КС отказал Иркутской области: вопрос об источнике финансирования регионального районного коэффициента — не предмет конституционного контроля

I. РЕКВИЗИТЫ АКТА

Вид и номер акта: Определение Конституционного Суда Российской Федерации № 2105-О от 18 сентября 2025 года

Заявитель: Правительство Иркутской области (орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации)

Повод и основание к рассмотрению: Запрос органа государственной власти субъекта Российской Федерации о проверке конституционности нормативных положений, поданный в соответствии с Федеральным конституционным законом «О Конституционном Суде Российской Федерации»

Оспариваемые нормы: - Статья 316 Трудового кодекса Российской Федерации (части 1, 2, 3) — регулирует установление размера районного коэффициента и порядок его применения для расчета заработной платы работников организаций в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях; предоставляет органам государственной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления право устанавливать более высокие размеры районных коэффициентов за счет соответствующих бюджетов - Часть 1 статьи 30 Федерального закона от 29 ноября 2010 года № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» — предусматривает, что тарифы на оплату медицинской помощи рассчитываются в соответствии с методикой, утвержденной уполномоченным федеральным органом, и включают статьи затрат, установленные территориальной программой обязательного медицинского страхования - Пункты 2 и 3 Методики распределения субвенций (утверждена Постановлением Правительства РФ от 5 мая 2012 года № 462) — закрепляют формулу расчета размера субвенции из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования с применением коэффициента дифференциации, рассчитываемого с учетом районного коэффициента к заработной плате

II. ФАБУЛА И ПОВОД ОБРАЩЕНИЯ

По результатам выездных проверок, проведенных Управлением Федерального казначейства по Иркутской области, в ряде медицинских учреждений (как частных, так и государственных, финансируемых из бюджета Иркутской области), расположенных в городе Иркутске и участвующих в программе бесплатного оказания медицинской помощи, были выявлены нарушения, связанные с возмещением затрат на выплату заработной платы медицинским работникам за счет средств бюджета территориального фонда обязательного медицинского страхования.

Суть выявленного нарушения: Медицинские учреждения возмещали затраты на заработную плату с применением коэффициента 1,3, установленного нормативными правовыми актами Иркутской области, в то время как на федеральном уровне для организаций, расположенных на территории Иркутской области, установлен районный коэффициент 1,2. Соответствующим учреждениям были выданы представления об устранении нарушений и обеспечении возврата неправомерно израсходованных средств фонда обязательного медицинского страхования.

Позиция заявителя: По мнению Правительства Иркутской области, оспариваемые нормативные положения не соответствуют статьям 8, 35 (части 1 и 3), 37 (часть 3), 41 (части 1 и 2) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, поскольку по смыслу, придаваемому им правоприменительной практикой, не допускают возмещения за счет средств бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования заработной платы медицинских работников в части районного коэффициента, установленного нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации и являющегося общеобязательным для всех работодателей этого субъекта.

III. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Конституционно-правовой конфликт возникает между:

1. Правом субъектов Российской Федерации устанавливать более высокие размеры районных коэффициентов за счет средств собственных бюджетов (статья 316 ТК РФ, часть 2) и правом органов государственной власти субъектов РФ определять условия оплаты труда в учреждениях, финансируемых из региональных бюджетов

2. Целевым характером субвенций из Федерального фонда обязательного медицинского страхования, которые предоставляются для финансового обеспечения расходных обязательств субъектов РФ в сфере обязательного медицинского страхования и не могут быть использованы на другие цели

3. Конституционным правом на охрану здоровья и медицинскую помощь (статья 41 Конституции РФ) и необходимостью обеспечения устойчивого функционирования финансовой системы обязательного медицинского страхования

Заявитель усматривает в оспариваемых нормах препятствие к возмещению из средств обязательного медицинского страхования затрат на заработную плату, обусловленных установлением субъектом РФ более высокого районного коэффициента, что, по его мнению, нарушает конституционные гарантии оплаты труда и охраны здоровья.

IV. ВОПРОС, РАЗРЕШАЕМЫЙ КС РФ

Соответствуют ли Конституции Российской Федерации статья 316 Трудового кодекса РФ, часть 1 статьи 30 Федерального закона «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» и пункты 2 и 3 Методики распределения субвенций в той мере, в какой они по смыслу, придаваемому им правоприменительной практикой, не допускают возмещения за счет средств бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования заработной платы медицинских работников в части районного коэффициента, установленного нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации?

