КС подтвердил право регионов запрещать торговлю на объектах транспортной инфраструктуры

I. РЕКВИЗИТЫ АКТА

Вид и номер акта: Определение Конституционного Суда Российской Федерации № 846-О от 27 марта 2025 года

Заявитель: Гражданин Вячеслав Викторович Корчагин

Повод и основание к рассмотрению: Жалоба гражданина на нарушение конституционных прав, поданная в соответствии с Федеральным конституционным законом «О Конституционном Суде Российской Федерации»

Оспариваемые нормы: - Часть 3 статьи 19.2 «Торговля в неустановленных местах» Закона Воронежской области от 31 декабря 2003 года № 74-ОЗ «Об административных правонарушениях на территории Воронежской области»

Предмет регулирования: Установление административной ответственности за осуществление торговли на объектах транспортной инфраструктуры (в том числе в местах посадки и высадки пассажиров, в местах общего пребывания пассажиров), за исключением мест, установленных органами местного самоуправления, в виде штрафов в размере: для граждан — от 4 000 до 5 000 рублей; для должностных лиц — от 15 000 до 25 000 рублей; для юридических лиц — от 35 000 до 45 000 рублей.

II. ФАБУЛА И ПОВОД ОБРАЩЕНИЯ

Конкретное дело заявителя: Гражданин В.В. Корчагин был привлечён к административной ответственности постановлением административной комиссии (оставленным без изменения судами) за осуществление торговли на платформе железнодорожного вокзала на основании части 3 статьи 19.2 Закона Воронежской области. Решением Воронежского областного суда, с которым согласились вышестоящие суды, заявителю отказано в удовлетворении административного исковго заявления о признании недействующими положений статьи 19.2 указанного закона.

Усматриваемое нарушение конституционных прав: Заявитель полагает, что оспариваемое законоположение устанавливает административную ответственность за осуществление торговой деятельности, в том числе разносной торговли, на объектах транспортной инфраструктуры (железнодорожных станциях и вокзалах) в отсутствие запрета на такую деятельность в федеральных нормативных актах.

Ссылка на нарушенные статьи Конституции РФ: Заявитель ссылается на статьи 8 (часть 1), 15 (части 1 и 2), 18, 34 (часть 1), 55 (часть 3) и 74 (часть 2) Конституции Российской Федерации.

III. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Конституционно-правовой конфликт возникает между:

1. Правом на осуществление торговой деятельности (статья 34 Конституции РФ — свобода экономической деятельности) и правом на ограничение этого права в целях защиты общественной безопасности и общественного порядка;

2. Компетенцией субъектов Российской Федерации в области административного законодательства (статья 72, пункты «б» и «к» части 1 Конституции РФ) и принципом единства правового регулирования, вытекающим из статей 4 (часть 2), 15 (часть 1), 17, 18, 71 (пункт «в»), 72 (пункт «б» части 1) и 76 Конституции РФ;

3. Федеральным регулированием торговой деятельности (Указ Президента РФ от 29 января 1992 года № 65 «О свободе торговли» и Федеральный закон от 28 декабря 2009 года № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации») и региональным конкретизирующим регулированием в области административной ответственности.

Конституционное значение вопроса: Проблема имеет конституционное значение, поскольку касается: - границ компетенции субъектов Российской Федерации в установлении административной ответственности; - соотношения федерального и регионального правового регулирования торговой деятельности; - баланса между свободой экономической деятельности и необходимостью обеспечения общественной безопасности на объектах транспортной инфраструктуры; - принципа правовой определённости и единства правового пространства Российской Федерации.

IV. ВОПРОС, РАЗРЕШАЕМЫЙ КС РФ

Соответствует ли часть 3 статьи 19.2 Закона Воронежской области «Об административных правонарушениях на территории Воронежской области», устанавливающая административную ответственность за торговлю на объектах транспортной инфраструктуры (в местах посадки и высадки пассажиров, в местах общего пребывания пассажиров), Конституции Российской Федерации, в частности статьям 8 (часть 1), 15 (части 1 и 2), 18, 34 (часть 1), 55 (часть 3) и 74 (часть 2), в аспекте соответствия федеральному регулированию торговой деятельности и компетенции субъектов Российской Федерации в области административного законодательства?

