или неосторожности. Позиция Суда обеспечивает баланс между необходимостью привлечения к ответственности руководителей коллегиальных органов и гарантиями конституционного принципа презумпции невиновности, укрепляя защиту прав должностных лиц от произвольного привлечения к ответственности.