V. ПОЗИЦИЯ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА

A. Итоговый вывод

Конституционный Суд отказал в принятии запроса к рассмотрению, поскольку он не отвечает требованиям Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» в отношении допустимости обращения. Суд пришел к выводу, что оспариваемые нормативные положения не содержат неопределенности с точки зрения их соответствия Конституции Российской Федерации в обозначенном в запросе аспекте, и поэтому отсутствуют основания для конституционного контроля.

B. Развёрнутое обоснование

1. Конституционные основы оплаты труда в местностях с особыми климатическими условиями

Конституция Российской Федерации в соответствии с целями социального государства (статья 7, часть 1) предусматривает установление гарантированного минимального размера оплаты труда (статья 7, часть 2). Конституция закрепляет право каждого на вознаграждение за труд без какой бы то ни было дискриминации и не ниже установленного федеральным законом минимального размера оплаты труда (статья 37, часть 3).

Однако из Конституции Российской Федерации не вытекает обязанность законодателя гарантировать работникам в местностях с особыми климатическими условиями определенный размер повышения оплаты труда или использовать для повышения ее размера конкретные правовые механизмы (ссылка на Постановление КС РФ от 7 декабря 2017 года № 38-П).

2. Регулирование оплаты труда в районах Крайнего Севера в Трудовом кодексе РФ

Трудовой кодекс Российской Федерации предусматривает, что: - труд работников, занятых на работах в местностях с особыми климатическими условиями, оплачивается в повышенном размере (часть вторая статьи 146); - оплата их труда производится в порядке и размерах не ниже установленных трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права (статья 148); - оплата труда лиц, работающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, осуществляется с применением районных коэффициентов и процентных надбавок к заработной плате (статья 315).

Статья 316 Трудового кодекса РФ в целях обеспечения реализации работниками организаций, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, права на повышенную оплату труда: - делегирует Правительству Российской Федерации полномочия по установлению размера районного коэффициента и порядка его применения для расчета заработной платы; - предоставляет органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления право устанавливать за счет средств соответствующих бюджетов более высокие размеры районных коэффициентов для государственных органов субъектов РФ, государственных учреждений субъектов РФ, органов местного самоуправления и муниципальных учреждений (части первая и вторая).

3. Предметное ограничение действия статьи 316 ТК РФ

Ключевой вывод Суда: Положения статьи 316 Трудового кодекса Российской Федерации, включенной в его главу 50 «Особенности регулирования труда лиц, работающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях», действующие в нормативной связи с Перечнем районов Крайнего Севера и местностей, приравненных к районам Крайнего Севера (утвержден Постановлением Правительства РФ от 16 ноября 2021 года № 1946), не регулируют отношения по установлению заработной платы гражданам, работающим и проживающим на территориях, не относящихся к указанным районам и местностям, в том числе в городе Иркутске.

Таким образом, статья 316 ТК РФ не применяется к ситуации, описанной в запросе, поскольку город Иркутск не входит в Перечень районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей.

4. Конституционные основы финансирования медицинской помощи и обязательного медицинского страхования

Согласно Конституции Российской Федерации: - каждый имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь (статья 41, часть 1); - медицинская помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается гражданам бесплатно за счет средств соответствующего бюджета, страховых взносов, других поступлений (статья 41, часть 1); - органы местного самоуправления в соответствии с федеральным законом обеспечивают в пределах своей компетенции доступность медицинской помощи (статья 132, часть 1).

Приведенные положения составляют конституционные основы финансирования медицинской помощи, оказываемой гражданам государственными и муниципальными учреждениями здравоохранения бесплатно. Одной из гарантий такой помощи является обязательное медицинское страхование.

5. Правовое регулирование обязательного медицинского страхования

Осуществляя правовое регулирование отношений, связанных с обязательным медицинским страхованием, законодатель в Федеральном законе «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» определил: - источники формирования средств обязательного медицинского страхования, целевым предназначением которых является обеспечение гарантий бесплатного оказания застрахованному лицу медицинской помощи при наступлении страхового случая в рамках территориальной и базовой программ обязательного медицинского страхования (пункт 1 статьи 4; статья 21); - состав бюджетов Федерального фонда обязательного медицинского страхования и территориальных фондов обязательного медицинского страхования и направления расходования средств этих бюджетов (статья 26).

Средства бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования расходуются преимущественно путем предоставления субвенций из бюджета Федерального фонда бюджетам территориальных фондов для финансового обеспечения расходных обязательств субъектов Российской Федерации, возникающих при осуществлении полномочий Российской Федерации в сфере обязательного медицинского страхования, переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации (пункты 1 и 4 части 1 и пункт 1 части 2 статьи 26). Такие субвенции предоставляются в объеме, установленном федеральным законом о бюджете Федерального фонда обязательного медицинского страхования на очередной финансовый год и на плановый период (часть 1 статьи 27).