V. ПОЗИЦИЯ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА

A. Итоговый вывод

Конституционный Суд Российской Федерации отказал в принятии жалобы к рассмотрению, поскольку она не отвечает требованиям Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» к допустимости жалоб. Суд не усмотрел оснований для принятия жалобы, поскольку оспариваемое региональное законоположение не противоречит Конституции Российской Федерации и ранее выраженным правовым позициям КС РФ, а потому конституционных прав заявителя в указанном в жалобе аспекте не нарушает.

B. Развёрнутое обоснование

1. Компетенция субъектов Российской Федерации в области административного законодательства

Конституционная основа: Статья 72 (пункты «б» и «к» части 1) Конституции Российской Федерации относит к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации: - обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности (пункт «б»); - административное и административно-процессуальное законодательство (пункт «к»).

Позиция КС РФ: Ссылаясь на Постановление от 2 июля 2018 года № 27-П, Конституционный Суд подтверждает, что субъекты Российской Федерации вправе принимать собственные законы об административной ответственности за нарушения общественного порядка и общественной безопасности, при условии, что они не противоречат федеральному законодательному регулированию ответственности за административные правонарушения.

Характер регионального регулирования: По смыслу правовой позиции, изложенной в Постановлении от 11 марта 2008 года № 4-П, вводимое субъектами Российской Федерации правовое регулирование: - не является регулированием прав и свобод человека и гражданина в смысле статьи 71 (пункт «в») Конституции РФ; - носит вторичный характер, производно от базового, устанавливаемого Конституцией Российской Федерации и федеральными законами; - конкретизирует содержащиеся в федеральном регулировании нормативные положения в соответствии с принципом единства правового регулирования, вытекающим из статей 4 (часть 2), 15 (часть 1), 17, 18, 71 (пункт «в»), 72 (пункт «б» части 1) и 76 Конституции РФ.

2. Полномочия субъектов Российской Федерации по установлению административной ответственности

Нормативная база: Пункт 1 части 1 статьи 1.31 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ) относит к ведению субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях установление законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

Ключевой вывод КС РФ: Указанное полномочие не исключает установление законом субъекта Российской Федерации об административных правонарушениях одновременно как административного запрета, так и административной ответственности за его нарушение.

3. Федеральное регулирование торговой деятельности

Нормативная база: - Указ Президента Российской Федерации от 29 января 1992 года № 65 «О свободе торговли» (пункт 4); - Федеральный закон от 28 декабря 2009 года № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации».

Содержание федерального регулирования: Указ Президента РФ № 65 предусматривает, что предприятия и граждане осуществляют торговлю (в том числе с рук, лотков, автомашин) в местах, отведённых органами исполнительной власти, за исключением проезжей части улиц, станций метрополитена, аэропортов, пассажирских судов и поездов, вокзалов, территорий, прилегающих к зданиям государственных органов власти и управления, детских дошкольных и школьных учреждений.

Позиция КС РФ: Как отметил Конституционный Суд в Определении от 16 января 2018 года № 10-О, указанный Указ Президента подлежит в настоящее время применению с соблюдением правил организации и осуществления торговой деятельности, предусмотренных Федеральным законом № 381-ФЗ.

4. Соответствие оспариваемой нормы федеральному регулированию

Анализ оспариваемой нормы: Часть 3 статьи 19.2 Закона Воронежской области, конкретизируя федеральное регулирование, в том числе Указ Президента РФ № 65, предусматривает запрет на торговлю на объектах транспортной инфраструктуры, в том числе в местах посадки (высадки) пассажиров, в местах общего пребывания пассажиров, за исключением мест, установленных органами местного самоуправления.

