КС разъяснил: зачёт переплаченных жилищно-коммунальных компенсаций в счёт будущих выплат конституционен

I. РЕКВИЗИТЫ АКТА

Вид и номер акта: Определение Конституционного Суда Российской Федерации № 908-О от 10 апреля 2025 года

Заявитель: Октябрьский районный суд города Новосибирска (суд общей юрисдикции, направивший запрос на основании статьи 41 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»)

Повод и основание к рассмотрению: Запрос суда о проверке конституционности нормативного правового акта субъекта Российской Федерации, поступивший в ходе рассмотрения гражданского дела по иску гражданки М. к государственному казенному учреждению Новосибирской области «Центр социальной поддержки населения города Новосибирска»

Оспариваемые нормы: - Часть 12 статьи 4 Закона Новосибирской области от 6 декабря 2013 года № 380-ОЗ «О порядке и условиях предоставления компенсаций расходов на оплату жилого помещения и (или) коммунальных услуг отдельным категориям граждан, проживающих на территории Новосибирской области»

Предмет регулирования: порядок зачета излишне выплаченных сумм компенсаций в счет будущих компенсаций и взыскания излишне выплаченной суммы в случае прекращения предоставления компенсаций

II. ФАБУЛА И ПОВОД ОБРАЩЕНИЯ

Конкретное дело заявителя

Гражданка М., имеющая статус ветерана труда Новосибирской области, с 1 июня 2016 года получала ежемесячную компенсацию расходов на оплату жилого помещения и коммунальных услуг. Размер компенсации рассчитывался исходя из доли М. в составе общих расходов по оплате жилого помещения и коммунальных услуг, приходящихся на всех граждан, зарегистрированных по месту жительства в соответствующем жилом помещении (в соответствии с частью 5 статьи 4 оспариваемого Закона).

В сентябре 2023 года М. обратилась в Центр социальной поддержки населения с заявлением о перерасчете компенсации в связи с изменением количества граждан, зарегистрированных с ней по месту жительства. Однако М. не сообщила в установленном порядке об изменениях в составе семьи (увеличении количества лиц, зарегистрированных в жилом помещении), которые произошли ранее.

На основании выписки из поквартирной книги Центр социальной поддержки населения произвел перерасчет и выявил переплату за период с 1 июня 2016 года по 20 сентября 2023 года. Центр уведомил М. о наличии переплаты и произвел зачет излишне выплаченных сумм в счет будущих компенсаций. С 1 октября 2023 года выплата компенсации была приостановлена и возобновлена в полном объеме лишь с 1 марта 2024 года.

Позиция заявителя по нарушению конституционных прав

М. обратилась в суд, полагая действия Центра социальной поддержки населения незаконными. Октябрьский районный суд пришел к выводу о наличии неопределенности в вопросе о соответствии части 12 статьи 4 оспариваемого Закона статье 39 Конституции Российской Федерации (право на социальную защиту).

По мнению суда-заявителя, оспариваемое законоположение нарушает: - Статью 39 Конституции РФ — право на социальную защиту, включая право на социальное обеспечение - Принцип правовой определенности — норма содержит неопределенность в своем содержании и применении

III. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Сущность конфликта

Конституционно-правовой конфликт возникает между двумя конституционными ценностями:

1. Социальная защита граждан (статья 7, статья 39 Конституции РФ) — право граждан, в том числе ветеранов труда, на получение мер социальной поддержки в виде компенсации расходов на жилое помещение и коммунальные услуги без необоснованного прерывания выплат

2. Целевое расходование бюджетных средств и адресность социальной поддержки (статья 7, статья 75 часть 7, статья 75.1 Конституции РФ) — обязанность государства обеспечивать сбалансированность прав и обязанностей граждан, экономическую и социальную солидарность, целевое использование бюджетных средств

