ВС отменил отказ Росреестра в регистрации земельных участков при разделе

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер и дата определения: № 18-КАД26-20-К4 от 13 мая 2026 года

Инстанция: Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации (СКАД ВС РФ)

Состав суда: - Председательствующий: Хаменков В.Б. - Судьи: Абакумова И.Д., Кирейкова Г.Г. (судья-докладчик)

Стороны: - Административный истец: Горбунев Александр Викторович (гражданин) - Административный ответчик: Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Краснодарскому краю (Управление Росреестра по Краснодарскому краю) — орган публичной власти, наделённый государственными полномочиями - Заинтересованное лицо: администрация муниципального образования г. Новороссийск

Категория спора: Глава 22 КАС РФ (оспаривание решений и действий органов публичной власти). Спор о признании незаконным решения регистрирующего органа об отказе в государственной регистрации права собственности на земельные участки, образуемые в результате раздела.

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований:

Горбунев А.В., являясь собственником земельного участка площадью 6955 кв. м категории «земли населённых пунктов» с видом разрешённого использования «для сельскохозяйственного производства», обратился 20 июня 2024 года в Управление Росреестра по Краснодарскому краю с заявлениями о государственном кадастровом учёте и государственной регистрации права на пять земельных участков, образуемых в результате раздела исходного участка, и о снятии его с учёта. К заявлениям приложен межевой план от 4 июня 2024 года.

Управление Росреестра: - 27 июня 2024 года приостановило регистрационные действия до 27 сентября 2024 года по основаниям п. 7 и 9 ч. 1 ст. 26 Федерального закона № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» в связи с направлением межведомственного запроса в администрацию о предоставлении сведений о соответствии образуемых участков градостроительному регламенту, требованиям пожарной безопасности, необходимости установления красных линий и подготовки проекта планировки территории; - 29 июля 2024 года повторно приостановило действия, указав на необходимость разработки документов по планировке территории; - 27 сентября 2024 года отказало в государственном кадастровом учёте и государственной регистрации прав на вновь образуемые земельные участки ввиду необходимости подготовки документации по планировке территории.

Позиции сторон в первой инстанции:

Горбунев А.В. оспаривал решение Управления Росреестра, утверждая, что оно принято без надлежащих оснований, предусмотренных законодательством о государственной регистрации недвижимости.

Управление Росреестра и администрация отстаивали законность решения, ссылаясь на необходимость обеспечения доступа к образуемым земельным участкам, что требует разработки проекта планировки территории в соответствии с градостроительным законодательством.

Решения нижестоящих судов:

• Приморский районный суд г. Новороссийска (6 марта 2025 года): отказал в удовлетворении административного иска, признав решение Управления Росреестра законным.

• Апелляционная коллегия по административным делам Краснодарского краевого суда (27 мая 2025 года): оставила решение первой инстанции без изменения.

• Четвёртый кассационный суд общей юрисдикции (6 ноября 2025 года): оставил в силе предыдущие судебные акты.

Все суды исходили из положений ст. 1, ч. 1 ст. 14, ч. 1 ст. 27, п. 7, 20, 26 ч. 1 ст. 26, п. 3 ч. 1 ст. 29 Федерального закона № 218-ФЗ, ст. 11², 11⁹, 42 Земельного кодекса РФ, ст. 41, 42, 45 Градостроительного кодекса РФ, Инструкции № 18-30 и СП 42.13330.2016, пришли к выводу о том, что без разработки проекта планировки территории не будет обеспечен доступ к образуемым земельным участкам.

Кассационная жалоба:

Горбунев А.В. обратился в Верховный Суд РФ с кассационной жалобой, прося отменить все судебные акты и направить дело на новое рассмотрение. В судебном заседании СКАД истец и его представитель Царгуш А.А. поддержали доводы жалобы. Управление Росреестра и администрация своих представителей не направили (что не препятствует рассмотрению в силу ч. 2 ст. 326 КАС РФ).

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Конфликт между публичным интересом и правами гражданина:

Спор отражает столкновение двух позиций:

1. Позиция нижестоящих судов и Управления Росреестра: регистрирующий орган вправе отказать в регистрации права на образуемые земельные участки, если отсутствует проект планировки территории, необходимый для обеспечения доступа к этим участкам в соответствии с градостроительным законодательством. Публичный интерес в упорядоченном градостроительном развитии территории оправдывает отказ в реализации права собственника на раздел своего имущества.

2. Позиция СКАД ВС РФ: право собственника на раздел земельного участка (п. 1 ст. 11² Земельного кодекса) не может быть ограничено требованием о разработке проекта планировки территории, если земельный участок не относится к категориям, для которых такое требование установлено законом (застроенная территория, в отношении которой принято решение о развитии; земельные участки садоводческих или огородических товариществ). Требование о проекте планировки территории — это самостоятельное основание для приостановления регистрационных действий (п. 26 ч. 1 ст. 26 Федерального закона № 218-ФЗ), но оно не было указано в решении об отказе.

