ВС РФ: перераспределение земли — не способ увеличить участок, а процедура устранения недостатков

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер дела и определение: Дело № 1-КГПР26-3-КЗ; Определение СКГД ВС РФ от 28 апреля 2026 г.

Состав СКГД: - Председательствующий: Петрушкина В.А. - Судьи: Асташова С.В., Назаренко Т.Н.

Стороны: - Истец: Онежский межрайонный прокурор Архангельской области (действующий в интересах Российской Федерации и неопределённого круга лиц) — орган публичной власти - Ответчики: - Администрация муниципального образования «Онежский муниципальный район» Архангельской области (орган публичной власти) - МКУ «Комитет по управлению муниципальным имуществом, архитектуре и земельным отношениям» (муниципальное казённое учреждение) - Углов Сергей Евгеньевич (гражданин, собственник земельного участка) - Изотова Светлана Валентиновна (гражданин, собственник земельного участка) - Кляжникова Светлана Иосифовна (гражданин, собственник земельного участка)

Категория спора: Жилищно-земельный спор; административно-правовой спор о признании недействительными актов органов публичной власти (постановлений главы муниципального образования, межевых планов, соглашений о перераспределении земель).

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований истца

Прокурор обратился в суд с тремя исками (объединёнными в одно производство протокольным определением от 15 января 2024 г.) о признании недействительными:

1. Дело № 2-31/2024: Постановления главы МО от 12 января 2023 г. № 9 «Об утверждении схемы расположения земельного участка», межевого плана от 13 января 2023 г., соглашения о перераспределении земель от 6 марта 2023 г. между МКУ и Угловым С.Е. (земельный участок площадью 1381 кв.м, образованный путём перераспределения участка площадью 903 кв.м и земель неразграниченной государственной собственности площадью 478 кв.м).

2. Дело № 2-33/2024: Постановления главы МО от 16 января 2023 г. № 35, межевого плана от 5 февраля 2023 г., соглашения от 28 февраля 2023 г. между МКУ и Изотовой С.В. (земельный участок площадью 1744 кв.м, образованный путём перераспределения участка площадью 1205 кв.м и земель неразграниченной собственности площадью 539 кв.м).

3. Дело № 2-32/2024: Постановления главы МО от 12 января 2023 г. № 8, межевого плана от 13 февраля 2023 г., соглашения от 22 марта 2023 г. между МКУ и Кляжниковой С.И. (земельный участок площадью 1095 кв.м, образованный путём перераспределения участка площадью 676 кв.м и земель неразграниченной собственности площадью 419 кв.м).

Правовое основание: Нарушение требований Земельного кодекса РФ (статьи 6, 11, 39, 39²⁸, 39²⁹, 119) и Федерального закона от 29 июля 2017 г. № 217-ФЗ «О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд».

Возражения ответчиков

Ответчики (администрация, МКУ и собственники земельных участков) возражали против исков, утверждая об отсутствии нарушений земельного законодательства при перераспределении земельных участков.

Решение первой инстанции

Решение Онежского городского суда Архангельской области от 7 мая 2024 г.: Исковые требования прокурора удовлетворены. Суд установил, что: - Отсутствуют доказательства вклинивания, вкрапливания, изломанности границ, чересполосицы земельных участков; - Не доказана невозможность формирования самостоятельных земельных участков без нарушения требований статьи 119 ЗК РФ; - Схемы расположения земельных участков пересекают границы СОнТ (садоводческого объединения граждан), а один участок включает земли СОнТ при отсутствии решения общего собрания о согласии на перераспределение.

Постановление апелляции (первое рассмотрение)

Апелляционное определение СКГД Архангельского областного суда от 3 сентября 2024 г.: Решение суда первой инстанции оставлено без изменения.

Постановление кассации (первое рассмотрение)

Определение СКГД Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 5 февраля 2025 г.: Апелляционное определение отменено, дело направлено на новое апелляционное рассмотрение.

Постановление апелляции (второе рассмотрение)

Апелляционное определение СКГД Архангельского областного суда от 18 марта 2025 г.: Решение суда первой инстанции отменено, вынесено новое решение об отказе в удовлетворении исковых требований. Суд апелляции исходил из того, что: - Нарушений земельного законодательства при перераспределении не допущено; - Прокурор не представил доказательств нарушения прав Российской Федерации или неопределённого круга лиц; - Межевание земель СОнТ не проведено, границы товарищества не установлены, поэтому отсутствуют доказательства нахождения перераспределённых участков в границах территории товарищества; - Правила землепользования и застройки МО «Покровское» не утверждены, поэтому нет оснований для выводов о нарушении предельных максимальных размеров земельного участка.

Постановление кассации (второе рассмотрение)

Определение СКГД Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 13 августа 2025 г.: Апелляционное определение от 18 марта 2025 г. оставлено без изменения.