Почему вопрос имеет конституционное значение

1. Неопределенность нормы: Часть 12 статьи 4 оспариваемого Закона предусматривает безусловное зачисление излишне выплаченных сумм в счет будущих платежей независимо от наличия или отсутствия недобросовестных действий получателя, при этом часть 8 той же статьи содержит исчерпывающий перечень оснований для приостановления выплаты компенсации и не предусматривает такого основания, как излишне выплаченные суммы

2. Баланс конституционно защищаемых интересов: Необходимо определить, может ли государство взыскивать излишне выплаченные суммы социальной поддержки, предоставленной в качестве меры социальной защиты, и в каких случаях

3. Применимость норм гражданского права: Возникает вопрос о применении подпункта 3 статьи 1109 ГК РФ, согласно которому не подлежат возврату в качестве неосновательного обогащения денежные суммы, предоставленные гражданину в качестве средства к существованию, при отсутствии недобросовестности с его стороны и счетной ошибки

IV. ВОПРОС, РАЗРЕШАЕМЫЙ КС РФ

Соответствует ли часть 12 статьи 4 Закона Новосибирской области от 6 декабря 2013 года № 380-ОЗ Конституции Российской Федерации, в частности статье 39 (право на социальную защиту) и принципу правовой определенности, в аспекте установления безусловного порядка зачета излишне выплаченных сумм компенсаций в счет будущих платежей и взыскания излишне выплаченной суммы в случае прекращения предоставления компенсаций, независимо от наличия или отсутствия недобросовестных действий получателя компенсации?

V. ПОЗИЦИЯ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА

A. Итоговый вывод

Часть 12 статьи 4 Закона Новосибирской области от 6 декабря 2013 года № 380-ОЗ не содержит неопределенности с точки зрения ее соответствия Конституции Российской Федерации в указанном заявителем аспекте. Оспариваемая норма соответствует Конституции РФ и не требует признания неконституционной. Запрос суда признан не подлежащим дальнейшему рассмотрению в заседании Конституционного Суда, поскольку для разрешения поставленного вопроса не требуется вынесения итогового решения в виде постановления.

B. Развёрнутое обоснование

1. Конституционные основы социальной защиты и дискреционные полномочия субъектов Российской Федерации

Конституционный Суд исходит из следующих конституционных положений:

• Статья 7 Конституции РФ провозглашает Россию социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека

• Статья 39 Конституции РФ гарантирует право на социальную защиту, включая право на социальное обеспечение

• Статья 75, часть 7 и статья 75.1 Конституции РФ предусматривают, что гарантируемая государством адресная социальная поддержка граждан должна учитывать необходимость достижения сбалансированности прав и обязанностей гражданина, экономической и социальной солидарности

• Статья 72, пункт «ж» части 1 Конституции РФ относит социальную защиту к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов

• Статья 76, часть 2 Конституции РФ устанавливает, что по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы субъектов Российской Федерации

Ключевой вывод Суда: Конституция не определяет ни конкретных способов, ни объемов социальной защиты, предоставляемой тем или иным категориям граждан. При осуществлении правового регулирования в сфере социальной поддержки граждан, не отнесенных к числу лиц, имеющих право на такую поддержку в соответствии с федеральным законодательством, субъект Российской Федерации обладает достаточно широкой свободой усмотрения и вправе самостоятельно определять как категории таких граждан, так и виды, условия и порядок предоставления за счет собственных средств конкретных мер их социальной поддержки.