Толкование материальных норм публичного права:

Ключевой вопрос — надлежащее применение Федерального закона № 218-ФЗ и Земельного кодекса РФ:

• Какие основания для отказа в регистрации являются исчерпывающими?
• Может ли регистрирующий орган требовать документы, не предусмотренные законом, если представленные документы соответствуют установленным требованиям?
• Какова роль градостроительного законодательства в процессе государственной регистрации прав на земельные участки?

Процессуальные особенности:

• Активная роль суда (ст. 14 КАС РФ): суд должен был самостоятельно проверить, соответствует ли решение об отказе нормам материального права, а не просто принять позицию административного ответчика.
• Бремя доказывания (ст. 62 КАС РФ): административный ответчик (орган публичной власти) обязан доказать наличие оснований для отказа в регистрации, предусмотренных законом.
• Мотивированность административного решения: решение об отказе должно содержать ссылку на конкретное основание, предусмотренное законом; отсутствие доступа к земельным участкам (п. 26 ст. 26 Федерального закона № 218-ФЗ) не было указано в решении.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Может ли регистрирующий орган отказать в государственной регистрации права на земельные участки, образуемые в результате раздела, по основанию отсутствия проекта планировки территории, если земельный участок не относится к категориям, для которых такое требование установлено законом?

2. Соответствует ли требованиям Федерального закона № 218-ФЗ (ч. 5 ст. 18) истребование у заявителя дополнительных документов (проекта планировки территории), если представленные документы (заявление и межевой план) отвечают установленным требованиям?

3. Является ли отсутствие доступа к образуемым земельным участкам самостоятельным основанием для отказа в регистрации, и должно ли оно быть указано в решении об отказе?

4. Вправе ли суд кассационной инстанции принять новое решение об удовлетворении административного иска без направления дела на новое рассмотрение, если ошибка нижестоящих судов заключается в неправильном применении норм материального права?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

СКАД ВС РФ пришла к выводу, что нижестоящие суды неправильно применили нормы материального права, допустив существенные нарушения, повлиявшие на исход дела. Отказ Управления Росреестра в государственной регистрации прав на образуемые земельные участки по основанию отсутствия проекта планировки территории не соответствует положениям Федерального закона № 218-ФЗ и Земельного кодекса РФ, поскольку земельный участок истца не относится к категориям, для которых такое требование установлено законом. Требование о проекте планировки территории является самостоятельным основанием для приостановления регистрационных действий (п. 26 ст. 26 Федерального закона № 218-ФЗ), но оно не было указано в решении об отказе, что свидетельствует о нарушении принципа мотивированности административного решения.

B. Развёрнутое обоснование

1. Материально-правовые основания регистрации земельных участков, образуемых в результате раздела

СКАД ВС РФ указала, что государственный кадастровый учёт и государственная регистрация прав на образуемые земельные участки осуществляются в соответствии с Федеральным законом № 218-ФЗ. Согласно ч. 2 ст. 41 этого закона, в случае образования двух и более земельных участков в результате раздела земельного участка государственный кадастровый учёт и государственная регистрация прав осуществляются одновременно в отношении всех образуемых земельных участков, за исключением случаев, если в соответствии с этим законом государственный кадастровый учёт осуществляется без одновременной государственной регистрации прав.

Таким образом, закон устанавливает презумпцию обязательности регистрации при наличии надлежащих документов, а исключения из этого правила должны быть прямо предусмотрены законом.

2. Документы, необходимые для регистрации

В соответствии с п. 1 ст. 11² и п. 1-3 ст. 11⁴ Земельного кодекса РФ земельные участки образуются при разделе земельных участков, и раздел земельного участка относится к правомочиям его собственника.

Согласно ч. 1, п. 7 ч. 2 ст. 14 Федерального закона № 218-ФЗ государственный кадастровый учёт и (или) государственная регистрация прав на образуемые земельные участки осуществляются на основании заявления и межевого плана. Горбунев А.В. представил оба эти документа.

3. Запрет на истребование дополнительных документов

Ключевое положение — ч. 5 ст. 18 Федерального закона № 218-ФЗ: не допускается истребование у заявителя дополнительных документов, если представленные им документы отвечают требованиям ст. 21 этого закона и требованиям принятых в соответствии с ним нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, если иное не установлено данным федеральным законом или иными федеральными законами.

Проект планировки территории не входит в перечень документов, предусмотренных ст. 21 Федерального закона № 218-ФЗ, и не установлен этим законом как обязательный документ для регистрации прав на образуемые земельные участки.

