ВС подтвердил законность процедуры отказа в экспертизе лесных проектов при нарушении формы

I. РЕКВИЗИТЫ И ПАРАМЕТРЫ ДЕЛА

Номер дела и определение: Дело № АПЛ26-59, Апелляционное определение Верховного Суда Российской Федерации от 12 мая 2026 г.

Состав Апелляционной коллегии: - Председательствующий: Зинченко И.Н. - Члены коллегии: Горчакова Е.В., Тютин Д.В. - Секретарь: Иванов В.Н. - Прокурор: Клевцова Е.А. (Генеральная прокуратура РФ)

Стороны спора: - Административный истец: Берг Олег Викторович (арендатор лесного участка) - Административные ответчики: Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (Минприроды России), Министерство юстиции Российской Федерации (Минюст России)

Категория спора: Административное дело по абстрактному нормоконтролю (оспаривание нормативного правового акта)

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Краткая фабула:

Минприроды России приказом от 15 февраля 2018 г. № 57 утвердило Административный регламент предоставления органом государственной власти субъекта Российской Федерации в области лесных отношений государственной услуги по проведению государственной экспертизы проектов освоения лесов, расположенных на землях лесного фонда (зарегистрирован в Минюсте России 18 апреля 2018 г., № 50819, размещён на официальном интернет-портале правовой информации 19 апреля 2018 г.). Берг О.В., являющийся арендатором лесного участка, оспорил пункты 2.14 и 3.26 данного Административного регламента, полагая, что они противоречат требованиям федерального законодательства, в частности части 9 статьи 7 Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» и Порядку проведения государственной или муниципальной экспертизы проекта освоения лесов, утверждённому приказом Минприроды России от 30 июля 2020 г. № 513.

Процессуальная история:

1. Суд первой инстанции (Верховный Суд РФ, решение от 27 января 2026 г. по делу № АКПИ25-928): Отказал Бергу О.В. в удовлетворении административного искового заявления. Суд пришёл к выводу, что Административный регламент утверждён уполномоченным федеральным органом исполнительной власти при реализации предоставленных полномочий, процедура принятия оспариваемого нормативного правового акта и правила введения его в действие соблюдены, оспариваемые пункты не противоречат федеральным законам и иным актам, имеющим большую юридическую силу.

2. Апелляционная инстанция (Апелляционная коллегия ВС РФ, определение от 12 мая 2026 г.): Берг О.В. подал апелляционную жалобу, повторяя доводы административного иска и просив отменить решение суда первой инстанции как незаконное. Апелляционная коллегия оснований для удовлетворения жалобы не нашла и оставила решение суда первой инстанции без изменения.

Основание передачи в коллегию: Апелляционная жалоба Берга О.В. на решение суда первой инстанции от 27 января 2026 г. Истец повторил доводы о противоречии оспариваемых положений требованиям части 9 статьи 7 Закона об организации предоставления государственных и муниципальных услуг, Порядку проведения государственной экспертизы, а также о нарушении критерия определённости правовой нормы.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Сущность правового конфликта:

Спор возник между интересом лесопользователя (арендатора) в получении положительного заключения государственной экспертизы проекта освоения лесов и полномочиями органов государственной власти по установлению процедуры проведения такой экспертизы. Конфликт касается правомерности закрепления в Административном регламенте механизма, при котором:

1. проект освоения лесов может быть возвращён заявителю для устранения замечаний по оформлению (пункт 3.20);
2. неустранение таких замечаний служит основанием для подготовки отрицательного заключения экспертизы (пункт 3.26);
3. отказ в предоставлении услуги возможен при непредставлении или ненадлежащем представлении документов (пункт 2.14).

Истец утверждал, что данная процедура противоречит части 9 статьи 7 Закона об организации предоставления государственных и муниципальных услуг (которая устанавливает исчерпывающие перечни оснований для отказа в предоставлении услуги) и Порядку проведения государственной экспертизы, не предусматривающему отказ в предоставлении услуги по основанию несоответствия требованиям к форме документа при условии, что проект ранее возвращался для устранения недостатков.

Принципиальное значение:

Дело имеет значение для унификации практики применения административных регламентов в сфере государственных услуг, связанных с лесопользованием, и для уточнения соотношения между исчерпывающими перечнями оснований для отказа в предоставлении услуги (установленными федеральными законами) и результатами предоставления услуги (положительное или отрицательное заключение экспертизы). Кроме того, дело затрагивает вопрос о критериях определённости правовой нормы при регулировании административных процедур.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Противоречат ли пункты 2.14 и 3.26 Административного регламента требованиям части 9 статьи 7 Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»?

2. Противоречат ли оспариваемые пункты Порядку проведения государственной или муниципальной экспертизы проекта освоения лесов, утверждённому приказом Минприроды России от 30 июля 2020 г. № 513?

3. Отвечают ли оспариваемые положения критерию определённости правовой нормы?

