КС разъяснил: региональный закон об очерёдности жилья не блокирует федеральное право на внеочередное предоставление

I. РЕКВИЗИТЫ АКТА

Вид и номер акта: Определение Конституционного Суда Российской Федерации № 478-О от 27 февраля 2025 года

Заявитель: Гражданин Ж. (физическое лицо)

Повод и основание к рассмотрению: Жалоба гражданина на нарушение конституционных прав частью 1 статьи 22 Закона Тюменской области

Оспариваемые нормы: - Часть 1 статьи 22 Закона Тюменской области от 7 октября 1999 года № 137 «О порядке учета граждан, нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых им по договорам социального найма, и предоставления жилых помещений в Тюменской области» — норма, устанавливающая, что жилые помещения по договорам социального найма из жилищного фонда Тюменской области предоставляются гражданам в порядке очередности исходя из времени принятия их на учет, и что во внеочередном порядке такие помещения не предоставляются

II. ФАБУЛА И ПОВОД ОБРАЩЕНИЯ

Гражданин Ж. обратился в органы местного самоуправления с требованием об изменении обстоятельств, дающих ему право на предоставление жилого помещения по договору социального найма во внеочередном порядке в связи с тем, что он страдает тяжелой формой хронического заболевания. Органом местного самоуправления было принято решение об отказе в предоставлении муниципальной услуги по данному заявлению.

Заявитель оспаривает конституционность части 1 статьи 22 Закона Тюменской области, полагая, что оспариваемая норма не соответствует статье 40 Конституции Российской Федерации (право на жилище), а также статьям 51 и 57 Жилищного кодекса Российской Федерации в той мере, в какой по смыслу, придаваемому ей правоприменительной практикой, допускает ухудшение положения нуждающихся в улучшении жилищных условий инвалидов и граждан, страдающих тяжелыми формами хронических заболеваний, по сравнению с федеральным законодательством.

III. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Конституционно-правовой конфликт заключается в следующем:

1. Баланс между дискреционными полномочиями законодателя и гарантией конституционного права на жилище. Заявитель усматривает противоречие между правом на жилище (ст. 40 Конституции РФ) и региональной нормой, которая, по его мнению, исключает возможность внеочередного предоставления жилья лицам с тяжелыми хроническими заболеваниями, в то время как федеральное законодательство (ст. 57 ЖК РФ) такую возможность предусматривает.

2. Соотношение компетенций федерального и регионального законодателя в сфере жилищного права. Вопрос о том, может ли региональный закон устанавливать более ограничительный порядок предоставления жилья по сравнению с федеральным законодательством, и не нарушает ли это конституционные права граждан.

3. Правовая определённость и единство правового регулирования. Возникает неопределённость в применении норм, когда федеральное и региональное законодательство содержат несогласованные положения о порядке предоставления жилых помещений.

IV. ВОПРОС, РАЗРЕШАЕМЫЙ КС РФ

Соответствует ли часть 1 статьи 22 Закона Тюменской области, устанавливающая, что жилые помещения по договорам социального найма из жилищного фонда Тюменской области предоставляются только в порядке очередности и не предоставляются во внеочередном порядке, Конституции Российской Федерации (в частности, статье 40) и федеральному законодательству (статьям 51 и 57 Жилищного кодекса Российской Федерации) в аспекте возможности предоставления жилья лицам с тяжелыми хроническими заболеваниями?

V. ПОЗИЦИЯ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА

A. Итоговый вывод

Конституционный Суд Российской Федерации отказал в принятии жалобы к рассмотрению, поскольку она не отвечает требованиям допустимости, установленным Федеральным конституционным законом «О Конституционном Суде Российской Федерации». Суд не усмотрел оснований для принятия жалобы к рассмотрению в заседании, однако в своём определении выразил правовую позицию по существу поднятого вопроса, указав, что оспариваемая норма не создает препятствий для предоставления жилых помещений по договорам социального найма во внеочередном порядке в случаях, определённых федеральным законодательством.

B. Развёрнутое обоснование

1. Конституционно-правовая природа права на жилище и дискреция законодателя

Конституционный Суд подтвердил свою устоявшуюся позицию, согласно которой Конституция Российской Федерации основания и порядок приобретения гражданами, нуждающимися в жилище, права пользования жилым помещением непосредственно не закреплены. Суд указал, что их регулирование относится к компетенции законодателя, который в рамках своей дискреции должен определить: - категории граждан, нуждающихся в жилье; - конкретные формы, источники и порядок обеспечения их жильем.

