КС разъяснил: парламентская неприкосновенность не защищает депутата от ответственности за нарушение публичных запретов

I. РЕКВИЗИТЫ АКТА

Вид и номер акта: Определение Конституционного Суда Российской Федерации № 2087-О от 17 июля 2025 года об отказе в принятии к рассмотрению жалобы.

Заявитель: Гражданка Слабунова Эмилия Эдгардовна, депутат Законодательного Собрания Республики Карелия седьмого созыва.

Повод и основание к рассмотрению: Жалоба на нарушение конституционных прав, поданная в соответствии с Федеральным конституционным законом «О Конституционном Суде Российской Федерации» (пункт 2 части первой статьи 43, часть первая статьи 79, статьи 96 и 97).

Оспариваемые нормы: - Часть 1 статьи 28.2 КоАП РФ (Протокол об административном правонарушении); - Пункт 4 части 1 статьи 29.4 КоАП РФ (Определение, постановление, выносимые при подготовке к рассмотрению дела об административном правонарушении); - Часть 1 статьи 29.9 КоАП РФ (Виды постановлений и определений по делу об административном правонарушении); - Пункт 2 статьи 31.1 КоАП РФ (Вступление постановления по делу об административном правонарушении в законную силу); - Часть 4 статьи 18 Федерального закона от 21 декабря 2021 года № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» (Гарантии деятельности депутата законодательного органа субъекта Российской Федерации); - Статья 19 Закона Республики Карелия от 25 июля 2002 года № 612-ЗРК «О статусе депутата Законодательного Собрания Республики Карелия» (Неприкосновенность депутата Законодательного Собрания).

II. ФАБУЛА И ПОВОД ОБРАЩЕНИЯ

Конкретное дело заявительницы

Гражданка Э.Э. Слабунова, являющаяся депутатом Законодательного Собрания Республики Карелия, была привлечена к административной ответственности по части 1 статьи 20.33 КоАП РФ (публичные действия, направленные на дискредитацию использования Вооруженных Сил Российской Федерации). Административное правонарушение выразилось в размещении на её публичном канале в мессенджере «Телеграм» информации, направленной на дискредитацию использования Вооруженных Сил РФ, включая воспроизведение её выступления на совместном заседании комитетов Законодательного Собрания Республики Карелии.

Процессуальная история: - Определением судьи Петрозаводского городского суда от 11 января 2023 года протокол об административном правонарушении и другие материалы дела были возвращены в орган, составивший протокол, в связи с неуказанием места совершения административного правонарушения. - Решением судьи Верховного Суда Республики Карелия от 20 февраля 2023 года, оставленным без изменения постановлением судьи Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 3 октября 2023 года, жалоба Слабуновой на данное определение была оставлена без удовлетворения. - Постановлением судьи Петрозаводского городского суда от 2 февраля 2023 года, оставленным без изменения вышестоящими судами, Слабунова признана виновной в совершении административного правонарушения и ей назначен административный штраф в размере тридцати тысяч рублей.

Позиция заявительницы относительно нарушения конституционных прав

По мнению Слабуновой, оспариваемые положения КоАП РФ не соответствуют статьям 17 (часть 1), 19 (часть 1), 46 (часть 1), 47 (часть 1), 49 (части 1 и 2), 50 (часть 2), 52 и 53 (часть 3) Конституции РФ, поскольку:

1. Относительно норм КоАП РФ: они позволяют исполнять не вступившее в законную силу определение судьи о возвращении протокола об административном правонарушении и других материалов дела в орган, составивший протокол, для составления нового протокола, его передачи в суд и вынесения постановления по делу на основании нового протокола.

2. Относительно гарантий депутатской неприкосновенности: часть 4 статьи 18 Федерального закона «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» и статья 19 Закона Республики Карелия допускают привлечение депутата законодательного органа субъекта Российской Федерации к административной ответственности за действия, непосредственно связанные с осуществлением им парламентской деятельности.

III. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Конституционно-правовой конфликт возникает на пересечении нескольких конституционных ценностей и принципов:

1. Баланс между свободой слова и защитой государственных интересов: Заявительница оспаривает возможность привлечения её к административной ответственности за высказывания, которые она рассматривает как реализацию конституционного права на свободу мысли и слова (статья 29 Конституции РФ), в то время как государство защищает публичный интерес в охране репутации и деятельности Вооруженных Сил РФ.

2. Парламентская неприкосновенность vs. равенство перед законом: Центральный вопрос — распространяется ли гарантия парламентской неприкосновенности на действия депутата, совершённые им в связи с осуществлением парламентской деятельности, или же эта гарантия имеет ограниченное применение и не защищает от ответственности за нарушение публичных запретов.