Вместе с тем субъект обязан не допускать отступлений от: - конституционных начал государственной политики в области социальной защиты населения - конституционных принципов справедливости и равенства - принципа правовой определенности - принципа поддержания доверия к закону и действиям государства - принципа сохранения разумной стабильности правового регулирования

2. Правовая природа компенсации расходов на жилое помещение и коммунальные услуги как меры социальной поддержки

Конституционный Суд дает развернутую характеристику правовой природы оспариваемой меры социальной поддержки:

Нормативная база: - Статья 160 Жилищного кодекса РФ, часть 1 предусматривает, что отдельным категориям граждан в порядке и на условиях, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ, могут предоставляться компенсации расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг

• Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 27 июня 2017 года № 22 указывает, что компенсация расходов на жилое помещение и коммунальные услуги выступает в качестве гарантии социальной защиты отдельных категорий граждан при реализации ими права на жилище (пункт 42)

Характеристика компенсации:

Компенсация направлена на возмещение определенной категории граждан произведенных ими расходов на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, обязанность своевременного и полного внесения которой предусмотрена частью 1 статьи 153 Жилищного кодекса РФ, и позволяет им снизить бремя соответствующих расходов.

Критически важный вывод Суда: Данная мера социальной поддержки по своей правовой природе не может быть приравнена к основному, а тем более единственному, источнику средств к существованию (как то заработная плата и приравненные к ней платежи, пенсии, пособия, стипендии, возмещение вреда, причиненного жизни или здоровью, алименты и т.п.).

Компенсация: - направлена на повышение уровня социальной защищенности отдельных категорий граждан (в том числе ветеранов труда) - носит адресный характер

Этот вывод имеет решающее значение для отклонения аргумента заявителя о применении подпункта 3 статьи 1109 ГК РФ (о неосновательном обогащении).

3. Принцип адресности и учет состава семьи при определении размера компенсации

Конституционный Суд подчеркивает, что при установлении порядка и условий предоставления компенсации субъект нормотворчества должен учитывать следующие обстоятельства:

Жилищно-правовые основания: - Согласно жилищному законодательству, обязательства в отношении расходов, связанных с проживанием в жилом помещении, несут не только его собственник или наниматель по договору социального найма, но и проживающие совместно с ними члены семьи

• Части 1 и 3 статьи 31 Жилищного кодекса РФ предусматривают, что дееспособные и ограниченные судом в дееспособности члены семьи собственника жилого помещения несут, по общему правилу, солидарную ответственность по обязательствам, вытекающим из пользования данным жилым помещением

• Части 1 и 2 статьи 69 Жилищного кодекса РФ возлагают аналогичную ответственность на членов семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма

Конституционный вывод:

Исходя из этого, предоставление отдельным категориям граждан компенсации расходов на оплату жилого помещения и коммунальных услуг не может осуществляться без учета количества лиц, проживающих в данном жилом помещении совместно с получателем указанной меры социальной поддержки, потребляющих коммунальные услуги и в силу этого обязанных нести соответствующие расходы.

Иной подход ставил бы под сомнение соблюдение: - конституционных принципов справедливости и равенства - принципа адресности оказания мер социальной поддержки

4. Анализ оспариваемой нормы в контексте регионального законодательства

Структура регионального регулирования:

Закон Новосибирской области от 6 декабря 2013 года № 380-ОЗ устанавливает:

• Часть 5 статьи 4: При совместном проживании гражданина, имеющего право на компенсацию, с иными гражданами предоставление компенсации производится исходя из его доли в составе общих расходов по оплате жилого помещения и коммунальных услуг, приходящихся на всех граждан, зарегистрированных по месту жительства или месту пребывания в указанном жилом помещении

• Часть 2 статьи 3 (в редакции от 25 декабря 2018 года № 336-ОЗ) и пункт 5 части 3 статьи 3 (в редакции от 23 декабря 2014 года № 505-ОЗ): При подаче заявления о предоставлении компенсации гражданин должен предоставить документ, содержащий сведения о лицах, зарегистрированных по месту жительства (месту пребывания) (действовало до 20 декабря 2023 года)

• Часть 7 статьи 4: В случае изменения состава семьи, места жительства, места пребывания, основания предоставления мер социальной поддержки и возникновения других обстоятельств, влекущих утрату права на компенсацию или изменение ее размера, граждане, получающие компенсацию, в течение месяца с момента наступления указанных обстоятельств должны представить в центр социальной поддержки населения заявление и документы, подтверждающие соответствующие обстоятельства

Правовое значение обязанности уведомления:

Поскольку обязанность по уведомлению установлена в целях обеспечения исчисления размера компенсации с учетом ее адресного характера, постольку обращение гражданина за предоставлением данной меры социальной поддержки предполагает его добровольное согласие на исполнение этой обязанности, а значит, и осознание правовых последствий ее неисполнения для реализации права на получение компенсации.

