КС подтвердил конституционность ограничения арендной платы для недропользователей на уровне 2% кадастровой стоимости

I. РЕКВИЗИТЫ АКТА

Вид и номер акта: Определение Конституционного Суда Российской Федерации № 745-О от 27 марта 2025 года

Заявитель: Муниципальный район Кинель-Черкасский Самарской области (муниципальное образование, обладающее статусом юридического лица)

Повод и основание к рассмотрению: Жалоба на нарушение конституционных прав оспариваемыми нормативными положениями (рассмотрение вопроса о возможности принятия жалобы к рассмотрению в заседании КС РФ)

Оспариваемые нормы: - Пункт 4 статьи 397 Земельного кодекса Российской Федерации (введён Федеральным законом от 23 июня 2014 года № 171-ФЗ, вступил в силу с 1 марта 2015 года): предусматривает, что размер арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и предоставленные для осуществления пользования недрами, не может превышать размер арендной платы, рассчитанный для соответствующих целей в отношении земельных участков, находящихся в федеральной собственности - Подпункт «д» пункта 3 Правил определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации (утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 года № 582): устанавливает, что при аренде земельного участка, находящегося в собственности Российской Федерации и предоставленного недропользователю для проведения работ, связанных с пользованием недрами, арендная плата в расчете на год определяется в размере 2 процентов кадастровой стоимости земельного участка

II. ФАБУЛА И ПОВОД ОБРАЩЕНИЯ

Конкретное дело заявителя

Комитет по управлению имуществом муниципального района Кинель-Черкасский в качестве арендодателя заключил в 2007 году договор аренды земельного участка, относящегося к неразграниченной государственной собственности, для использования арендатором в целях недропользования. Договор был заключен без проведения торгов, и установленная им арендная плата относилась к категории регулируемых (нормативно устанавливаемых).

В 2015 году вступили в силу оспариваемые нормативные положения, которые установили фиксированный размер арендной платы для недропользователей (2% кадастровой стоимости). Арендатор, полагая, что он должен был уплачивать арендную плату в меньшем размере с 1 марта 2015 года, обратился в арбитражный суд с исковым требованием о взыскании с муниципального образования неосновательного обогащения. Суд первой инстанции удовлетворил иск частично, применив исковую давность в отношении требований по платежам, осуществленным до 20 июня 2018 года. Суды вышестоящих инстанций согласились с этим решением.

Усматриваемое нарушение конституционных прав

По мнению заявителя, оспариваемые нормативные положения: - предусматривают для определённой категории арендаторов без какого-либо экономического обоснования фиксированный размер арендной платы; - снижают существенным образом неналоговые доходы местного бюджета; - произвольно ограничивают полномочия субъектов Российской Федерации в вопросе определения размера арендной платы за пользование земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена

Ссылки на нарушенные статьи Конституции РФ

Заявитель ссылается на следующие статьи Конституции Российской Федерации: - Статья 9 (часть 1) — о земле и других природных ресурсах как основе жизни и деятельности народов - Статья 12 — о признании и защите равным образом частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности - Статья 19 (часть 1) — о равенстве всех перед законом и судом - Статья 35 (части 2 и 3) — о праве частной собственности и её защите - Статья 72 (пункты «в», «г» части 1) — о совместном ведении вопросов владения, пользования и распоряжения землей и недрами, разграничения государственной собственности - Статья 132 (части 1 и 3) — о самостоятельности муниципальных образований в управлении муниципальной собственностью - Статья 133 — о гарантиях финансовой и хозяйственной самостоятельности муниципальных образований

III. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Конституционно-правовой конфликт возникает между следующими конституционными ценностями и принципами:

1. Полномочия муниципальных образований в управлении муниципальной собственностью (статьи 132, 133 Конституции РФ) — право муниципального образования самостоятельно определять размер арендной платы за земельные участки муниципальной собственности в целях обеспечения финансовой самостоятельности

2. Совместное ведение Российской Федерации и её субъектов в сфере земельных отношений и недропользования (статья 72, пункты «в», «г» части 1 Конституции РФ) — федеральное право устанавливать единые правила определения арендной платы для определённых видов деятельности

