ВС РФ: регистрация по месту жительства на 24 февраля 2022 г. — обязательный критерий для выплаты беженцам из Херсона

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер определения: № 18-КГ25-493-К4

Дата: 20 апреля 2026 г.

Состав СКГД: - Председательствующая: Пчелинцева Л.М. - Судьи: Попова Г.Г., Вавилычева Т.Ю.

Стороны: - Истец: Накидайло Александр Родионович (гражданин РФ, беженец из г. Херсона) - Ответчики: - Государственное казённое учреждение Краснодарского края «Кубанский центр государственной поддержки населения и развития финансового рынка» (орган публичной власти) - Министерство топливно-энергетического комплекса и жилищно-коммунального хозяйства Краснодарского края (орган публичной власти) - Третьи лица (не заявляющие самостоятельные требования): - Жихарева Наталья Сергеевна (продавец квартиры, гражданин) - Публично-правовая компания «Фонд развития территорий» (юридическое лицо публичного права)

Категория спора: Жилищный спор, связанный с предоставлением государственной социальной поддержки (жилищный сертификат и социальная выплата на приобретение жилого помещения); административно-правовой элемент (оспаривание решений органов публичной власти об отказе в выплате); защита прав беженцев и вынужденных переселенцев.

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований истца

Накидайло А.Р. обратился в суд с исковыми требованиями о: 1. Признании незаконными решений Кубанского центра государственной поддержки населения и развития финансового рынка от 19 марта 2024 г.: - об отмене ранее принятого решения о предоставлении государственного жилищного сертификата от 15 марта 2023 г.; - об отказе в перечислении социальной выплаты; 2. Признании за истцом права на получение социальной выплаты в размере 2 928 321 руб.; 3. Взыскании солидарно с ответчиков в пользу Жихаревой Н.С. (продавца квартиры) суммы 2 928 321 руб.

Правовое основание: Постановление Правительства РФ от 21 октября 2022 г. № 1876 «О реализации мероприятий по переселению жителей г. Херсона и части Херсонской области, покинувших место постоянного проживания и прибывших в экстренном порядке на иные территории Российской Федерации»; Постановление главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 22 октября 2022 г. № 749 (Порядок предоставления социальных выплат).

Возражения ответчиков

Ответчики возражали против удовлетворения исковых требований, ссылаясь на то, что истец не соответствует критериям, установленным нормативными актами, в частности: - отсутствие регистрации по месту жительства в г. Херсоне по состоянию на 24 февраля 2022 г.; - недостаточность доказательств постоянного проживания на указанную дату.

Решение первой инстанции (Ленинский районный суд г. Краснодара, 11 декабря 2024 г.)

Резолюция: Исковые требования удовлетворены частично.

Ключевые мотивы: Суд признал решения Кубанского центра от 19 марта 2024 г. незаконными и признал за истцом право на получение социальной выплаты в размере 2 928 321 руб., ссылаясь на: - Порядок от 22 октября 2022 г. № 749 в редакции, действовавшей на дату выдачи сертификата (15 марта 2023 г.); - подтверждение Межведомственной комиссией при Правительстве Херсонской области факта постоянного проживания истца на территории г. Херсона (письмо № 01-30/324 от 14 марта 2023 г.); - наличие совокупности критериев для получения меры социальной поддержки.

В удовлетворении остальной части иска (о взыскании солидарно с ответчиков выплаты в пользу Жихаревой Н.С.) отказал.

Постановление апелляции (Краснодарский краевой суд, 24 марта 2025 г.)

Резолюция: Апелляционное определение отменило решение суда первой инстанции в части удовлетворения исковых требований и приняло новое решение об отказе в удовлетворении.