Обращение в ВС РФ

Кассационное представление заместителя Генерального прокурора РФ Ткачева И.В.: Просит отменить апелляционное определение от 18 марта 2025 г. и определение кассационного суда от 13 августа 2025 г.

Определением судьи ВС РФ Петрушкина В.А. от 20 марта 2026 г. кассационная жалоба с делом передана для рассмотрения в судебном заседании СКГД ВС РФ.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Сущность конфликта

Спор возник между интересами: - Публичного интереса (Российской Федерация, неопределённый круг лиц, представленные прокурором) в соблюдении требований земельного законодательства при перераспределении земельных участков; - Частными интересами собственников земельных участков (Углова С.Е., Изотовой С.В., Кляжниковой С.И.) в увеличении площади принадлежащих им земельных участков путём перераспределения земель неразграниченной государственной собственности.

Конфликт норм: между правом собственников на перераспределение земельных участков (статьи 39²⁸, 39²⁹ ЗК РФ) и требованиями к условиям и целям такого перераспределения (статьи 11, 119 ЗК РФ), а также между процедурой перераспределения и процедурой предоставления земельных участков на торгах.

Категория проблемы

Материально-правовая — толкование и применение норм земельного законодательства о перераспределении земельных участков, находящихся в государственной/муниципальной собственности, и земельных участков в частной собственности.

Причина передачи на коллегию

Дело передано на коллегию в связи с существенными нарушениями норм материального права при рассмотрении дела судами апелляционной и кассационной инстанций, которые повлияли на исход дела и требовали единообразного толкования земельного законодательства на уровне ВС РФ.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Каковы условия и основания для перераспределения земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков в частной собственности в соответствии со статьёй 39²⁸ ЗК РФ?

2. Является ли перераспределение земельных участков способом увеличения площади земельного участка в частной собственности, или оно преследует иные цели, установленные земельным законодательством?

3. Какие юридически значимые обстоятельства должны быть установлены судом при разрешении спора о признании недействительными актов о перераспределении земельных участков?

4. Может ли суд апелляционной инстанции отменить решение суда первой инстанции, если апелляция не указала, в каких целях осуществлялось перераспределение земельных участков и не учла требования подпункта 9 пункта 9 статьи 39²⁹ ЗК РФ об основаниях для отказа в заключении соглашения о перераспределении?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

СКГД ВС РФ признала, что перераспределение земельных участков — это не способ увеличения площади земельного участка в частной собственности, а специальная процедура, преследующая цель обеспечения эффективного и рационального использования земли, устранения недостатков землепользования (вклинивания, вкрапливания, изломанности границ, чересполосицы). Право собственников на перераспределение не является безусловным и реализуется только при наличии одновременно трёх условий, установленных пунктом 1 статьи 39²⁸ ЗК РФ. Суд первой инстанции правильно применил нормы материального права, установив все юридически значимые обстоятельства, в то время как суды апелляционной и кассационной инстанций допустили ошибку в толковании и применении норм земельного законодательства.

B. Развёрнутое обоснование

1. Нормативная база образования земельных участков и перераспределения

Статья 11 ЗК РФ (пункт 1): Земельные участки образуются при разделе, объединении, перераспределении земельных участков или выделе из земельных участков, а также из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

Статья 117 ЗК РФ (пункт 2): При перераспределении нескольких смежных земельных участков образуются несколько других смежных земельных участков; существование исходного земельного участка прекращается и образуется новый земельный участок.

Статья 119 ЗК РФ (пункты 1, 6): При образовании земельных участков, в отношении которых устанавливаются градостроительные регламенты, должны соблюдаться предельные (максимальные и минимальные) размеры таких участков. Образование земельных участков не должно приводить к вклиниванию, вкрапливанию, изломанности границ, чересполосице, невозможности размещения объектов недвижимости и другим препятствующим рациональному использованию и охране земель недостаткам.

Статья 39 ЗК РФ: Перераспределение земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, между собой и таких земель и (или) земельных участков и земельных участков, находящихся в частной собственности, осуществляется в случаях и порядке, предусмотренных главой V ЗК РФ.

2. Основания для перераспределения земельных участков

Статья 39²⁸ ЗК РФ (пункт 1): Перераспределение земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности, допускается в целях приведения границ земельных участков в соответствие с утвержденным проектом межевания территории для исключения вклинивания, вкрапливания, изломанности границ, чересполосицы при условии, что площадь земельных участков, находящихся в частной собственности, увеличивается в результате этого перераспределения не более чем до установленных предельных максимальных размеров земельных участков.

Из этой нормы СКГД выделила три условия, которые должны быть установлены судом одновременно: 1. В результате перераспределения границы земельных участков должны приводиться в соответствие с утвержденным проектом межевания территории; 2. Целью перераспределения должно служить исключение вклинивания, вкрапливания, изломанности границ, чересполосицы; 3. Размер увеличившегося земельного участка не должен превышать установленные пределы.