3. Равенство перед законом (статья 19, часть 1 Конституции РФ) — вопрос о том, является ли дифференцированное регулирование размера арендной платы для недропользователей произвольным ограничением прав муниципального образования

4. Защита публичных интересов в области недропользования — необходимость обеспечения баланса между привлечением инвестиций в высокозатратную коммерческую деятельность и получением доходов в бюджеты различных уровней

Вопрос имеет конституционное значение, поскольку затрагивает: - разграничение полномочий между федеральным уровнем и уровнем муниципальных образований в сфере управления государственной (муниципальной) собственностью; - финансовую самостоятельность муниципальных образований и их способность обеспечивать собственные доходы; - баланс между публичными интересами (развитие недропользования) и интересами местных бюджетов; - правовую определённость в применении регулируемых ставок арендной платы при изменении законодательства

IV. ВОПРОС, РАЗРЕШАЕМЫЙ КС РФ

Соответствуют ли Конституции Российской Федерации пункт 4 статьи 397 Земельного кодекса Российской Федерации и подпункт «д» пункта 3 Правил определения размера арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации, в той мере, в какой они устанавливают фиксированный размер арендной платы (2% кадастровой стоимости) для недропользователей, произвольно ограничивая полномочия муниципальных образований в определении размера арендной платы за земельные участки муниципальной собственности и существенно снижая неналоговые доходы местных бюджетов без экономического обоснования?

V. ПОЗИЦИЯ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА

A. Итоговый вывод

Конституционный Суд Российской Федерации отказал в принятии жалобы к рассмотрению, поскольку она не отвечает требованиям Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» к допустимости жалоб. Суд установил, что оспариваемые нормативные положения сами по себе не могут расцениваться в качестве нарушающих конституционные права заявителя в аспекте, указанном в жалобе, и, следовательно, жалоба не содержит достаточных оснований для принятия её к рассмотрению в заседании Суда.

B. Развёрнутое обоснование

1. Конституционное разграничение полномочий в сфере земельных отношений и недропользования

Конституционная основа: - Статья 72 (пункты «в», «г», «к» части 1) Конституции РФ — вопросы владения, пользования и распоряжения землей и недрами, разграничение государственной собственности (в том числе на землю), земельное законодательство и законодательство о недрах отнесены к совместному ведению Российской Федерации и её субъектов - Статья 76 (части 2 и 5) Конституции РФ — федеральные законы издаются по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения; законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам - Статья 36 (часть 3) Конституции РФ — условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона

Позиция Суда: Федеральный законодатель обладает конституционным правом и полномочием устанавливать единые правила определения размера арендной платы за земельные участки публичной собственности в рамках совместного ведения. Соответствующие вопросы решаются Российской Федерацией и её субъектами в порядке, определяемом федеральным законодательством.

2. Земельный кодекс РФ как системообразующий закон в сфере земельных отношений

Конституционная основа: Статья 72 (пункты «в», «г», «к» части 1) Конституции РФ

Позиция Суда: Земельный кодекс Российской Федерации служит системообразующим федеральным законом в сфере земельных отношений и предусматривает предоставление в аренду земельных участков публичной собственности на торгах или без проведения торгов (пункт 4 статьи 118, статья 396 и др.).

3. Конституционная оправданность дифференциации в порядке предоставления земельных участков в аренду

Позиция Суда: Дифференциация между предоставлением земельных участков на торгах и без проведения торгов обусловлена различиями в решаемых государством задачах:

• Торги (в форме аукциона) нацелены на справедливое и открытое распределение земельных участков
• Предоставление без торгов осуществляется лишь определённым категориям субъектов или для конкретных видов деятельности, нуждающихся в льготном порядке возникновения арендных отношений, призванном обеспечить:
• защиту промышленной безопасности государства
• баланс частных и публичных интересов
• в том числе в области недропользования

4. Конституционная характеристика недропользования как льготируемой деятельности

Позиция Суда: Недропользование относится к высокозатратной коммерческой деятельности, которая: - осуществляется на условиях и сопровождается внесением платежей, предусмотренных Законом Российской Федерации от 21 февраля 1992 года № 2395-I «О недрах» - экономически, как правило, не связана с владением и пользованием поверхностным (почвенным) слоем - ориентирована на получение дохода от разработки и использования недр

Федеральный законодатель, определяя недропользование в качестве льготируемой деятельности применительно к аренде земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена (подпункт 20 пункта 2 статьи 396 Земельного кодекса РФ), действует в рамках своих дискреционных полномочий.