5. Конституционное обоснование оспариваемой нормы (часть 12 статьи 4)

Функция нормы:

Часть 12 статьи 4 предусматривает: - возможность зачета излишне выплаченных сумм в счет будущих компенсаций - в случае прекращения предоставления компенсаций — взыскание излишне выплаченной суммы в порядке, предусмотренном законодательством

Конституционное обоснование:

Конституционный Суд выявляет следующие конституционно значимые функции оспариваемой нормы:

1. Стимулирующая функция: Такое правовое регулирование стимулирует получателя компенсации к своевременному исполнению возложенной на него обязанности по извещению уполномоченного органа о возникновении обстоятельств, влекущих утрату права на компенсацию или изменение ее размера

2. Целевое расходование бюджета: Имея своей единственной целью возмещение гражданином излишне выплаченных ему бюджетных средств, оспариваемая норма обеспечивает целевое расходование регионального бюджета на адресную поддержку отдельных категорий граждан

3. Баланс интересов: Норма направлена на соблюдение баланса частных интересов граждан и публичных интересов субъекта Российской Федерации — Новосибирской области

4. Предотвращение перерасхода бюджета: Невозможность зачисления излишне выплаченных сумм компенсации в счет будущих платежей (в частности, в случаях, когда переплата произошла вследствие неисполнения получателем компенсации при отсутствии к тому объективных причин правомерно возложенной на него обязанности) приводила бы к перерасходу средств бюджета субъекта Российской Федерации, предназначенных для финансирования мер социальной поддержки отдельных категорий граждан

5. Соответствие конституционным принципам: Такой перерасход не согласовывался бы с вытекающим из конституционных предписаний принципом адресности мер социальной поддержки и тем самым не обеспечивал бы решения конституционно значимых задач социального законодательства

6. Отклонение аргумента о применении норм гражданского права о неосновательном обогащении

Хотя Конституционный Суд не дает прямого опровержения аргумента заявителя о применении подпункта 3 статьи 1109 ГК РФ, его позиция вытекает из предыдущего анализа:

Ключевое различие: Подпункт 3 статьи 1109 ГК РФ защищает денежные суммы, предоставленные гражданину в качестве средства к существованию (заработная плата, пенсии, пособия, стипендии, возмещение вреда, алименты и т.п.).

Позиция Суда: Компенсация расходов на жилое помещение и коммунальные услуги не может быть приравнена к основному, а тем более единственному, источнику средств к существованию. Она носит адресный характер и направлена на повышение уровня социальной защищенности, а не на обеспечение средств к существованию.

Следовательно, норма гражданского права о неосновательном обогащении не применяется в полном объеме к компенсациям такого рода.

VI. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ И ПРАВОВЫЕ ПОСЛЕДСТВИЯ

Резолюция

Определением Конституционного Суда Российской Федерации:

1. Запрос Октябрьского районного суда города Новосибирска признан не подлежащим дальнейшему рассмотрению в заседании Конституционного Суда Российской Федерации, поскольку для разрешения поставленного заявителем вопроса не требуется вынесения предусмотренного статьей 71 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» итогового решения в виде постановления

2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данному запросу окончательно и обжалованию не подлежит

Правовые последствия

Судьба конкретного дела заявителя

Определение не содержит прямых указаний о судьбе конкретного дела гражданки М. в Октябрьском районном суде. Однако из позиции Конституционного Суда вытекает, что:

• Часть 12 статьи 4 оспариваемого Закона соответствует Конституции РФ
• Суд первой инстанции может возобновить рассмотрение дела на основе выраженной Конституционным Судом правовой позиции
• Действия Центра социальной поддержки населения по зачету излишне выплаченных сумм в счет будущих компенсаций и взысканию переплаты соответствуют конституционному праву

Указания органам власти и судам

Конституционный Суд не дает прямых указаний законодателю об изменении регулирования, поскольку признает оспариваемую норму соответствующей Конституции РФ.