4. Основания для приостановления и отказа в регистрации

Согласно ст. 26 Федерального закона № 218-ФЗ, осуществление государственного кадастрового учёта и (или) государственной регистрации прав приостанавливается в случае:

• п. 7: если форма и (или) содержание документа не соответствуют требованиям законодательства РФ;
• п. 9: если не представлены (не поступили) документы (сведения), запрошенные органом регистрации прав по межведомственным запросам;
• п. 26: если отсутствует доступ к земельным участкам, в отношении которых подано заявление о совершении регистрационных действий.

Согласно ст. 27 Федерального закона № 218-ФЗ, в осуществлении государственного кадастрового учёта и (или) государственной регистрации прав отказывается в случае, если в течение срока приостановления не устранены причины, препятствующие осуществлению регистрационных действий, указанные в ст. 26.

Вывод СКАД: Управление Росреестра применило п. 7 и 9 ст. 26 в качестве оснований для приостановления, однако отказ в регистрации был обоснован отсутствием проекта планировки территории, что не соответствует ни одному из предусмотренных законом оснований.

5. Специальные случаи, когда требуется проект планировки территории

СКАД ВС РФ отметила, что раздел земельного участка может осуществляться в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности в специальных случаях:

• образование земельных участков из земельных участков, находящихся в границах застроенной территории, в отношении которой принято решение о её развитии и заключен договор о развитии застроенной территории (п. 7 ст. 11² Земельного кодекса);
• раздел земельного участка, предоставленного садоводческому или огородническому некоммерческому товариществу (п. 4 ст. 11⁴ Земельного кодекса).

Земельный участок Горбунева А.В. не относится к таким категориям, в связи с чем у регистрирующего органа не имелось оснований для отказа в регистрации по причине отсутствия проекта планировки территории.

6. Отсутствие доступа как самостоятельное основание

СКАД ВС РФ указала, что отсутствие доступа к земельным участкам, в отношении которых подано заявление о совершении регистрационных действий, является самостоятельным основанием для приостановления регистрационных действий (п. 26 ч. 1 ст. 26 Федерального закона № 218-ФЗ) и последующего отказа в их совершении.

Однако данное основание не являлось мотивом для принятия оспариваемого решения Управления Росреестра. Это свидетельствует о нарушении принципа мотивированности административного решения: если орган публичной власти полагает, что имеются иные основания для отказа, он должен указать их в решении.

7. Принцип мотивированности административного решения

Пленум ВС РФ в постановлении от 19 декабря 2003 года № 23 «О судебном решении» разъяснил (п. 2), что судебный акт является законным в том случае, когда он принят при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению.

Аналогичный принцип применяется к административным решениям: они должны быть мотивированы и содержать ссылку на конкретные основания, предусмотренные законом.

8. Процессуальные нарушения нижестоящих судов

При рассмотрении административного дела судами допущены существенные нарушения норм материального права (ч. 1 ст. 328 КАС РФ), которые повлияли на исход дела:

• суды неправильно применили нормы Федерального закона № 218-ФЗ, Земельного кодекса РФ и Градостроительного кодекса РФ;
• суды не учли, что требование о проекте планировки территории применяется только к специальным категориям земельных участков;
• суды не выделили отсутствие доступа как самостоятельное основание для отказа в регистрации;
• суды не проверили, было ли это основание указано в решении Управления Росреестра.

9. Право кассационного суда принять новое решение

Согласно п. 5 ч. 1 ст. 329 КАС РФ, суд кассационной инстанции вправе принять новый судебный акт, не передавая дело на новое рассмотрение в суд первой или апелляционной инстанции, если судами первой и (или) апелляционной инстанций допущена ошибка в применении и (или) толковании норм материального права, для исправления которой после отмены (изменения) судебных актов не требуется установления новых обстоятельств, представления, исследования и оценки доказательств.

Пленум ВС РФ в постановлении от 9 июля 2020 года № 17 «О применении судами норм Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, регулирующих производство в суде кассационной инстанции» (п. 24) подтвердил эту позицию.

В данном случае: причиной отказа Управления Росреестра явилось отсутствие проекта планировки территории, что не соответствует нормам материального права. Для исправления этой ошибки не требуется установления новых обстоятельств или проведения дополнительного доказывания — достаточно правильного применения закона.

10. Возложение обязанности на административного ответчика повторно рассмотреть заявление

Согласно п. 26 постановления Пленума ВС РФ от 28 июня 2022 года № 21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации», если в соответствии с законом за наделёнными публичными полномочиями органом или лицом сохраняется возможность принять то или иное решение по существу вопроса, затрагивающего права, свободы, законные интересы административного истца, суд вправе ограничиться возложением на него обязанности повторно рассмотреть поставленный гражданином вопрос. При таком рассмотрении наделённые публичными полномочиями орган или лицо обязаны учитывать правовую позицию и обстоятельства, установленные судом в результате рассмотрения дела (ст. 16 КАС РФ).