Обоснование запрета: Соответствующая неорганизованная деятельность в указанных местах создает известные риски для общественной безопасности, тем более что железнодорожные пути общего пользования и железнодорожные пути необщего пользования, железнодорожные станции, пассажирские платформы, а также другие связанные с движением поездов и маневровой работой объекты железнодорожного транспорта являются зонами повышенной опасности (пункт 1 статьи 21 Федерального закона от 10 января 2003 года № 17-ФЗ «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации»).

5. Соответствие правовой позиции КС РФ о разносной торговле

Ранее выраженная позиция: Определение КС РФ от 16 января 2018 года № 10-О сформулировало правовую позицию, в силу которой органы государственной власти субъекта Российской Федерации на его территории и органы местного самоуправления на территории своих муниципальных образований не вправе установить абсолютный запрет разносной формы торговли.

Применение к оспариваемой норме: Оспариваемое правовое регулирование не может рассматриваться как противоречащее указанной правовой позиции, поскольку оно не устанавливает абсолютный запрет разносной торговли, а лишь запрещает её на конкретных объектах транспортной инфраструктуры (железнодорожных вокзалах и станциях), где она создаёт риски для общественной безопасности. Запрет допускает исключения для мест, установленных органами местного самоуправления.

6. Вывод об отсутствии нарушения конституционных прав

Итоговое суждение: Такое правовое регулирование не нарушает конституционных прав заявителя в указанном в жалобе аспекте, поскольку: - соответствует федеральному регулированию торговой деятельности; - находится в пределах компетенции субъекта Российской Федерации по установлению административной ответственности; - не противоречит ранее выраженным правовым позициям КС РФ; - преследует конституционно значимую цель — обеспечение общественной безопасности на объектах повышенной опасности.

VI. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ И ПРАВОВЫЕ ПОСЛЕДСТВИЯ

Резолюция

Конституционный Суд Российской Федерации определил:

1. Отказать в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Корчагина Вячеслава Викторовича, поскольку она не отвечает требованиям Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», в соответствии с которыми жалоба в Конституционный Суд Российской Федерации признается допустимой.

2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данной жалобе окончательно и обжалованию не подлежит.

Правовые последствия

Для заявителя: Отказ в принятии жалобы означает, что КС РФ не усмотрел оснований для проверки конституционности оспариваемой нормы. Это не является признанием конституционности нормы по существу, но исключает возможность пересмотра судебных решений, вынесенных в отношении заявителя на основании части 3 статьи 19.2 Закона Воронежской области.

Для правоприменения: Определение подтверждает, что часть 3 статьи 19.2 Закона Воронежской области может продолжать применяться судами и органами административной юрисдикции без опасения признания её неконституционной, поскольку она соответствует федеральному регулированию и компетенции субъектов Российской Федерации.

Момент вступления в силу: Определение вступает в силу с момента его принятия (27 марта 2025 года) и является окончательным.

VII. ЗНАЧЕНИЕ ПРАВОВОЙ ПОЗИЦИИ

1. Влияние на правоприменение

Определение КС РФ подтверждает, что суды и органы административной юрисдикции вправе применять региональные нормы об административной ответственности за торговлю на объектах транспортной инфраструктуры без опасения их признания неконституционными, при условии, что такие нормы: - конкретизируют федеральное регулирование (в частности, Указ Президента РФ № 65 и Федеральный закон № 381-ФЗ); - не устанавливают абсолютный запрет на разносную торговлю; - преследуют конституционно значимую цель обеспечения общественной безопасности.

2. Связь с ранее выраженными позициями КС РФ

Определение развивает и уточняет ранее выраженные правовые позиции КС РФ:

• Постановление от 2 июля 2018 года № 27-П — о компетенции субъектов Российской Федерации в области административного законодательства в сфере общественной безопасности;

• Постановление от 11 марта 2008 года № 4-П — о вторичном, конкретизирующем характере регионального правового регулирования по отношению к федеральному базовому регулированию;

• Определение от 16 января 2018 года № 10-О — о недопустимости абсолютного запрета разносной торговли, но допустимости её ограничения в конкретных местах в целях обеспечения безопасности.