В целях обеспечения устойчивого функционирования финансовой системы обязательного медицинского страхования, выступающей в качестве необходимого условия полноценной реализации конституционного права каждого на охрану здоровья и медицинскую помощь (статья 41, часть 1, Конституции РФ), Федеральный закон прямо предусматривает, что субвенции на осуществление полномочий носят целевой характер и не могут быть использованы на другие цели (часть 4 статьи 27).

6. Участники обязательного медицинского страхования и порядок оплаты медицинской помощи

Обязанность бесплатного оказания застрахованным лицам медицинской помощи в рамках программ обязательного медицинского страхования возложена на являющиеся участниками обязательного медицинского страхования медицинские организации, к числу которых относятся организации любой предусмотренной законодательством Российской Федерации организационно-правовой формы, имеющие право на осуществление медицинской деятельности и включенные в установленном порядке в реестры медицинских организаций (пункт 3 части 2 статьи 9, пункт 1 части 1 статьи 15 и пункт 1 части 2 статьи 20 Федерального закона).

Они имеют право получать средства за оказанную медицинскую помощь на основании заключенных договоров в соответствии с установленными тарифами на оплату медицинской помощи по результатам контроля объемов, сроков, качества и условий предоставления медицинской помощи (пункт 1 части 1 статьи 20).

7. Характер части 1 статьи 30 Федерального закона о медицинском страховании

Тарифы на оплату медицинской помощи рассчитываются в соответствии с методикой расчета тарифов, утвержденной уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в составе правил обязательного медицинского страхования, и включают в себя статьи затрат, установленные территориальной программой обязательного медицинского страхования (часть 1 статьи 30 Федерального закона).

Ключевой вывод Суда: Данное законоположение, оспариваемое в запросе, само по себе носит отсылочный характер и не регулирует отношения, связанные с финансированием затрат на оплату труда работников медицинских организаций в сфере обязательного медицинского страхования.

8. Характер оспариваемых пунктов Методики распределения субвенций

Методика, утвержденная Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 мая 2012 года № 462, также не регулирует отношения, связанные с финансированием затрат на оплату труда работников медицинских организаций в сфере обязательного медицинского страхования.

Оспариваемые пункты 2 и 3 этой Методики, предусматривающие при определении размера предоставляемых из бюджета Федерального фонда субвенций учет в том числе районного коэффициента, установленного для данной территории законодательными и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и Союза ССР, направлены лишь на определение размера обязательств Федерального фонда перед территориальными фондами обязательного медицинского страхования и не предрешают имеющий, по существу, экономический характер, а потому не подлежащий разрешению посредством конституционного контроля вопрос об источнике финансирования расходов медицинских организаций на заработную плату, обусловленных установлением нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации более высокого районного коэффициента.

9. Отсутствие неопределенности в оспариваемых нормах

Таким образом, оспариваемые заявителем нормативные положения не содержат неопределенности с точки зрения их соответствия Конституции Российской Федерации в обозначенном в запросе аспекте.

VI. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ И ПРАВОВЫЕ ПОСЛЕДСТВИЯ

Резолюция

1. Отказано в принятии к рассмотрению запроса Правительства Иркутской области, поскольку он не отвечает требованиям Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», в соответствии с которыми обращение в Конституционный Суд Российской Федерации признается допустимым.

2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данному запросу окончательно и обжалованию не подлежит.

Правовые последствия

Отказ в принятии к рассмотрению означает, что Суд не усмотрел оснований для конституционного контроля в силу отсутствия конституционно-правовой неопределенности в оспариваемых нормах. Это не является признанием конституционности норм в полном смысле, но исключает возможность их пересмотра в рамках данного производства.

Для конкретного дела заявителя: Определение не влечет пересмотр правоприменительных решений, принятых в отношении медицинских учреждений Иркутской области. Вопрос об источнике финансирования расходов на заработную плату, обусловленных региональным районным коэффициентом, остается в сфере экономической политики и не подлежит разрешению посредством конституционного контроля.

Момент вступления в силу: Определение вступает в силу с момента его принятия (18 сентября 2025 года) и является окончательным.

VII. ЗНАЧЕНИЕ ПРАВОВОЙ ПОЗИЦИИ

1. Влияние на правоприменение

Определение КС РФ устанавливает, что:

• Статья 316 Трудового кодекса РФ применяется исключительно к лицам, работающим и проживающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, включенных в соответствующий Перечень. Для территорий, не входящих в этот Перечень (включая город Иркутск), данная статья не регулирует отношения по установлению заработной платы, даже если на этих территориях установлены повышенные районные коэффициенты региональными нормативными актами.