Ключевые мотивы: - Суд апелляции указал на изменения в нормативном регулировании (в Порядок от 22 октября 2022 г. № 749 были внесены изменения, дающие уполномоченному органу право отменять ранее принятые решения до перечисления выплат); - истец не соответствует совокупности критериев, установленных пунктом 6 Порядка, поскольку по состоянию на 24 февраля 2022 г. не имел регистрации по месту жительства в г. Херсоне или части Херсонской области; - письмо Межведомственной комиссии от 14 марта 2023 г. подтверждает факт проживания без указания периода и не подтверждает наличие регистрации; - истцом не представлено доказательств, подтверждающих обратное.

Постановление кассации (Четвёртый кассационный суд общей юрисдикции, 23 июля 2025 г.)

Резолюция: Апелляционное определение отменено, дело направлено на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции.

Ключевые мотивы: - Суд кассации признал выводы суда апелляции преждевременными; - указал на нарушение норм права при рассмотрении апелляционной жалобы; - отметил, что судом апелляции не проверены доводы истца о его фактическом проживании в г. Херсона; - указал на необходимость выяснения причин отсутствия в ответах Межведомственной комиссии указания на период проживания истца; - предложил истребовать дополнительные доказательства (о месте работы, получении пособий, посещении лечебных учреждений).

Обращение в Верховный Суд РФ

В кассационной жалобе представитель Министерства топливно-энергетического комплекса и жилищно-коммунального хозяйства Краснодарского края поставил вопрос об отмене определения суда кассационной инстанции как незаконного.

По результатам изучения доводов жалобы судьёй Пчелинцевой Л.М. дело было истребовано в ВС РФ (24 ноября 2025 г.), и определением от 10 марта 2026 г. жалоба с делом передана на рассмотрение в судебном заседании СКГД.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Сущность конфликта

Спор возник между интересами: - Истца (беженца): получить социальную выплату на приобретение жилого помещения, ссылаясь на подтверждение Межведомственной комиссией факта проживания в г. Херсоне, несмотря на отсутствие регистрации по месту жительства на 24 февраля 2022 г. - Ответчиков (органов публичной власти): обеспечить целевое расходование бюджетных средств, требуя строгого соответствия совокупности критериев, включая наличие регистрации по месту жительства на критическую дату (24 февраля 2022 г.).

Категория проблемы

Материально-правовая с элементами процессуально-правовой: - Толкование и применение норм жилищного права и права социального обеспечения, регулирующих предоставление государственной жилищной субсидии в виде социальной выплаты на приобретение жилого помещения; - определение соотношения между фактическим проживанием и регистрацией по месту жительства как критериями для получения меры социальной поддержки; - правомерность отмены уполномоченным органом ранее выданного сертификата при выявлении несоответствия критериям; - процессуальные вопросы о пределах переоценки доказательств в кассационном порядке и соблюдении требований к мотивировке кассационного определения.

Почему дело передано на коллегию

Дело содержит вопросы, имеющие значение для единообразного применения законодательства о социальной поддержке граждан, покинувших г. Херсон и Херсонскую область, а также вопросы о правильном толковании критериев, установленных федеральным постановлением Правительства РФ и региональным нормативным актом. Кассационный суд допустил существенные нарушения норм материального и процессуального права, требующие корректировки позиции нижестоящих судов.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Является ли наличие регистрации по месту жительства на 24 февраля 2022 г. в г. Херсоне или части Херсонской области обязательным критерием для получения социальной выплаты на приобретение жилого помещения, или может быть заменено фактическим проживанием, подтверждённым иными доказательствами (в том числе письмом Межведомственной комиссии)?

2. Может ли уполномоченный орган отменить ранее выданный жилищный сертификат при рассмотрении заявления о перечислении социальной выплаты, если выявлены новые обстоятельства, свидетельствующие о несоответствии критериям?

3. Какие пределы переоценки доказательств допустимы в кассационном порядке, и нарушил ли суд кассации требования части 3 статьи 390 ГПК РФ, переоценивая обстоятельства, установленные судом апелляции?