3. Процессуальные гарантии и сроки: Заявительница оспаривает конституционность норм КоАП РФ, предусматривающих возвращение протокола об административном правонарушении для устранения недостатков без установления дополнительных сроков, что, по её мнению, нарушает право на справедливое судебное разбирательство и защиту от неопределённости процессуальных сроков.

Конституционное значение проблемы определяется необходимостью уточнения границ парламентской неприкосновенности в контексте современного законодательства об административной ответственности и соотношением между защитой конституционных прав граждан и охраной публичных интересов государства.

IV. ВОПРОС, РАЗРЕШАЕМЫЙ КС РФ

Основной вопрос: Соответствуют ли Конституции РФ (в частности, статьям 17, 19, 46, 47, 49, 50, 52 и 53) нормы КоАП РФ (часть 1 статьи 28.2, пункт 4 части 1 статьи 29.4, часть 1 статьи 29.9, пункт 2 статьи 31.1), допускающие исполнение не вступившего в законную силу определения судьи о возвращении протокола об административном правонарушении и других материалов дела в орган, составивший протокол, для составления нового протокола и вынесения постановления по делу?

Дополнительный вопрос: Соответствуют ли Конституции РФ гарантии парламентской неприкосновенности, установленные в части 4 статьи 18 Федерального закона «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» и статье 19 Закона Республики Карелия, в той мере, в какой они допускают привлечение депутата к административной ответственности за действия, связанные с осуществлением парламентской деятельности?

V. ПОЗИЦИЯ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА

A. Итоговый вывод

Конституционный Суд Российской Федерации отказал в принятии жалобы к рассмотрению, признав, что она не отвечает требованиям Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», в соответствии с которыми жалоба признается допустимой. Однако в мотивировочной части Суд дал развёрнутую оценку конституционности оспариваемых норм, выразив позицию, что оспариваемые законоположения не противоречат конституционным основам парламентской деятельности, конституционным гарантиям неприкосновенности депутатов и не нарушают конституционные права заявительницы.

B. Развёрнутое обоснование

1. Конституционные основы соотношения прав и свобод с охраной публичных интересов

Конституционный Суд исходит из того, что Конституция РФ (статьи 1, 2, 13, 15, 17–19, 21, 28, 29, 31, 55, 56, 59 и 75) не предполагает и не допускает, чтобы гарантированные ею права и свободы использовались для отрицания конституционного строя Российской Федерации. При этом Суд подчёркивает, что государство, образованное многонациональным народом РФ, является конституционной ценностью, подлежащей уважению и защите, а защита Отечества признается не только конституционной юридической обязанностью, но и прежде всего долгом гражданина РФ.

Ключевой принцип: Если гражданин, осуществляя свои права и свободы (включая свободу мысли и слова, свободу творчества, право иметь и распространять убеждения), нарушает права и свободы других лиц и такое нарушение носит общественно опасный и противоправный характер, то виновный может быть привлечен к публично-правовой ответственности, которая преследует цель охраны публичных интересов.

Суд ссылается на свои определения от 25 сентября 2014 года № 1873-О, от 27 октября 2015 года № 2450-О, от 29 сентября 2016 года № 1927-О, от 28 марта 2017 года № 665-О, от 27 июня 2017 года № 1411-О, от 30 мая 2023 года № 1398-О и № 1399-О, от 27 июня 2023 года № 1447-О, в которых подчёркивается, что значение имеет не только форма выражения убеждений, но и способы распространения информации, а также её содержание. Федеральный законодатель вправе и обязан осуществить правовое регулирование, в том числе установить юридическую ответственность, с тем чтобы не допустить и пресечь действия, посягающие на правопорядок, общественный порядок и безопасность и иные охраняемые Конституцией ценности, даже если внешне такие действия имеют признаки реализации конституционных прав.

2. Парламентская неприкосновенность: границы и пределы применения

Конституционный Суд развивает свою устоявшуюся правовую позицию относительно парламентской неприкосновенности, ссылаясь на Постановление от 12 апреля 2002 года № 9-П.

Основной принцип: Депутат не несет ответственности за действия по осуществлению мандата, в том числе по истечении срока полномочий. Депутата нельзя привлечь к уголовной или административной ответственности за: - высказанное мнение; - выступления в парламенте; - позицию, выраженную при голосовании; - разработку и представление инициативных документов; - необходимые контакты с государственными органами и их должностными лицами; - другие действия, обусловленные статусом депутата.