• Часть 1 статьи 30 Федерального закона о медицинском страховании носит отсылочный характер и не содержит прямого регулирования финансирования затрат на оплату труда. Суд подтвердил, что эта норма не может быть основанием для ограничения возмещения расходов на заработную плату.

• Пункты 2 и 3 Методики распределения субвенций направлены исключительно на определение размера обязательств Федерального фонда перед территориальными фондами и не предрешают вопрос об источнике финансирования расходов медицинских организаций на заработную плату.

Практический результат: Судам и органам власти следует различать между: - конституционно-правовым регулированием (которое не содержит неопределенности); - экономическим вопросом об источнике финансирования (который не подлежит конституционному контролю).

2. Связь с ранее выраженными позициями КС РФ

Суд опирается на Постановление КС РФ от 7 декабря 2017 года № 38-П, в котором уже была установлена позиция о том, что из Конституции Российской Федерации не вытекает обязанность законодателя гарантировать работникам в местностях с особыми климатическими условиями определенный размер повышения оплаты труда или использовать для повышения ее размера конкретные правовые механизмы.

Данное определение развивает эту позицию, уточняя, что: - конституционные гарантии оплаты труда (статья 37, часть 3) обеспечиваются установлением минимального размера оплаты труда; - повышение оплаты труда в местностях с особыми климатическими условиями — это вопрос законодательной политики, а не конституционной необходимости; - механизм финансирования таких повышений (в том числе за счет региональных бюджетов или бюджетов обязательного медицинского страхования) — это экономический вопрос, не подлежащий конституционному контролю.

3. Гарантии каких конституционных прав усилены

Определение укрепляет гарантии:

• Конституционного права на охрану здоровья и медицинскую помощь (статья 41, часть 1) путем подтверждения целевого характера субвенций из Федерального фонда обязательного медицинского страхования и их неиспользования на иные цели, что обеспечивает устойчивое функционирование финансовой системы обязательного медицинского страхования.

• Принципа разделения властей и компетенции органов власти — Суд подтверждает, что вопросы экономической политики (источники финансирования региональных повышений заработной платы) остаются в компетенции законодателя и исполнительной власти, а не подлежат разрешению посредством конституционного контроля.

• Принципа правовой определённости — Суд установил, что оспариваемые нормы не содержат неопределенности, что исключает необходимость их конституционного истолкования.

4. Предписания законодателю и сроки их реализации

Определение не содержит предписаний законодателю. Суд не признал нормы неконституционными и не потребовал их изменения. Вместо этого Суд указал, что вопрос об источнике финансирования расходов на заработную плату, обусловленных региональным районным коэффициентом, имеет экономический характер и должен разрешаться органами власти в рамках их компетенции, а не посредством конституционного контроля.

5. Сферы применения позиции за пределами конкретного дела

Правовая позиция имеет значение для:

• Финансирования здравоохранения: Подтверждает, что целевой характер субвенций из Федерального фонда обязательного медицинского страхования является конституционно значимым принципом, обеспечивающим реализацию права на медицинскую помощь.

• Регулирования оплаты труда в регионах: Уточняет, что статья 316 ТК РФ применяется только к районам Крайнего Севера и приравненным местностям; для иных территорий вопрос о повышении районных коэффициентов решается органами власти в рамках их компетенции.

• Разграничения компетенции между конституционным контролем и экономической политикой: Устанавливает, что вопросы об источниках финансирования расходов, имеющие экономический характер, не подлежат разрешению посредством конституционного контроля, даже если они связаны с применением нормативных актов.

• Толкования отсылочных норм: Подтверждает, что норма, носящая отсылочный характер и не содержащая прямого регулирования конкретного отношения, не может быть основанием для конституционного контроля в отношении того отношения, которое она не регулирует.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Определение КС РФ № 2105-О от 18 сентября 2025 года представляет собой отказ в принятии запроса к рассмотрению на основании отсутствия конституционно-правовой неопределенности в оспариваемых нормах. Суд провел четкое разграничение между:

1. Конституционно-правовым регулированием (которое содержится в статьях 316 ТК РФ, части 1 статьи 30 Федерального закона о медицинском страховании и пунктах 2 и 3 Методики и является определенным);

2. Экономическим вопросом об источнике финансирования (который не подлежит конституционному контролю).

Позиция Суда усиливает гарантии конституционного права на охрану здоровья и медицинскую помощь путем подтверждения целевого характера субвенций из Федерального фонда обязательного медицинского страхования и развивает ранее выраженную позицию о том, что конкретные механизмы повышения оплаты труда в местностях с особыми климатическими условиями — это вопрос законодательной политики, а не конституционной необходимости.