Однако из анализа вытекают следующие ориентиры для правоприменения:

1. Для судов: При рассмотрении споров о взыскании излишне выплаченных сумм компенсаций на жилое помещение и коммунальные услуги необходимо учитывать, что: - такая компенсация не является основным источником средств к существованию - она носит адресный характер - получатель компенсации обязан уведомлять орган социальной поддержки об изменении состава семьи - зачет излишне выплаченных сумм в счет будущих платежей соответствует конституционным принципам целевого расходования бюджета и адресности социальной поддержки

2. Для органов социальной поддержки: Правомерно применять механизм зачета излишне выплаченных сумм в счет будущих компенсаций как в целях возмещения бюджетных средств, так и в целях стимулирования получателей компенсаций к своевременному уведомлению об изменении обстоятельств, влияющих на размер компенсации

Момент вступления в силу

Определение вступает в силу немедленно и является окончательным, не подлежит обжалованию.

VII. ЗНАЧЕНИЕ ПРАВОВОЙ ПОЗИЦИИ

1. Влияние на правоприменение

Изменение истолкования оспоренной нормы:

Конституционный Суд выявил конституционно-правовой смысл части 12 статьи 4 оспариваемого Закона, определив, что:

• Зачет излишне выплаченных сумм в счет будущих компенсаций является конституционно допустимым механизмом, обеспечивающим целевое расходование бюджета и адресность социальной поддержки

• Данный механизм не нарушает право на социальную защиту (статья 39 Конституции РФ), поскольку компенсация не является основным источником средств к существованию

• Применение механизма зачета соответствует принципам справедливости, равенства и правовой определенности, поскольку получатель компенсации добровольно согласился на исполнение обязанности по уведомлению об изменении обстоятельств

Для судов общей юрисдикции:

Суды при рассмотрении споров о взыскании излишне выплаченных сумм компенсаций должны: - признавать правомерность действий органов социальной поддержки по зачету излишне выплаченных сумм - не применять в полном объеме нормы гражданского права о неосновательном обогащении (подпункт 3 статьи 1109 ГК РФ) к компенсациям на жилое помещение и коммунальные услуги - учитывать адресный характер такой компенсации и обязанность получателя по уведомлению об изменении обстоятельств

2. Связь с ранее выраженными позициями КС РФ

Определение развивает и конкретизирует ранее выраженные позиции Конституционного Суда:

• По вопросу о дискреционных полномочиях субъектов РФ в сфере социальной поддержки: Суд подтверждает, что субъекты РФ обладают широкой свободой усмотрения при определении видов, условий и порядка предоставления мер социальной поддержки, но должны соблюдать конституционные принципы справедливости, равенства, правовой определенности и адресности

• По вопросу о соотношении конституционных принципов: Суд подчеркивает необходимость баланса между защитой прав граждан на социальную поддержку и публичным интересом в целевом расходовании бюджетных средств

• По вопросу о правовой природе мер социальной поддержки: Суд уточняет, что компенсация расходов на жилое помещение и коммунальные услуги не является основным источником средств к существованию и поэтому не подпадает под полную защиту норм гражданского права о неосновательном обогащении

3. Гарантии каких конституционных прав усилены

Усилены гарантии следующих конституционных прав и принципов:

1. Право на социальную защиту (статья 39 Конституции РФ) — уточнено, что это право не исключает возможность взыскания излишне выплаченных сумм при нарушении получателем обязанности по уведомлению об изменении обстоятельств

