КС подтвердил рамочный характер нормы о дополнительных гарантиях для выборных муниципальных должностных лиц

I. РЕКВИЗИТЫ АКТА

Вид и номер акта: Определение Конституционного Суда Российской Федерации № 289-О от 28 января 2025 года

Заявитель: Администрация городского округа Урай Ханты-Мансийского автономного округа – Югры (орган местного самоуправления)

Повод и основание к рассмотрению: Жалоба администрации муниципального образования на нарушение её конституционных прав; рассмотрение вопроса о возможности принятия жалобы к рассмотрению в заседании Конституционного Суда Российской Федерации (в соответствии с пунктом 2 части первой статьи 43, частью первой статьи 79, статьями 96 и 97 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»)

Оспариваемые нормы: - Абзац второй части 51 статьи 40 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — ФЗ № 131-ФЗ) - Предмет регулирования: установление дополнительных социальных и иных гарантий в связи с прекращением полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления; условия предоставления таких гарантий, предусматривающих расходование средств местных бюджетов (ограничение круга лиц, имеющих право на такие гарантии, — только лица, осуществлявшие полномочия на постоянной основе и достигшие пенсионного возраста или потерявшие трудоспособность в период осуществления полномочий)

II. ФАБУЛА И ПОВОД ОБРАЩЕНИЯ

Конкретное дело заявителя:

Решением суда первой инстанции, поддержанным судами вышестоящих инстанций, признано незаконным постановление администрации городского округа Урай от 7 июля 2022 года № 1606 об отказе в назначении пенсии за выслугу лет гражданке А. Суды установили, что гражданка А., замещавшая муниципальную должность на постоянной основе, имеет право на пенсию за выслугу лет и обязали администрацию произвести начисление и расчет такой пенсии с 15 июня 2022 года.

Суды отметили, что в Уставе города Урай и решении Думы города Урай от 23 апреля 2009 года № 29 «Об установлении порядка назначения, перерасчета и выплаты пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим муниципальные должности в городе Урай» содержатся условия и критерии получения права на дополнительное пенсионное обеспечение, соответствующие федеральному закону, и отсутствуют нормы, предусматривающие ограничение права на пенсию за выслугу лет для лиц, достигших пенсионного возраста до избрания на муниципальную должность.

Усматриваемое нарушение конституционных прав:

Администрация городского округа Урай оспаривает конституционность оспариваемого абзаца второго части 51 статьи 40 ФЗ № 131-ФЗ в той мере, в какой он допускает установление дополнительных гарантий в виде пенсии за выслугу лет в отношении лиц, осуществлявших полномочия депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления на постоянной основе, которые до избрания на данные должности достигли пенсионного возраста (установленного пунктом 6 части 1 статьи 32 Федерального закона от 28 декабря 2013 года № 400-ФЗ «О страховых пенсиях») и которым в связи с этим назначена страховая пенсия по старости бессрочно, но при этом пенсионного возраста, установленного частью 1 статьи 8 ФЗ № 400-ФЗ, указанные лица достигли в период осуществления полномочий по данным должностям.

Ссылка на нарушенные конституционные права:

Администрация ссылается на статьи 7, 12, 15 (часть 2), 18, 19 (части 1 и 2), 39 (части 1 и 2), 72 (пункт «н» части 1) и 132 (часть 1) Конституции Российской Федерации.

III. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Сущность конституционно-правового конфликта:

Конфликт возникает между: - Самостоятельностью местного самоуправления (статьи 12 и 132 часть 1 Конституции РФ), предполагающей право органов местного самоуправления устанавливать порядок и условия предоставления дополнительного пенсионного обеспечения за счет собственных средств в соответствии с федеральным законом; - Правом администрации муниципального образования на справедливое применение федерального закона, который, по её мнению, содержит чрезмерно ограничивающие условия для предоставления дополнительных гарантий лицам, замещавшим выборные муниципальные должности.

Почему вопрос имеет конституционное значение:

Вопрос касается баланса между: 1. Федеральным регулированием минимальных гарантий для лиц, замещавших выборные муниципальные должности (статьи 72 пункт «н» части 1 и 76 часть 2 Конституции РФ); 2. Самостоятельностью муниципальных образований в установлении дополнительных гарантий за счет собственных бюджетов (статьи 12 и 132 часть 1 Конституции РФ); 3. Справедливостью и недискриминацией при применении критериев предоставления социальных гарантий (статьи 19 части 1 и 2 Конституции РФ).

IV. ВОПРОС, РАЗРЕШАЕМЫЙ КС РФ

Соответствует ли абзац второй части 51 статьи 40 ФЗ № 131-ФЗ Конституции Российской Федерации в той мере, в какой он допускает установление дополнительных гарантий в виде пенсии за выслугу лет (доплаты к страховой пенсии) в отношении лиц, осуществлявших полномочия депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления на постоянной основе, которые до избрания на данные должности достигли пенсионного возраста, установленного пунктом 6 части 1 статьи 32 ФЗ № 400-ФЗ, и которым в связи с этим назначена страховая пенсия по старости бессрочно, но при этом пенсионного возраста, установленного частью 1 статьи 8 ФЗ № 400-ФЗ, указанные лица достигли в период осуществления полномочий по данным должностям?