Однако (и это критически важно для данного дела) в силу общеправового принципа недопустимости злоупотребления правом неприкосновенность не может служить основанием освобождения от ответственности за публичные оскорбления, клевету и другие подобные им несовместимые с предназначением данного института и со статусом депутата правонарушающие деяния, предусматриваемые федеральным законом.

Суд ссылается также на Постановление от 20 февраля 1996 года № 5-П и Определение от 15 мая 2007 года № 371-О-П, в которых сформулирована правовая позиция, применимая при решении вопросов, связанных с гарантиями неприкосновенности депутатов законодательных органов субъектов РФ: парламентский иммунитет не допускает освобождения от ответственности за совершённое правонарушение, в том числе уголовное, если такое правонарушение совершено не в связи с осуществлением собственно парламентской деятельности. Расширительное понимание неприкосновенности искажало бы публично-правовой характер парламентского иммунитета.

3. Применение гарантий неприкосновенности к оспариваемым нормам

Конституционный Суд указывает, что часть 4 статьи 18 Федерального закона «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» действует с учётом приведённых правовых позиций. Согласно этой норме, депутат законодательного органа субъекта РФ не может быть привлечен к уголовной или административной ответственности за: - высказанное мнение; - позицию, выраженную при голосовании; - другие действия, соответствующие статусу депутата, в том числе по истечении срока его полномочий.

Однако эта гарантия не распространяется на случаи, если депутатом были допущены публичные оскорбления, клевета или иные нарушения, ответственность за которые предусмотрена федеральным законом.

Аналогичные положения содержит статья 19 Закона Республики Карелия «О статусе депутата Законодательного Собрания Республики Карелия».

Вывод Суда: Предусмотренные указанными законоположениями гарантии осуществления полномочий депутата и действий, соответствующих его статусу, не распространяются на его злоупотребление своим статусом (положением).

4. Соотношение гарантий неприкосновенности со статьей 20.33 КоАП РФ

Конституционный Суд анализирует взаимосвязь гарантий неприкосновенности со статьей 20.33 КоАП РФ, устанавливающей административную ответственность за публичные действия, направленные на дискредитацию деятельности Вооруженных Сил РФ и лиц, им содействующих, и государственных органов РФ в целях защиты интересов РФ и её граждан, поддержания международного мира и безопасности.

Ключевой вывод: Данные нормы, взятые во взаимосвязи, не препятствуют законной деятельности депутата законодательного органа субъекта РФ, не ограничивают его свободу выбирать и придерживаться тех или иных убеждений и действовать в соответствии с ними, если выражение такой свободы не носит характера нарушения публичного запрета.

Суд подчёркивает, что иное противоречило бы смыслу, содержанию и применению законов, деятельности законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления, свидетельствовало бы о невыполнении конституционной обязанности соблюдать Конституцию РФ и законы, об отступлении от принципа равенства перед законом и судом, а потому и от требований статей 15 (часть 2), 18, 19 (часть 1) и 55 (часть 3) Конституции РФ.

5. Гарантия права на критику государственной деятельности

Конституционный Суд уточняет, что действующим правовым регулированием не ставится под сомнение возможность граждан выражать собственное мнение по поводу деятельности Вооруженных Сил РФ, лиц, им содействующих, и государственных органов РФ, в том числе указывать на наличие недостатков, если это не сопряжено с произвольным отрицанием конституционно-предопределенных характера, целей и задач данной деятельности и основывается на открытой достоверной информации.

6. Конституционность норм КоАП РФ о возвращении протокола

Относительно оспариваемых норм КоАП РФ (часть 1 статьи 28.2, пункт 4 части 1 статьи 29.4, часть 1 статьи 29.9, пункт 2 статьи 31.1) Конституционный Суд указывает на следующее:

Задачи производства по делам об административных правонарушениях (статья 24.1 КоАП РФ) включают всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений.

Процессуальное значение протокола: Протокол об административном правонарушении выступает (за исключением прямо предусмотренных КоАП РФ случаев — статья 28.4 и части 1, 3 и 4 статьи 28.6) необходимым процессуальным документом, без которого невозможно рассмотрение дела об административном правонарушении.

Правовое регулирование возвращения протокола: Действующее законодательство исчерпывающим образом определяет: - круг субъектов, уполномоченных составлять протоколы; - основания, порядок и сроки их составления; - процедуру, при которой судья, орган, должностное лицо, рассматривающие дело, выявив факты неправомочного составления протокола, неправильного его составления или неполноты представленных материалов, которая не может быть восполнена при рассмотрении дела, выносят определение о возвращении протокола и других материалов дела в орган, должностному лицу, составившим протокол (часть 1 статьи 28.2, статья 28.3 и пункт 4 части 1 статьи 29.4).