4. Соответствует ли требованиям статьи 3901 ГПК РФ определение суда кассации, в котором не указаны мотивы отмены апелляционного определения?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ признал, что социальная выплата на приобретение жилого помещения на основании государственного жилищного сертификата является адресной мерой социальной поддержки, предоставляемой за счёт средств федерального бюджета определённой категории граждан — жителям г. Херсона и части Херсонской области, покинувшим место постоянного проживания и прибывшим в экстренном порядке на иные территории РФ. Граждане, претендующие на эту выплату, должны отвечать совокупности обязательных критериев, включая наличие регистрации по месту жительства на 24 февраля 2022 г. в указанных населённых пунктах. Получение жилищного сертификата не освобождает гражданина от необходимости представить доказательства соответствия этим критериям при обращении за перечислением социальной выплаты, и уполномоченный орган вправе проверить такое соответствие и отменить сертификат при выявлении несоответствия.

B. Развёрнутое обоснование

1. Нормативно-правовая база и цели программы социальной поддержки

Применённые нормы материального права:

• Жилищный кодекс РФ, пункт 2 статьи 2: органы государственной власти и органы местного самоуправления в пределах своих полномочий обеспечивают условия для осуществления гражданами права на жилище, в том числе путём предоставления в установленном порядке субсидий для приобретения или строительства жилых помещений;

• Федеральный конституционный закон от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»:

• статья 5: Правительство РФ издаёт постановления и распоряжения на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов и федеральных законов;

• пункт 2 статьи 14: Правительство РФ обеспечивает адресную социальную поддержку граждан в соответствии с федеральным законом;

• Указ Президента РФ от 29 сентября 2022 г. № 686: признание государственного суверенитета и независимости Херсонской области;

• Федеральный конституционный закон от 4 октября 2022 г. № 8-ФКЗ «О принятии в Российскую Федерацию Херсонской области и образовании в составе Российской Федерации нового субъекта — Херсонской области»: принятие Херсонской области в состав РФ;

• Постановление Правительства РФ от 21 октября 2022 г. № 1876 «О реализации мероприятий по переселению жителей г. Херсона и части Херсонской области, покинувших место постоянного проживания и прибывших в экстренном порядке на иные территории Российской Федерации» (далее — Правила от 21 октября 2022 г. № 1876):

• пункты 1 и 2: утверждены Правила предоставления субсидии из федерального бюджета в виде имущественного взноса РФ в имущество публично-правовой компании «Фонд развития территорий» для финансового обеспечения мероприятий по предоставлению социальных выплат на приобретение жилых помещений на основании государственных жилищных сертификатов;

• пункт 2: установлены критерии, которым должны отвечать граждане, претендующие на поддержку:

  • подпункт «а»: граждане после 24 февраля 2022 г. покинули место постоянного проживания в г. Херсоне или части Херсонской области (в населённых пунктах по перечню, утверждаемому в соответствии с распоряжением Правительства РФ от 21 октября 2022 г. № 3099-р) и прибыли на иные территории РФ на постоянное место жительства;
  • подпункт «б»: граждане до 1 декабря 2023 г. (включительно) подали заявление на предоставление сертификата;
  • подпункт «в»: граждане по состоянию на 24 февраля 2022 г. были зарегистрированы по месту жительства на территории г. Херсона или части Херсонской области и не были зарегистрированы по месту жительства на иной территории;
  • подпункт «г»: наличие паспорта гражданина РФ или свидетельства о рождении для детей до 14 лет;
  • подпункт «д»: граждане ранее не реализовали право на обеспечение жилым помещением или улучшение жилищных условий с использованием социальной выплаты или субсидии, либо право на получение мер социальной поддержки за счёт средств бюджетов бюджетной системы РФ;

• пункт 4: порядок реализации мероприятий устанавливается нормативным правовым актом субъекта РФ и предусматривает:

  • необходимость подтверждения граждане факта постоянного проживания в г. Херсоне или части Херсонской области документами, удостоверяющими личность, и документом, удостоверяющим факт регистрации по месту жительства в любой период до 13 октября 2022 г., выданным компетентным органом Украины, Херсонской области или РФ (подпункт «б»);
  • рассмотрение заявлений в течение 10 или 20 рабочих дней с проверкой сведений об отсутствии регистрации по месту жительства на территории РФ по состоянию на 24 февраля 2022 г. и о дате убытия гражданина (подпункт «г»);
  • порядок принятия решения об отмене ранее принятого решения о предоставлении выплат до их перечисления в случае выявления несоответствия критериям или требованиям (подпункт «м»);

• пункт 5: в случае отсутствия документов, содержащих сведения о проживании, уполномоченный исполнительный орган субъекта РФ направляет запрос в уполномоченный орган Херсонской области с целью подтверждения проживания гражданина; принятие решений о подтверждении может осуществляться коллегиальным органом, образованным Губернатором Херсонской области;

• Постановление главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 22 октября 2022 г. № 749 «Об утверждении Порядка предоставления социальных выплат на приобретение жилых помещений на основании выдаваемых государственных жилищных сертификатов жителям г. Херсона и части Херсонской области, покинувшим место постоянного проживания и прибывшим в экстренном порядке на территорию Краснодарского края на постоянное место жительства» (далее — Порядок от 22 октября 2022 г. № 749):

• пункт 1: устанавливает порядок и условия предоставления социальных выплат;
• пункт 3: уполномоченным органом на предоставление сертификата является Министерство топливно-энергетического комплекса и жилищно-коммунального хозяйства Краснодарского края с участием Кубанского центра государственной поддержки населения и развития финансового рынка;
• пункт 6: критерии, аналогичные критериям Правил от 21 октября 2022 г. № 1876;
• пункт 9: граждане подтверждают факт постоянного проживания, представляя документы, удостоверяющие личность, и документ, удостоверяющий факт регистрации по месту жительства в любой период до 13 октября 2022 г.; в случае отсутствия таких документов Учреждение направляет запрос в уполномоченный орган Херсонской области; принятие решений о подтверждении может осуществляться коллегиальным органом, образованным Губернатором Херсонской области; в случае возникновения спорных вопросов Учреждение направляет их на рассмотрение Межведомственной комиссии;
• пункт 15: днём обращения гражданина за перечислением социальной выплаты является дата регистрации заявления;
• пункт 17: Учреждение не позднее двух рабочих дней со дня поступления заявления о перечислении социальной выплаты при необходимости направляет запросы в государственные органы и в случае выявления несоответствия критериям направляет запросы в уполномоченный орган Херсонской области;
• пункт 18: Учреждение в течение 10 или 20 рабочих дней принимает решение о перечислении, об отказе в перечислении или об отмене ранее принятого решения о выдаче сертификата;
• пункты 19 и 19(1): решение об отказе в перечислении принимается в случае несоответствия заявителя требованиям пунктов 8 и 12 Порядка; в случае выявления до перечисления несоответствия заявителя требованиям Порядка, включая критерии пункта 6 и требования пункта 9, Учреждение принимает решение об отказе в перечислении и уведомляет об этом субъект РФ, ранее принявший решение о предоставлении сертификата; в случае выявления несоответствия Учреждением до перечисления решения об отмене ранее принятых решений о выдаче сертификата и о перечислении принимаются в порядке, установленном нормативным правовым актом Министерства.

Вывод СКГД: Из приведённых нормативных положений следует, что социальная выплата на приобретение жилых помещений является мерой социальной поддержки жителей г. Херсона и части Херсонской области, покинувших место постоянного проживания и прибывших в экстренном порядке на иные территории РФ. Граждане, претендующие на получение данной меры, должны отвечать совокупности обязательных условий: - постоянно проживать на 24 февраля 2022 г. в г. Херсоне или части Херсонской области (в населённых пунктах по Перечню); - покинуть после 24 февраля 2022 г. место постоянного проживания в названных населённых пунктах и в экстренном порядке прибыть на иные территории РФ на постоянное место жительства; - быть зарегистрированными по состоянию на 24 февраля 2022 г. по месту жительства на территории г. Херсона или части Херсонской области в предусмотренных населённых пунктах и одновременно не иметь регистрации по месту жительства на иной территории; - являться гражданами РФ, ранее не реализовавшими право на обеспечение жилым помещением или улучшение жилищных условий, на получение компенсации за утраченное жильё за счёт средств бюджетов бюджетной системы РФ.