V. ПОЗИЦИЯ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА

A. Итоговый вывод

Конституционный Суд Российской Федерации отказал в принятии жалобы администрации городского округа Урай к рассмотрению, поскольку жалоба не отвечает требованиям Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», в соответствии с которыми жалоба признается допустимой.

Суд не нашел оснований для принятия жалобы к рассмотрению в заседании, что означает, что оспариваемая норма не была признана нарушающей конституционные права заявителя в указанном в жалобе аспекте в его конкретном деле.

B. Развёрнутое обоснование

1. Конституционно-правовая природа оспариваемой нормы и её место в системе правового регулирования

Правовая база федерального регулирования:

Оспариваемый абзац второй части 51 статьи 40 ФЗ № 131-ФЗ принят на основании статей 72 (пункт «н» части 1) и 76 (часть 2) Конституции Российской Федерации, которые относят вопросы организации местного самоуправления к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также предусматривают, что по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Рамочный характер нормы:

Суд установил, что оспариваемый абзац второй части 51 статьи 40 ФЗ № 131-ФЗ, рассматриваемый в действующей системе правового регулирования, является рамочной нормой, которая: - не предусматривает непосредственно порядок и условия предоставления дополнительных гарантий лицам, замещающим (замещавшим) выборные муниципальные должности в конкретном муниципальном образовании; - не исключает при соблюдении установленных ею параметров конкретизации муниципальным образованием в муниципальных правовых актах условий предоставления указанных дополнительных гарантий.

2. Конституционные основания самостоятельности местного самоуправления в установлении дополнительных гарантий

Гарантия самостоятельности местного самоуправления:

Наделение органов местного самоуправления правомочием, указанным в части 51 статьи 40 ФЗ № 131-ФЗ, основано на самостоятельности местного самоуправления, гарантированной Конституцией Российской Федерации (статья 12; статья 132, часть 1).

Содержание правомочия:

В силу конституционной гарантии самостоятельности органы местного самоуправления не могут быть лишены возможности вводить и изменять порядок и условия предоставления за счет собственных средств дополнительного пенсионного обеспечения для лиц, замещавших выборную муниципальную должность в соответствующем муниципальном образовании, в том числе корректировать правила исчисления таких выплат исходя из имеющихся у них финансово-экономических возможностей.

Ссылка на ранее выраженные правовые позиции:

Суд опирается на свои определения: - от 26 ноября 2018 года № 2910-О; - от 25 марта 2021 года № 584-О,

в которых была выражена позиция о самостоятельности муниципальных образований в установлении условий дополнительного пенсионного обеспечения.

3. Параметры, устанавливаемые оспариваемой нормой

Критерии ограничения круга лиц:

Оспариваемый абзац второй части 51 статьи 40 ФЗ № 131-ФЗ устанавливает, что дополнительные гарантии касаются только лиц, которые:

1. осуществлявших соответствующие полномочия на постоянной основе;
2. достигших пенсионного возраста или потерявших трудоспособность в период осуществления полномочий;
3. не совершивших виновных действий, которые привели бы к прекращению полномочий по дискредитирующим основаниям.

Эти параметры устанавливают рамки, в пределах которых муниципальные образования могут конкретизировать условия предоставления дополнительных гарантий.

4. Применение оспариваемой нормы к конкретному делу заявителя

Характер разрешения конкретного дела:

Суд отметил, что конкретное дело администрации городского округа Урай по существу было разрешено на основании муниципальных нормативных правовых актов городского округа Урай Ханты-Мансийского автономного округа – Югры (Устава города Урай и решения Думы города Урай от 23 апреля 2009 года № 29), а не непосредственно на основании оспариваемого абзаца второго части 51 статьи 40 ФЗ № 131-ФЗ.

Вывод о недопустимости жалобы:

Поскольку оспариваемая норма является рамочной и не предусматривает непосредственно порядок и условия предоставления дополнительных гарантий в конкретном муниципальном образовании, она не может рассматриваться как нарушающая конституционные права заявителя в указанном в его жалобе аспекте в его конкретном деле.

VI. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ И ПРАВОВЫЕ ПОСЛЕДСТВИЯ

Резолюция

Конституционный Суд Российской Федерации определил:

1. Отказать в принятии к рассмотрению жалобы администрации городского округа Урай Ханты-Мансийского автономного округа – Югры, поскольку она не отвечает требованиям Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», в соответствии с которыми жалоба в Конституционный Суд Российской Федерации признается допустимой.

2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данной жалобе окончательно и обжалованию не подлежит.