2. Принцип адресности социальной поддержки (статья 7, статья 75.1 Конституции РФ) — усилена защита этого принципа путем признания конституционности механизма зачета излишне выплаченных сумм

3. Принцип целевого расходования бюджетных средств (статья 75 часть 7 Конституции РФ) — усилена защита этого принципа путем признания конституционности взыскания излишне выплаченных сумм

4. Принцип справедливости и равенства (статья 19 Конституции РФ) — усилена защита этого принципа путем признания необходимости учета состава семьи при определении размера компенсации

5. Принцип правовой определенности — усилена защита этого принципа путем выявления конституционно-правового смысла оспариваемой нормы

4. Предписания законодателю и сроки их реализации

Конституционный Суд не дает прямых предписаний законодателю об изменении регулирования, поскольку признает оспариваемую норму соответствующей Конституции РФ.

Однако из позиции Суда вытекают следующие рекомендации для совершенствования регулирования:

1. Для законодателя Новосибирской области: Целесообразно рассмотреть возможность дифференциации оснований для зачета излишне выплаченных сумм в зависимости от наличия или отсутствия недобросовестных действий получателя компенсации, хотя такая дифференциация не является конституционно обязательной

2. Для федерального законодателя: Целесообразно рассмотреть возможность уточнения в федеральном законодательстве соотношения между нормами гражданского права о неосновательном обогащении и нормами о взыскании излишне выплаченных сумм мер социальной поддержки

5. Сферы применения позиции за пределами конкретного дела

Позиция Конституционного Суда применима к следующим сферам:

1. Компенсации расходов на жилое помещение и коммунальные услуги в других субъектах РФ: Аналогичные нормы в законодательстве других субъектов РФ должны истолковываться в соответствии с выраженной позицией

2. Иные меры социальной поддержки, носящие адресный характер: Позиция применима к другим видам социальной поддержки (субсидии, дотации, пособия и т.п.), которые не являются основным источником средств к существованию

3. Взыскание излишне выплаченных сумм в сфере социального обеспечения: Позиция устанавливает общий принцип, согласно которому взыскание излишне выплаченных сумм мер социальной поддержки соответствует Конституции РФ, если такие меры не являются основным источником средств к существованию

4. Применение норм гражданского права о неосновательном обогащении к мерам социальной поддержки: Позиция уточняет, что подпункт 3 статьи 1109 ГК РФ не применяется в полном объеме к компенсациям, которые не являются основным источником средств к существованию

5. Баланс между защитой прав граждан и целевым расходованием бюджета: Позиция устанавливает общий принцип, согласно которому при регулировании мер социальной поддержки необходимо обеспечивать баланс между защитой прав граждан на социальную поддержку и публичным интересом в целевом расходовании бюджетных средств

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Определение Конституционного Суда РФ № 908-О от 10 апреля 2025 года представляет собой важное уточнение конституционно-правовой позиции по вопросу о соотношении права на социальную защиту и принципа целевого расходования бюджетных средств.

Суд выявил конституционно-правовой смысл части 12 статьи 4 Закона Новосибирской области, определив, что механизм зачета излишне выплаченных сумм компенсаций в счет будущих платежей соответствует Конституции РФ, поскольку:

1. Компенсация расходов на жилое помещение и коммунальные услуги не является основным источником средств к существованию
2. Она носит адресный характер и направлена на повышение уровня социальной защищенности
3. Получатель компенсации добровольно согласился на исполнение обязанности по уведомлению об изменении обстоятельств
4. Механизм зачета обеспечивает целевое расходование бюджета и соблюдение баланса между частными и публичными интересами

Позиция Суда имеет значение не только для конкретного дела гражданки М., но и для правоприменения в сфере социальной поддержки в целом, устанавливая общий принцип, согласно которому взыскание излишне выплаченных сумм мер социальной поддержки соответствует Конституции РФ, если такие меры не являются основным источником средств к существованию.