2. Правовая природа социальной выплаты как безвозмездной жилищной субсидии и использование института регистрационного учёта

Применённые нормы процессуального права: - Гражданский процессуальный кодекс РФ, статья 67: оценка доказательств; - Статья 390: основания для отмены или изменения судебных постановлений в кассационном порядке (существенные нарушения норм материального и процессуального права, повлиявшие на исход дела); - Часть 3 статьи 390: кассационный суд не вправе устанавливать или считать доказанными обстоятельства, которые не были установлены либо были отвергнуты судом первой или апелляционной инстанции; - Статья 3901: требования к мотивировке определения кассационного суда; - Статья 3797: основания для отмены апелляционного определения в кассационном порядке.

Позиции Конституционного Суда РФ:

СКГД ссылается на правовую позицию КС РФ о том, что требование о предоставлении безвозмездной жилищной субсидии непосредственно из Конституции РФ не вытекает. Федеральный законодатель, закрепляя право граждан на получение за счёт средств федерального бюджета жилищной субсидии и определяя условия его возникновения и порядок реализации, вправе, учитывая финансовые возможности государства и иные факторы, в том числе бюджетные средства, выделяемые для решения проблемы переселения, предусмотреть специальные правила действия таких норм во времени и по кругу лиц, что нельзя расценивать как нарушение конституционных прав граждан (определения КС РФ от 23 января 2003 г. № 38-О, от 18 декабря 2007 г. № 897-О-О, от 19 октября 2010 г. № 1333-О-О, от 14 июля 2011 г. № 988-О-О, от 24 сентября 2012 г. № 1575-О и др.).

Вывод СКГД: Использование законодателем института регистрационного учёта граждан по месту жительства при определении критериев, совокупности которых должен отвечать гражданин, претендующий на получение государственного жилищного сертификата для предоставления социальной выплаты на приобретение жилых помещений, обусловлено правовой природой этой меры социальной поддержки как безвозмездной жилищной субсидии, выплачиваемой с использованием средств федерального бюджета. Мера социальной поддержки в виде социальной выплаты на приобретение жилых помещений предоставляется за счёт бюджетных средств субъекта РФ, источником финансового обеспечения которых являются субсидии из федерального бюджета. С учётом её целей названная социальная выплата носит адресный характер, предоставляется определённой категории граждан, направлена на восстановление жилищных прав этих граждан и предполагает исключительно целевое расходование средств федерального бюджета.

3. Соотношение между получением сертификата и проверкой соответствия критериям при перечислении выплаты

Ключевая позиция СКГД:

Получение жилищного сертификата само по себе не означает, что гражданин, который обращается за предоставлением непосредственно социальной выплаты на приобретение жилого помещения, освобождается от необходимости представить доказательства того, что на 24 февраля 2022 г. имел постоянное место жительства на территории г. Херсона или части Херсонской области, указанной в Перечне, покинул постоянное место жительства и прибыл в экстренном порядке на территорию РФ на постоянное проживание. Уполномоченный на принятие решения о перечислении социальной выплаты орган не может не проверить соответствие данных предъявителя сертификата требованиям, установленным законом.

Обоснование: Иное противоречило бы целям предоставления поддержки гражданам, утратившим жилые помещения в г. Херсоне и части Херсонской области и прибывшим в экстренном порядке на иные территории РФ на постоянное место жительства. Таким образом, законом предусмотрено, что лица, которые обращаются как за получением жилищного сертификата, так и за получением социальной выплаты по этому сертификату, должны представить доказательства соответствия совокупности критериев. В случае выявления уполномоченным органом субъекта РФ до перечисления социаль