3. Основания для отказа в заключении соглашения о перераспределении

Статья 39²⁹ ЗК РФ (подпункты 1, 9 пункта 9): Уполномоченный орган принимает решение об отказе в заключении соглашения о перераспределении земельных участков, если: - Заявление подано в случаях, не предусмотренных пунктом 1 статьи 39²⁸ ЗК РФ; - Образование земельного участка предусматривается путём перераспределения земельного участка в частной собственности и земель, из которых возможно образовать самостоятельный земельный участок без нарушения требований статьи 119 ЗК РФ (за исключением случаев перераспределения в соответствии с подпунктами 1 и 4 пункта 1 статьи 39²⁸).

Статья 39²⁹ ЗК РФ (пункт 10): Отказ в заключении соглашения о перераспределении земельных участков должен быть обоснованным.

4. Позиция Конституционного Суда РФ

Определение КС РФ от 20 июля 2023 г. № 2008-О: КС отметил, что Конституция РФ гарантирует право иметь имущество, включая землю, в частной собственности (статьи 35 ч. 2, 36 ч. 1), но условия реализации этого права определяются федеральным законодателем (статья 36 ч. 3). Федеральный законодатель предусмотрел в ЗК РФ разные правовые основания и способы приватизации земельных участков: продажу на торгах (статья 393) и перераспределение земель (статьи 39²⁸, 39²⁹). Различия между этими способами обусловлены особенностями образования земельных участков как объектов земельных и гражданских правоотношений (статьи 11, 117 ЗК РФ).

Определение КС РФ от 28 мая 2020 г. № 1189-О и от 28 февраля 2023 г. № 335-О: Перераспределение земель и (или) земельных участков призвано обеспечить прежде всего эффективное и рациональное использование земли.

Определение КС РФ от 27 июня 2017 г. № 1266-О: Законоположение подпункта 9 пункта 9 статьи 39²⁹ ЗК РФ ограничивает возможность предоставления в порядке перераспределения земельных участков публичной собственности, если из них могут быть сформированы самостоятельные земельные участки. Возможность формирования самостоятельных участков определяется в каждом конкретном случае с учётом требований статьи 119 ЗК РФ и иных правовых актов (документы территориального планирования, правила землепользования и застройки).

5. Обзоры судебной практики ВС РФ

Обзор судебной практики ВС РФ № 2, утверждённый Президиумом ВС РФ 17 июля 2019 г. (пункт 20): При решении вопроса о правомерности перераспределения земельных участков из земель, государственная собственность на которые не разграничена, необходимо установить: - Наличие оснований для перераспределения, указанных в пункте 1 статьи 39²⁸ ЗК РФ; - Отсутствие оснований для отказа в заключении соглашения о перераспределении, перечисленных в пункте 9 статьи 39²⁹ ЗК РФ.

6. Принципы правового регулирования

СКГД выделила следующие принципы: - Целевой характер перераспределения: Перераспределение земельных участков нельзя рассматривать исключительно в качестве способа увеличения площади земельного участка в частной собственности, поскольку это противоречит целям правового регулирования, определённым в статье 39 ЗК РФ. - Ограниченность права собственников: Право собственников земельных участков на их перераспределение не является безусловным, реализуется в соответствии с требованиями земельного законодательства и в установленных им случаях. - Различие процедур: Процедуры предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в собственность гражданам и юридическим лицам и перераспределения земельных участков являются различными правовыми процедурами и имеют разные назначение и сферу применения. - Справедливое и открытое перераспределение: Статья 39 ЗК РФ закрепляет необходимые гарантии, ограничивающие произвольное применение и злоупотребление процедурой перераспределения в ущерб предоставлению земельных участков на торгах, обеспечивающему справедливое и открытое перераспределение объектов публичной собственности.

7. Применение норм к фактическим обстоятельствам дела

СКГД установила, что:

Присоединение земель неразграниченной собственности в отсутствие доказательств вклинивания, вкрапливания, изломанности границ, чересполосицы земельных участков, в целях исключения которых должно осуществляться перераспределение, а также при отсутствии доказательств невозможности формирования самостоятельных земельных участков без нарушения требований статьи 119 ЗК РФ, направлено на существенное увеличение земельных участков ответчиков в обход конкурентных процедур.

Суд апелляционной инстанции при отмене решения суда первой инстанции: - Не указал, в каких целях осуществлялось перераспределение земельных участков ответчиков и земель неразграниченной собственности; - Не учел, что в силу подпункта 9 пункта 9 статьи 39²⁹ ЗК РФ основанием для отказа в заключении соглашения о перераспределении является возможность образования самостоятельных земельных участков.