При этом законодатель обязан учитывать финансово-экономические и другие возможности государства (ссылка на Постановление от 1 февраля 2021 года № 3-П; определения от 23 декабря 2014 года № 2960-О, от 26 января 2017 года № 187-О).

Таким образом, Суд признал, что статья 40 Конституции РФ не содержит абсолютного и безусловного обязательства государства предоставлять жилье во внеочередном порядке всем категориям нуждающихся граждан.

2. Федеральное законодательство как основа регулирования социального найма

Конституционный Суд отметил, что реализуя предоставленные Конституцией полномочия, законодатель предусмотрел в Жилищном кодексе Российской Федерации институт социального найма жилых помещений, который предполагает предоставление жилых помещений из государственных и муниципальных жилищных фондов.

Суд указал на следующую структуру правового регулирования:

• Часть 2 статьи 49 ЖК РФ: правом на получение жилого помещения из муниципального жилищного фонда по договору социального найма наделяются малоимущие граждане, признанные нуждающимися в таких помещениях по основаниям, установленным Кодексом.

• Часть 3 статьи 49 ЖК РФ: жилые помещения из жилищного фонда Российской Федерации или жилищного фонда субъекта Российской Федерации предоставляются ряду иных категорий граждан, признанных нуждающимися по основаниям, установленным Кодексом и (или) федеральным законом, указом Президента Российской Федерации или законом субъекта Российской Федерации. При этом предоставление осуществляется в установленном Кодексом порядке, если иной порядок не предусмотрен указанным федеральным законом, указом Президента Российской Федерации или законом субъекта Российской Федерации.

3. Соотношение региональной нормы и федерального законодательства

Ключевой вывод Суда: часть 1 статьи 22 Закона Тюменской области, определяющая особенности порядка предоставления жилых помещений по договорам социального найма из жилищного фонда Тюменской области, не создает препятствий для предоставления по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда в случаях и в порядке, определенных Жилищным кодексом Российской Федерации, в том числе во внеочередном порядке по основаниям, предусмотренным частью 2 его статьи 57.

Суд установил, что оспариваемая норма не может расцениваться в качестве нарушающей в обозначенном в жалобе аспекте конституционные права заявителя, поскольку она не препятствует применению федеральных норм о внеочередном предоставлении жилья.

4. Разграничение компетенции КС РФ

Конституционный Суд подчеркнул, что установление и оценка фактических обстоятельств конкретного дела, а также проверка соответствия норм закона субъекта Российской Федерации положениям федерального законодательства не входят в компетенцию Конституционного Суда Российской Федерации, определённую статьей 125 Конституции Российской Федерации и статьей 3 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации».

Это означает, что вопрос о том, применена ли региональная норма надлежащим образом в конкретном деле заявителя и соответствует ли она федеральному законодательству в части, касающейся внеочередного предоставления жилья, подлежит разрешению в порядке судебного контроля (судами общей юрисдикции или арбитражными судами), а не Конституционным Судом.

VI. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ И ПРАВОВЫЕ ПОСЛЕДСТВИЯ

Резолюция

1. Отказано в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Ж. на том основании, что она не отвечает требованиям Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», в соответствии с которыми жалоба в Конституционный Суд признается допустимой.

2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данной жалобе окончательно и обжалованию не подлежит.

Правовые последствия

1. Для заявителя: Жалоба не принята к рассмотрению. Это означает, что Конституционный Суд не проводил полного разбирательства дела по существу. Однако Суд выразил правовую позицию, которая может быть использована заявителем при обращении в суды общей юрисдикции для пересмотра решения органа местного самоуправления об отказе в предоставлении жилья во внеочередном порядке.

2. Для органов местного самоуправления и судов: Правовая позиция Конституционного Суда о том, что региональная норма не препятствует применению федеральных норм о внеочередном предоставлении жилья (ст. 57 ЖК РФ), должна учитываться при рассмотрении споров о предоставлении жилых помещений. Органы местного самоуправления обязаны применять федеральное законодательство о внеочередном предоставлении жилья, несмотря на содержание региональной нормы.

3. Момент вступления в силу: Определение вступает в силу немедленно и является окончательным.

4. Судьба конкретного дела заявителя: Конституционный Суд не предписал пересмотр решения органа местного самоуправления. Однако заявитель вправе обратиться в суд общей юрисдикции с иском об оспаривании решения об отказе в предоставлении жилья, ссылаясь на статью 57 ЖК РФ и правовую позицию Конституционного Суда.