Сроки устранения недостатков: В соответствии со статьей 28.8 КоАП РФ недостатки протокола и других материалов дела устраняются в срок не более трёх суток со дня их поступления от судьи, органа, должностного лица, рассматривающих дело; материалы дела с внесёнными изменениями и дополнениями возвращаются в течение суток со дня устранения недостатков.

Вывод относительно конституционности: Данное регулирование, частью которого являются оспариваемые нормы (часть 1 статьи 28.2, пункт 4 части 1 статьи 29.4, часть 1 статьи 29.9, пункт 2 статьи 31.1), не предполагает иных, помимо указанных в части 3 статьи 28.8, сроков для устранения недостатков протокола и других материалов дела, в том числе в связи с обжалованием определения судьи о возвращении протокола и других материалов дела. Это обусловлено задачами производства по делу об административном правонарушении и не может рассматриваться как нарушение конституционных прав заявительницы в указанном в её жалобе аспекте.

VI. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ И ПРАВОВЫЕ ПОСЛЕДСТВИЯ

Резолюция

Конституционный Суд Российской Федерации определил:

1. Отказать в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Слабуновой Эмилии Эдгардовны, поскольку она не отвечает требованиям Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», в соответствии с которыми жалоба в Конституционный Суд РФ признается допустимой.

2. Определение Конституционного Суда РФ по данной жалобе окончательно и обжалованию не подлежит.

Правовые последствия

1. Судьба конкретного дела заявительницы

Отказ в принятии жалобы к рассмотрению означает, что постановление судьи Петрозаводского городского суда от 2 февраля 2023 года о признании Слабуновой виновной в совершении административного правонарушения по части 1 статьи 20.33 КоАП РФ и назначении ей штрафа в размере тридцати тысяч рублей остаётся в силе. Жалоба заявительницы не получила конституционно-правовой защиты в КС РФ.

2. Отсутствие предписаний законодателю

Поскольку Суд не признал оспариваемые нормы неконституционными, никаких предписаний федеральному законодателю о внесении изменений в КоАП РФ, Федеральный закон «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» или Закон Республики Карелия не выдано.

3. Момент вступления в силу

Определение вступает в силу с момента его принятия (17 июля 2025 года) и является окончательным, не подлежит обжалованию.

VII. ЗНАЧЕНИЕ ПРАВОВОЙ ПОЗИЦИИ

1. Влияние на правоприменение

Определение КС РФ № 2087-О, хотя и является отказом в принятии жалобы, содержит развёрнутую и детальную правовую позицию, которая имеет значение для правоприменения:

• Для судов: Суды общей юрисдикции получают подтверждение конституционности норм КоАП РФ о возвращении протокола об административном правонарушении и установленных сроков для устранения недостатков. Это означает, что судьи могут уверенно применять эти нормы без опасения их конституционного оспаривания.

• Для органов, составляющих протоколы: Органы, уполномоченные составлять протоколы об административных правонарушениях, получают конституционную гарантию того, что процедура возвращения протокола для устранения недостатков соответствует Конституции РФ и не нарушает права граждан.

• Для депутатов законодательных органов: Позиция Суда уточняет границы парламентской неприкосновенности: депутаты защищены от ответственности за действия, связанные с осуществлением парламентской деятельности, но не защищены, если они совершают действия, нарушающие публичные запреты (в данном случае — публичные действия, направленные на дискредитацию Вооруженных Сил РФ).

2. Связь с ранее выраженными позициями КС РФ

Определение № 2087-О развивает и уточняет ранее выраженные правовые позиции КС РФ:

• Постановление от 12 апреля 2002 года № 9-П — о границах парламентской неприкосновенности и недопустимости её использования для защиты от ответственности за публичные оскорбления, клевету и иные правонарушения.

• Постановление от 20 февраля 1996 года № 5-П — о том, что парламентский иммунитет не распространяется на правонарушения, совершённые не в связи с осуществлением парламентской деятельности.

• Определение от 15 мая 2007 года № 371-О-П — о недопустимости расширительного толкования неприкосновенности.

• Определения от 25 сентября 2014 года № 1873-О, от 27 октября 2015 года № 2450-О, от 29 сентября 2016 года № 1927-О, от 28 марта 2017 года № 665-О, от 27 июня 2017 года № 1411-О — о соотношении свободы слова с охраной публичных интересов и о значении содержания и способов распространения информации.