8. Стандарт доказывания

Свод правил СП 53.13330.2019 «Планировка и застройка территории ведения гражданами садоводства» (пункт 6.1): Минимальная площадь садового земельного участка устанавливается в составе проекта застройки территории с учётом местных условий, но не менее 0,04 га (400 кв.м).

СКГД отметила, что несмотря на то, что на дату рассмотрения спора Правила землепользования и застройки части территории Онежского муниципального округа не были утверждены, не исключалась возможность формирования самостоятельных участков в соответствии с нормами земельного законодательства (в том числе с учётом минимальной площади 400 кв.м для садовых участков).

9. Основания для приобретения земельного участка в собственность

Статья 25 ЗК РФ (пункт 1): Права на земельные участки, предусмотренные главами III и IV ЗК РФ, возникают по основаниям, установленным гражданским законодательством и федеральными законами.

СКГД указала, что следует установить основания для приобретения земельного участка в собственность в результате перераспределения, исходя из требований земельного законодательства.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

Ошибки суда апелляционной инстанции (определение от 18 марта 2025 г.)

1. Существенное нарушение норм материального права — неправильное толкование статьи 39²⁸ ЗК РФ: - Суд апелляции исходил из того, что нарушений земельного законодательства при перераспределении не допущено, однако не установил наличие трёх условий, предусмотренных пунктом 1 статьи 39²⁸ ЗК РФ (в частности, не указал, в каких целях осуществлялось перераспределение и были ли доказаны вклинивание, вкрапливание, изломанность границ, чересполосица).

2. Существенное нарушение норм материального права — неправильное применение подпункта 9 пункта 9 статьи 39²⁹ ЗК РФ: - Суд апелляции не учел, что основанием для отказа в заключении соглашения о перераспределении является возможность образования самостоятельных земельных участков без нарушения требований статьи 119 ЗК РФ.

3. Существенное нарушение норм материального права — неправильное толкование целей перераспределения: - Суд апелляции рассматривал перераспределение исключительно как способ увеличения площади земельного участка в частной собственности, не учитывая, что перераспределение преследует цель обеспечения эффективного и рационального использования земли, устранения недостатков землепользования.

4. Существенное нарушение норм материального права — неправильная оценка доказательств: - Суд апелляции исходил из того, что прокурор не представил доказательств нарушения прав Российской Федерации или неопределённого круга лиц, однако суд первой инстанции установил, что земельные участки, образованные путём перераспределения, пересекают границы СОнТ и включают земли СОнТ при отсутствии решения общего собрания о согласии на перераспределение.

5. Существенное нарушение норм материального права — неправильное применение принципа разумности: - Суд апелляции исходил из того, что Правила землепользования и застройки не утверждены, поэтому нет оснований для выводов о нарушении предельных максимальных размеров земельного участка, однако не учел, что возможность формирования самостоятельных участков может быть установлена и в соответствии с иными нормами земельного законодательства (в том числе со Сводом правил СП 53.13330.2019).

Ошибки кассационного суда (определение от 13 августа 2025 г.)

Кассационный суд согласился с выводами суда апелляционной инстанции, воспроизведя все её ошибки в толковании и применении норм материального права.

Существенность нарушений

Все указанные нарушения являются существенными в смысле статьи 390 ГПК РФ, поскольку они: - Повлияли на исход дела (привели к отказу в удовлетворении исковых требований прокурора); - Без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав Российской Федерации и неопределённого круга лиц; - Нарушили защиту охраняемых законом публичных интересов в соблюдении требований земельного законодательства.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Определением СКГД ВС РФ:

1. Отменены: - Апелляционное определение СКГД Архангельского областного суда от 18 марта 2025 г. - Определение СКГД Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 13 августа 2025 г.

2. Оставлено в силе: - Решение Онежского городского суда Архангельской области от 7 мая 2024 г. об удовлетворении исковых требований прокурора о признании недействительными постановлений главы МО, межевых планов и соглашений о перераспределении земельных участков.

Дело не направлено на новое рассмотрение — решение суда первой инстанции восстановлено в полном объёме.

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Влияние на практику нижестоящих судов

Определение СКГД ВС РФ устанавливает обязательный стандарт судебного контроля при рассмотрении споров о перераспределении земельных участков:

• Суды должны установить все три условия пункта 1 статьи 39²⁸ ЗК РФ одновременно, а не рассматривать их альтернативно;
• Суды должны проверить наличие оснований для отказа в заключении соглашения о перераспределении, предусмотренных пунктом 9 статьи 39²⁹ ЗК РФ;
• Суды должны установить цели перераспределения и доказать, что они соответствуют целям, установленным земельным законодательством (исключение вклинивания, вкрапливания, изломанности границ, чересполосицы);
• **Суды должны проверить возможность формирования самостоятель