Правовые последствия

Судьба конкретного дела заявителя:

Определение не влияет на судебные решения, вынесенные по конкретному делу администрации городского округа Урай. Суды вышестоящих инстанций уже признали незаконным постановление администрации об отказе в назначении пенсии за выслугу лет гражданке А., и администрация обязана произвести начисление и расчет такой пенсии с 15 июня 2022 года. Определение КС РФ не пересматривает эти решения.

Отсутствие указаний законодателю:

Поскольку жалоба не принята к рассмотрению, Конституционный Суд не выразил позицию о необходимости изменения оспариваемой нормы. Федеральный законодатель не получил предписаний о внесении изменений в ФЗ № 131-ФЗ.

Момент вступления в силу:

Определение вступает в силу с момента его принятия (28 января 2025 года) и является окончательным.

VII. ЗНАЧЕНИЕ ПРАВОВОЙ ПОЗИЦИИ

1. Влияние на правоприменение

Для органов местного самоуправления:

Определение подтверждает, что органы местного самоуправления обладают самостоятельностью в установлении порядка и условий предоставления дополнительного пенсионного обеспечения за счет собственных средств в пределах параметров, установленных федеральным законом. Муниципальные образования могут конкретизировать условия предоставления таких гарантий в своих нормативных правовых актах, в том числе уточнять понимание терминов, используемых в федеральном законе (например, «пенсионный возраст»).

Для судов:

Определение устанавливает, что при разрешении споров о предоставлении дополнительных гарантий лицам, замещавшим выборные муниципальные должности, суды должны применять не только федеральный закон, но и муниципальные нормативные правовые акты, которые конкретизируют условия предоставления таких гарантий. Суды не должны рассматривать федеральный закон как непосредственно регулирующий все аспекты предоставления дополнительных гарантий в конкретном муниципальном образовании.

2. Связь с ранее выраженными позициями КС РФ

Преемственность позиции:

Определение развивает и подтверждает ранее выраженные правовые позиции КС РФ, содержащиеся в определениях от 26 ноября 2018 года № 2910-О и от 25 марта 2021 года № 584-О, о самостоятельности муниципальных образований в установлении условий дополнительного пенсионного обеспечения для лиц, замещавших выборные муниципальные должности.

Развитие позиции:

Определение уточняет, что оспариваемая норма ФЗ № 131-ФЗ имеет рамочный характер и не исключает конкретизации муниципальными образованиями условий предоставления дополнительных гарантий в пределах установленных федеральным законом параметров.

3. Гарантии каких конституционных прав усилены

Самостоятельность местного самоуправления (статьи 12 и 132 часть 1 Конституции РФ):

Определение подтверждает и усиливает гарантию самостоятельности органов местного самоуправления в установлении порядка и условий предоставления дополнительного пенсионного обеспечения за счет собственных средств.

Право на социальное обеспечение (статья 39 Конституции РФ):

Определение косвенно усиливает гарантию права на социальное обеспечение, подтверждая, что муниципальные образования могут устанавливать дополнительные гарантии в этой сфере в соответствии с федеральным законом.

4. Предписания законодателю и сроки их реализации

Отсутствие предписаний:

Поскольку жалоба не принята к рассмотрению, Конституционный Суд не выразил позицию о необходимости изменения оспариваемой нормы и не выдал предписаний федеральному законодателю. Федеральный закон № 131-ФЗ остается в силе в его действующей редакции.

5. Сферы применения позиции за пределами конкретного дела

Применение к другим муниципальным образованиям:

Позиция КС РФ применима ко всем муниципальным образованиям Российской Федерации, которые устанавливают условия предоставления дополнительного пенсионного обеспечения для лиц, замещавших выборные муниципальные должности. Муниципальные образования могут конкретизировать условия предоставления таких гарантий в своих нормативных правовых актах в пределах параметров, установленных федеральным законом.

Применение к другим видам дополнительных гарантий:

По аналогии, позиция может быть применена к другим видам дополнительных гарантий, которые устанавливаются в отношении лиц, замещавших выборные муниципальные должности, если федеральный закон устанавливает рамочные параметры для их предоставления.

Применение к вопросам разграничения полномочий между федеральным уровнем и уровнем местного самоуправления:

Определение подтверждает принцип, согласно которому федеральный закон может устанавливать рамочные параметры регулирования, предоставляя органам местного самоуправления возможность конкретизировать условия применения этих параметров в соответствии с местными условиями и финансово-экономическими возможностями.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Определение Конституционного Суда РФ № 289-О от 28 января 2025 года отказывает в принятии жалобы администрации городского округа Урай к рассмотрению, поскольку оспариваемая норма (абзац второй части 51 статьи 40 ФЗ № 131-ФЗ) имеет рамочный характер и не нарушает конституционные права заявителя в указанном в жалобе аспекте в его конкретном деле. Определение подтверждает самостоятельность органов местного самоуправления в установлении порядка и условий предоставления дополнительного пенсионного обеспечения за счет собственных средств в пределах параметров, установленных федеральным законом, и развивает ранее выраженные правовые позиции КС РФ о разграничении полномочий между федеральным уровнем и уровнем местного самоуправления.