Определение демонстрирует преемственность и логическое развитие конституционно-правовой доктрины КС РФ в области разграничения компетенции между Федерацией и субъектами, а также баланса между экономической свободой и общественной безопасностью.

3. Гарантии конституционных прав

Определение косвенно усиливает гарантии следующих конституционных прав и принципов:

• Статья 34 Конституции РФ (свобода экономической деятельности) — путём подтверждения, что региональные ограничения торговли должны быть обоснованными, конкретными и не абсолютными;

• Статья 15 Конституции РФ (верховенство Конституции и федеральных законов) — путём утверждения принципа единства правового регулирования и недопустимости противоречия региональных норм федеральному регулированию;

• Статья 72 Конституции РФ (совместное ведение) — путём уточнения пределов компетенции субъектов Российской Федерации в области административного законодательства;

• Статья 55 Конституции РФ (ограничение прав и свобод) — путём подтверждения, что ограничения должны быть соразмерны конституционно значимым целям (в данном случае — обеспечение общественной безопасности на объектах повышенной опасности).

4. Предписания законодателю

Определение не содержит прямых предписаний федеральному или региональному законодателю об изменении регулирования. Однако оно имплицитно подтверждает, что:

• Федеральный законодатель вправе уточнить правила торговой деятельности на объектах транспортной инфраструктуры в Федеральном законе № 381-ФЗ или иных актах;

• Региональные законодатели вправе устанавливать административную ответственность за нарушение торговых ограничений на объектах повышенной опасности, при условии соответствия федеральному регулированию и принципу единства правового пространства.

5. Сферы применения позиции за пределами конкретного дела

Правовая позиция, выраженная в определении, имеет значение для правоприменения в следующих сферах:

А) Административная ответственность на объектах транспортной инфраструктуры: - Региональные нормы об административной ответственности за торговлю на железнодорожных вокзалах, станциях, в аэропортах, на морских и речных портах могут применяться без опасения их признания неконституционными, если они соответствуют федеральному регулированию и не устанавливают абсолютный запрет на разносную торговлю.

Б) Разграничение компетенции между Федерацией и субъектами: - Определение подтверждает, что региональное регулирование в сфере административной ответственности носит вторичный, конкретизирующий характер и не может противоречить федеральному базовому регулированию. Это имеет значение для разрешения споров о компетенции в других областях совместного ведения (обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности).

В) Баланс между экономической свободой и общественной безопасностью: - Определение демонстрирует, что ограничения права на осуществление торговой деятельности допустимы, если они: - обоснованы конституционно значимой целью (обеспечение безопасности); - конкретны и не абсолютны (допускают исключения); - соразмерны преследуемой цели; - соответствуют федеральному регулированию.

Эта логика применима к ограничениям и других экономических свобод, предусмотренных статьёй 34 Конституции РФ.

Г) Принцип единства правового пространства: - Определение подтверждает, что принцип единства правового регулирования (вытекающий из статей 4, 15, 17, 18, 71, 72, 76 Конституции РФ) требует, чтобы региональное регулирование в сфере совместного ведения не противоречило федеральному базовому регулированию, но допускает конкретизацию и развитие федеральных норм с учётом особенностей регионального уровня.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Определение Конституционного Суда Российской Федерации № 846-О от 27 марта 2025 года, хотя и вынесено в форме отказа в принятии жалобы к рассмотрению, содержит важную правовую позицию о пределах компетенции субъектов Российской Федерации в области административного законодательства, о соотношении федерального и регионального регулирования торговой деятельности, а также о допустимости ограничения экономических свобод в целях обеспечения общественной безопасности на объектах повышенной опасности. Определение подтверждает преемственность конституционно-правовой доктрины КС РФ и имеет практическое значение для судов и органов административной юрисдикции при применении региональных норм об административной ответственности в сфере торговли.