5. Конституционная допустимость изменения порядка расчёта фиксированных размеров арендной платы

Позиция Суда: Федеральный законодатель, определяя недропользование в качестве льготируемой деятельности, вправе изменить порядок расчёта фиксированных размеров арендной платы по сравнению с предшествовавшим, также основанным на применении регулируемых ставок.

Это изменение не нарушает конституционные права заявителя, поскольку: - осуществляется в рамках конституционных полномочий федерального законодателя - обусловлено публичными целями (баланс интересов, развитие недропользования) - применяется к определённой категории деятельности (недропользование)

6. Заключительный вывод о конституционности оспариваемых норм

Позиция Суда: Оспариваемые нормативные положения сами по себе не могут расцениваться в качестве нарушающих конституционные права заявителя в аспекте, указанном в жалобе.

Таким образом, жалоба не содержит достаточных оснований для принятия её к рассмотрению в заседании Конституционного Суда, поскольку не демонстрирует наличие конституционного конфликта, требующего разрешения Судом.

VI. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ И ПРАВОВЫЕ ПОСЛЕДСТВИЯ

Резолюция

1. Отказано в принятии к рассмотрению жалобы муниципального района Кинель-Черкасский Самарской области, поскольку она не отвечает требованиям Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», в соответствии с которыми жалоба в Конституционный Суд Российской Федерации признается допустимой.

2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данной жалобе окончательно и обжалованию не подлежит.

Правовые последствия

Судьба конкретного дела заявителя

Определение КС РФ об отказе в принятии жалобы к рассмотрению не влечёт пересмотр правоприменительных решений арбитражных судов, которые уже вступили в законную силу. Решения судов о частичном удовлетворении иска арендатора о взыскании неосновательного обогащения (с применением исковой давности) остаются в силе.

Отсутствие указаний законодателю

Поскольку Суд не признал оспариваемые нормы неконституционными, никаких указаний федеральному законодателю о необходимости изменения регулирования не дано. Пункт 4 статьи 397 Земельного кодекса РФ и подпункт «д» пункта 3 Правил определения размера арендной платы остаются в действии в прежнем виде.

Момент вступления в силу

Определение вступает в силу с момента его принятия (27 марта 2025 года) и является окончательным.

VII. ЗНАЧЕНИЕ ПРАВОВОЙ ПОЗИЦИИ

1. Влияние на правоприменение

Определение КС РФ № 745-О устанавливает конституционно-правовую позицию, которая подтверждает конституционность дифференцированного регулирования размера арендной платы для недропользователей. Это означает:

• Для судов: Арбитражные суды и суды общей юрисдикции при рассмотрении споров о размере арендной платы за земельные участки, предоставленные для недропользования, должны применять пункт 4 статьи 397 Земельного кодекса РФ и подпункт «д» пункта 3 Правил без сомнений в их конституционности. Суды не могут признавать эти нормы нарушающими конституционные права муниципальных образований.

• Для органов исполнительной власти: Органы, ответственные за определение размера арендной платы (в том числе органы управления имуществом муниципальных образований), должны применять установленные федеральным законодательством фиксированные ставки (2% кадастровой стоимости) для недропользователей, не имея права устанавливать иные размеры.

• Для муниципальных образований: Муниципальные образования не могут оспаривать конституционность оспариваемых норм на основании того, что они снижают неналоговые доходы местных бюджетов, поскольку Суд подтвердил, что федеральный законодатель имеет право устанавливать единые правила определения арендной платы в целях реализации публичных интересов.