Применение к данному делу: Управление Росреестра указывало на иные обстоятельства, исключающие государственную регистрацию, в частности на отсутствие доступа к земельным участкам. В связи с этим СКАД ВС РФ возложила на Управление Росреестра обязанность повторно рассмотреть заявления Горбунева А.В., учитывая правовую позицию Верховного Суда о том, что требование о проекте планировки территории не применяется к данному земельному участку.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

1. Неверное толкование материального закона

Нижестоящие суды исходили из того, что без разработки проекта планировки территории не будет обеспечен доступ к образуемым земельным участкам, и на этом основании признали решение Управления Росреестра законным. Однако суды не учли следующее:

• Требование о проекте планировки территории установлено законом только для специальных категорий земельных участков (застроенная территория с решением о развитии; земельные участки садоводческих товариществ);
• Земельный участок Горбунева А.В. не относится к этим категориям;
• Отсутствие доступа — это самостоятельное основание для отказа в регистрации (п. 26 ст. 26 Федерального закона № 218-ФЗ), но оно не было указано в решении об отказе.

Вывод: суды применили норму закона, которая не была применима к данному земельному участку, и не проверили, было ли указано в решении Управления Росреестра самостоятельное основание для отказа.

2. Нарушение активной роли суда (ст. 14 КАС РФ)

Согласно ст. 14 КАС РФ, суд при рассмотрении административного дела активно способствует всестороннему, полному и объективному выяснению обстоятельств дела, прав и обязанностей сторон. Суд не должен пассивно принимать позицию административного ответчика, а должен самостоятельно проверить соответствие его решения нормам материального права.

Нижестоящие суды не провели такой проверки. Они не выяснили: - Какие именно основания для отказа предусмотрены законом; - Относится ли земельный участок Горбунева А.В. к категориям, для которых требуется проект планировки территории; - Было ли указано в решении Управления Росреестра основание об отсутствии доступа.

3. Нарушение распределения бремени доказывания (ст. 62 КАС РФ)

Согласно ст. 62 КАС РФ, каждая сторона должна доказать те обстоятельства, на которые она ссылается как на основание своих требований или возражений. Однако в публично-правовых спорах действует специальное правило: административный ответчик (орган публичной власти) обязан доказать наличие оснований для принятого им решения.

Управление Росреестра обязана была доказать, что земельный участок Горбунева А.В. относится к категориям, для которых требуется проект планировки территории. Нижестоящие суды не потребовали от Управления Росреестра такого доказывания.

4. Игнорирование принципа мотивированности административного решения

Административное решение должно быть мотивировано и содержать ссылку на конкретные основания, предусмотренные законом. Решение Управления Росреестра об отказе в регистрации было обоснано отсутствием проекта планировки территории, однако это основание не предусмотрено законом для данной категории земельных участков.

Нижестоящие суды не проверили соответствие мотивов решения нормам материального права.

5. Неправильное применение градостроительного законодательства

Суды ссылались на Градостроительный кодекс РФ, Инструкцию № 18-30 и СП 42.13330.2016 как на основание для требования о проекте планировки территории. Однако эти нормативные акты применяются в специальных случаях, предусмотренных Земельным кодексом РФ, а не в общем порядке для всех земельных участков.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Отмена судебных актов:

СКАД ВС РФ отменила: - решение Приморского районного суда г. Новороссийска от 6 марта 2025 года; - апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 27 мая 2025 года; - кассационное определение Четвёртого кассационного суда общей юрисдикции от 6 ноября 2025 года.

Признание решения административного ответчика незаконным:

Признано незаконным решение Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Краснодарскому краю от 27 сентября 2024 года об отказе в государственной регистрации права на земельные участки, образующиеся в результате раздела принадлежащего Горбуневу А.В. на праве собственности земельного участка.

Возложение обязанности:

На Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Краснодарскому краю возложена обязанность повторно рассмотреть заявления Горбунева А.В. о государственной регистрации права на указанные земельные участки.

Процессуальное решение: Дело не направлено на новое рассмотрение в суд первой или апелляционной инстанции; СКАД ВС РФ приняла новое решение на основании п. 5 ч. 1 ст. 329 КАС РФ.

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Усиление гарантий граждан и организаций в отношениях с публичной властью

Определение СКАД ВС РФ устанавливает чёткий стандарт: органы публичной власти не вправе требовать документы, не предусмотренные законом, даже если они считают такие документы целесообразными с точки зрения публичного интереса. Это усиливает защиту прав граждан и организаций от произвольных требований государственных органов.

Принцип, сформулированный в ч. 5 ст. 18 Федерального закона № 218-ФЗ (запрет на истребование дополнительных документов), получает практическое применение и защиту судебной практик