VII. ЗНАЧЕНИЕ ПРАВОВОЙ ПОЗИЦИИ

1. Влияние на правоприменение

Определение Конституционного Суда устанавливает принципиально важный вывод о соотношении региональных и федеральных норм в сфере жилищного права:

• Региональные законы не могут полностью исключать внеочередное предоставление жилья, если федеральное законодательство такую возможность предусматривает.
• Часть 3 статьи 49 ЖК РФ предусматривает, что жилые помещения из жилищного фонда субъекта Российской Федерации предоставляются в установленном Кодексом порядке, если иной порядок не предусмотрен федеральным законом, указом Президента или законом субъекта. Это означает, что региональный закон может устанавливать иной порядок, но только в соответствии с федеральным законодательством, а не вопреки ему.
• Статья 57 ЖК РФ (часть 2) предусматривает внеочередное предоставление жилья по определённым основаниям. Региональная норма, которая полностью исключает внеочередное предоставление, может быть истолкована как противоречащая федеральному законодательству.

Суды общей юрисдикции при рассмотрении споров о предоставлении жилья должны учитывать эту позицию и применять федеральное законодательство о внеочередном предоставлении жилья, несмотря на содержание региональной нормы.

2. Связь с ранее выраженными позициями КС РФ

Определение развивает и подтверждает устоявшуюся позицию Конституционного Суда:

• Постановление от 1 февраля 2021 года № 3-П — о том, что Конституция не закрепляет непосредственно основания и порядок приобретения гражданами права на жилище, и что это относится к компетенции законодателя.
• Определения от 23 декабря 2014 года № 2960-О и от 26 января 2017 года № 187-О — о дискреции законодателя в определении категорий граждан, нуждающихся в жилье, и форм обеспечения их жильем.

Однако данное определение вносит уточнение: дискреция законодателя не безгранична и должна осуществляться в соответствии с федеральным законодательством. Региональный законодатель не может полностью исключать возможности, предусмотренные федеральным законом.

3. Гарантии каких конституционных прав усилены

Определение усиливает гарантии статьи 40 Конституции РФ (право на жилище) путём:

• Подтверждения того, что федеральное законодательство о внеочередном предоставлении жилья (ст. 57 ЖК РФ) имеет приоритет над региональными нормами, которые пытаются его исключить.
• Указания на то, что региональные нормы должны толковаться в соответствии с федеральным законодательством, а не вопреки ему.
• Признания того, что граждане, имеющие право на внеочередное предоставление жилья по федеральному законодательству (например, инвалиды, лица с тяжелыми хроническими заболеваниями), не могут быть лишены этого права региональной нормой.

4. Предписания законодателю и сроки их реализации

Конституционный Суд не дал прямых предписаний законодателю об изменении региональной нормы. Однако правовая позиция Суда предполагает, что:

• Региональный законодатель должен привести свои нормы в соответствие с федеральным законодательством, если они противоречат ему.
• Часть 1 статьи 22 Закона Тюменской области должна толковаться в соответствии с федеральным законодательством, то есть как норма, не препятствующая внеочередному предоставлению жилья в случаях, предусмотренных федеральным законом.

Сроки реализации не установлены, однако это должно быть сделано в разумный срок.

5. Сферы применения позиции за пределами конкретного дела

Правовая позиция Конституционного Суда имеет широкое применение:

• Для всех субъектов Российской Федерации: Региональные законы о предоставлении жилья по договорам социального найма должны толковаться в соответствии с федеральным законодательством и не могут полностью исключать внеочередное предоставление жилья.

• Для всех категорий граждан, имеющих право на внеочередное предоставление жилья: Инвалиды, лица с тяжелыми хроническими заболеваниями, ветераны, многодетные семьи и другие категории, предусмотренные федеральным законодательством, не могут быть лишены этого права региональной нормой.

• Для судов общей юрисдикции: При рассмотрении споров о предоставлении жилья необходимо применять федеральное законодательство о внеочередном предоставлении жилья, даже если региональная норма содержит более ограничительные положения.

• Для органов местного самоуправления: При принятии решений о предоставлении жилья необходимо учитывать федеральное законодательство о внеочередном предоставлении жилья и не отказывать в предоставлении жилья на основании только региональной нормы, если федеральное законодательство предусматривает внеочередное предоставление.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Определение Конституционного Суда РФ № 478-О от 27 февраля 2025 года, хотя и отказало в принятии жалобы к рассмотрению, выразило важную правовую позицию о соотношении региональных и федеральных норм в сфере жилищного права. Суд подтвердил, что региональные нормы не могут полностью исключать внеочередное предоставление жилья, если федеральное законодательство такую возможность предусматривает. Эта позиция имеет значение для защиты прав граждан, нуждающихся в жилье, и обеспечивает единство правового регулирования в Российской Федерации.