2. Связь с ранее выраженными позициями КС РФ

Определение развивает и подтверждает ранее выраженные позиции КС РФ относительно:

• Разграничения полномочий в сфере земельных отношений: Суд последовательно признавал право федерального законодателя устанавливать единые правила в сфере земельного законодательства в рамках совместного ведения (статья 72 Конституции РФ)

• Дискреционных полномочий федерального законодателя: Суд подтверждает, что федеральный законодатель обладает дискреционными полномочиями при определении льготируемых видов деятельности и порядка предоставления земельных участков в аренду

• Баланса публичных интересов: Суд признаёт конституционную допустимость установления фиксированных ставок арендной платы для целей обеспечения баланса между привлечением инвестиций в недропользование и получением доходов в бюджеты

3. Гарантии каких конституционных прав усилены

Определение усиливает гарантии следующих конституционных прав и принципов:

• Право Российской Федерации на установление единого правового регулирования в сфере земельных отношений и недропользования (статья 72 Конституции РФ) — подтверждается, что федеральный законодатель может устанавливать дифференцированные правила без согласования с субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями

• Принцип разделения властей и разграничения полномочий — подтверждается, что федеральный законодатель, а не суды, определяет политику в сфере недропользования и размер арендной платы

• Публичные интересы в области недропользования — подтверждается конституционная допустимость установления льготных условий для высокозатратной коммерческой деятельности в целях привлечения инвестиций и обеспечения промышленной безопасности государства

4. Предписания законодателю и сроки их реализации

Никаких предписаний законодателю не дано. Суд не признал оспариваемые нормы неконституционными и не указал на необходимость их изменения. Федеральный законодатель вправе сохранять действующее регулирование или изменять его по собственной инициативе, но не обязан это делать.

5. Сферы применения позиции за пределами конкретного дела

Правовая позиция, выраженная в определении, имеет значение для следующих сфер:

A. Споры о размере арендной платы за земельные участки, предоставленные для недропользования

Все споры между муниципальными образованиями (или иными собственниками земельных участков) и недропользователями о размере арендной платы должны разрешаться с применением пункта 4 статьи 397 Земельного кодекса РФ и подпункта «д» пункта 3 Правил. Суды не могут признавать эти нормы нарушающими конституционные права истцов.

B. Вопросы о финансовой самостоятельности муниципальных образований

Определение уточняет, что финансовая самостоятельность муниципальных образований (статьи 132, 133 Конституции РФ) не означает абсолютное право муниципального образования определять размер арендной платы за земельные участки муниципальной собственности. Федеральный законодатель может устанавливать ограничения на размер арендной платы для определённых видов деятельности в целях реализации публичных интересов.

C. Льготирование определённых видов деятельности в земельных отношениях

Определение подтверждает конституционную допустимость дифференцированного регулирования в земельном законодательстве, когда федеральный законодатель устанавливает льготные условия для определённых видов деятельности (в данном случае — недропользования). Эта позиция может быть применена и к другим видам деятельности, нуждающимся в льготном порядке предоставления земельных участков.

D. Применение исковой давности при изменении законодательства

Определение косвенно подтверждает правильность применения судами исковой давности при взыскании неосновательного обогащения в связи с изменением размера арендной платы. Суды вправе применять исковую давность в отношении требований по платежам, осуществленным до определённой даты, даже если изменение законодательства произошло позже.

E. Баланс между публичными интересами и интересами местных бюджетов

Определение устанавливает, что при разрешении конфликта между необходимостью привлечения инвестиций в высокозатратную коммерческую деятельность (недропользование) и интересами местных бюджетов в получении доходов от арендной платы, федеральный законодатель вправе отдать приоритет публичным интересам в развитии недропользования, даже если это приводит к снижению неналоговых доходов местных бюджетов.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Определение КС РФ № 745-О от 27 марта 2025 года, хотя и оформлено как отказ в принятии жалобы к рассмотрению, содержит важную конституционно-правовую позицию, которая подтверждает конституционность дифференцированного регулирования размера арендной платы для недропользователей. Суд признал, что федеральный законодатель обладает конституционным правом устанавливать фиксированные ставки арендной платы (2% кадастровой стоимости) для недропользователей, даже если это ограничивает полномочия муниципальных образований в определении размера арендной платы и снижает неналоговые доходы местных бюджетов.

Эта позиция имеет значение для всех споров о размере арендной платы за земельные участки, предоставленные для недропользования, и подтверждает приоритет федерального регулирования в сфере земельных отношений и недропользования над интересами муниципальных образований в получении доходов от арендной платы.