• Определения от 30 мая 2023 года № 1398-О и № 1399-О, от 27 июня 2023 года № 1447-О — о праве государства устанавливать ответственность за действия, посягающие на правопорядок и безопасность, даже если они имеют признаки реализации конституционных прав.

Преемственность: Определение № 2087-О демонстрирует последовательность и преемственность правовой позиции КС РФ в вопросах баланса между защитой конституционных прав и охраной публичных интересов, а также в уточнении границ парламентской неприкосновенности.

3. Гарантии каких конституционных прав усилены

Определение усиливает гарантии следующих конституционных прав и ценностей:

• Право государства на защиту своих интересов (статьи 1, 2, 15, 18 Конституции РФ) — Суд подтверждает, что государство, образованное многонациональным народом РФ, является конституционной ценностью, подлежащей уважению и защите.

• Конституционная обязанность защиты Отечества (статья 59 Конституции РФ) — Суд подчёркивает, что защита Отечества признается не только юридической обязанностью, но и долгом гражданина.

• Право на справедливое судебное разбирательство (статьи 46, 47, 49, 50, 52, 53 Конституции РФ) — Суд подтверждает, что процедура возвращения протокола об административном правонарушении для устранения недостатков соответствует конституционным требованиям справедливости и не нарушает процессуальные гарантии.

• Парламентская неприкосновенность в надлежащих пределах (статьи 17, 19, 29 Конституции РФ) — Суд уточняет, что парламентская неприкосновенность защищает депутатов при осуществлении ими собственно парламентской деятельности, но не служит щитом от ответственности за нарушение публичных запретов.

4. Предписания законодателю и сроки их реализации

Предписаний законодателю не выдано, поскольку Суд не признал оспариваемые нормы неконституционными. Однако Суд дал ясное указание на то, что:

• Федеральный законодатель вправе и обязан осуществлять правовое регулирование, в том числе устанавливать юридическую ответственность, с целью охраны публичных интересов.

• Гарантии парламентской неприкосновенности должны толковаться в соответствии с выраженной Судом позицией — не расширительно, а в пределах, необходимых для защиты депутатов при осуществлении ими парламентской деятельности.

5. Сферы применения позиции за пределами конкретного дела

Правовая позиция, выраженная в определении № 2087-О, имеет широкое применение:

• Административное право: Позиция применима ко всем случаям возвращения протоколов об административных правонарушениях для устранения недостатков, независимо от вида правонарушения.

• Парламентское право: Позиция уточняет границы парламентской неприкосновенности для депутатов всех уровней (федеральных, региональных, местных), применима при решении вопросов о привлечении депутатов к уголовной и административной ответственности.

• Конституционное право: Позиция развивает конституционное учение о соотношении прав и свобод с охраной публичных интересов, о недопустимости использования конституционных прав для отрицания конституционного строя.

• Информационное право: Позиция уточняет, что право на свободу слова не распространяется на публичные действия, направленные на дискредитацию государственных органов и вооруженных сил, если такие действия нарушают публичный запрет.

• Судебное право: Позиция подтверждает конституционность процедур, предусмотренных КоАП РФ для обеспечения надлежащего рассмотрения дел об административных правонарушениях, включая возвращение протоколов для устранения недостатков.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Определение Конституционного Суда РФ № 2087-О от 17 июля 2025 года, хотя формально является отказом в принятии жалобы, содержит существенную и развёрнутую правовую позицию, которая:

1. Подтверждает конституционность оспариваемых норм КоАП РФ о возвращении протокола об административном правонарушении и установленных сроков для устранения недостатков.

2. Уточняет границы парламентской неприкосновенности, подчёркивая, что она защищает депутатов при осуществлении ими парламентской деятельности, но не служит защитой от ответственности за нарушение публичных запретов.

3. Развивает конституционное учение о соотношении между защитой конституционных прав и охраной публичных интересов государства, подтверждая, что государство вправе и обязано устанавливать ответственность за действия, посягающие на правопорядок, безопасность и иные охраняемые Конституцией ценности.

4. Демонстрирует преемственность с ранее выраженными позициями КС РФ и развивает их в контексте современных вызовов, связанных с использованием информационных технологий и социальных сетей для распространения информации, направленной на дискредитацию государственных органов и вооруженных сил.

Позиция Суда имеет значение для правоприменения судами, органами, составляющими протоколы об административных правонарушениях, и для депутатов законодательных органов, уточняя пределы их конституционной защиты и ответственности.