4. Является ли отрицательное заключение экспертизы, подготовленное на основании несоответствия проекта требованиям к форме документа, отказом в предоставлении государственной услуги в смысле части 9 статьи 7 указанного Закона?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Апелляционная коллегия Верховного Суда РФ пришла к выводу, что пункты 2.14 и 3.26 Административного регламента не противоречат федеральным законам и иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. Ключевое различие, проведённое судом, состоит в том, что отрицательное заключение экспертизы не является отказом в предоставлении государственной услуги, а представляет собой один из двух возможных результатов её предоставления (положительное или отрицательное заключение). Следовательно, норма части 9 статьи 7 Закона об организации предоставления государственных и муниципальных услуг, устанавливающая исчерпывающие перечни оснований для отказа в предоставлении услуги, не распространяется на определение содержания результата предоставления услуги.

B. Развёрнутое обоснование

1. Компетентность органа и надлежащая процедура принятия Административного регламента

Апелляционная коллегия установила, что Административный регламент утверждён уполномоченным федеральным органом исполнительной власти (Минприроды России) при реализации предоставленных ему полномочий. Суд проанализировал следующие нормативные основания:

• Пункт 1 части 1 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации (в редакции, действовавшей на день издания Приказа) и пункт 9 части 1 статьи 83 Лесного кодекса РФ — устанавливают полномочия уполномоченного федерального органа в области лесных отношений;

• Пункт 1 и подпункт 5.2.133 пункта 5.2 Положения о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации, утверждённого постановлением Правительства РФ от 11 ноября 2015 г. № 1219 — определяют компетенцию Минприроды России;

• Правила разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг, утверждённые постановлением Правительства РФ от 16 мая 2011 г. № 373 (действовавшие до 1 декабря 2021 г.) и постановлением Правительства РФ от 20 июля 2021 г. № 1228 — устанавливают процедуру разработки и утверждения регламентов;

• Указ Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» — регулирует порядок опубликования;

• Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утверждённые постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 — устанавливают требования к регистрации.

Вывод суда: процедура принятия оспариваемого нормативного правового акта и правила введения его в действие соблюдены. Данный вывод был подтверждён вступившим в законную силу решением Верховного Суда РФ от 23 ноября 2022 г. № АКПИ22-809.

2. Основание для признания нормативного правового акта не действующим

Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Апелляционная коллегия установила, что по данному административному делу такое основание отсутствует, поскольку оспариваемые пункты Административного регламента не противоречат федеральным законам и иным актам, имеющим большую юридическую силу.

3. Правовое регулирование государственной экспертизы проектов освоения лесов

Суд проанализировал нормативную базу, регулирующую проведение государственной экспертизы:

• Часть 1 статьи 88 Лесного кодекса РФ — устанавливает, что лица, которым лесные участки предоставлены в постоянное (бессрочное) пользование или в аренду, а также лица, использующие леса на основании сервитута или публичного сервитута, составляют проект освоения лесов в соответствии со статьёй 12 данного кодекса;

• Часть 1 статьи 89 Лесного кодекса РФ — предусматривает, что проект освоения лесов подлежит государственной или муниципальной экспертизе в порядке, установленном уполномоченным федеральным органом исполнительной власти;

• Пункт 2 Порядка проведения государственной или муниципальной экспертизы проекта освоения лесов (приказ Минприроды России от 30 июля 2020 г. № 513) — предусматривает, что государственная или муниципальная экспертиза проводится органами государственной власти и органами местного самоуправления в соответствии с принятыми административными регламентами предоставления государственной и муниципальной услуг на основании заявления в пределах полномочий в соответствии со статьями 81-84 Лесного кодекса РФ;

• Абзац первый пункта 3 Порядка — определяет целью экспертизы оценку соответствия проекта освоения лесов нормам законодательства РФ, целям и видам освоения лесов, договору аренды лесного участка, условиям права постоянного (бессрочного) пользования, соглашениям об установлении сервитутов, лесохозяйственному регламенту лесничества, лесному плану субъекта РФ;

• Пункт 9 Порядка — предусматривает, что результат экспертизы оформляется в виде заключения, утверждаемого органами государственной власти или органами местного самоуправления, и может быть положительным либо отрицательным.

4. Различие между отказом в предоставлении услуги и результатом предоставления услуги

Это ключевой аргумент суда. Апелляционная коллегия установила, что:

• Пункт 2.14 Административного регламента во исполнение требований части 9 статьи 7 Закона об организации предоставления государственных и муниципальных услуг установил исчерпывающие основания для отказа в предоставлении государственной услуги: непредставление документов, указанных в пункте 2.7 Административного регламента; представление документов с нарушением требований пункта 2.7. При этом отказ в предоставлении государственной услуги не является препятствием для повторной подачи документов, необходимых для её предоставления.

• Пункт 3.26 Административного регламента, определяющий результат исполнения административной процедуры, не может противоречить части 9 статьи 7 Закона об организации предоставления государственных и муниципальных услуг, поскольку данная норма закона имеет иной предмет правового регулирования — она предусматривает основания для отказа в предоставлении услуг, а не результаты предоставления услуги.

• Отрицательное заключение экспертизы не является отказом в предоставлении государственной услуги, а представляет собой один из двух возможных результатов её предоставления (положительное или отрицательное заключение).

5. Соотношение Административного регламента и Порядка проведения экспертизы

Апелляционная коллегия отклонила довод истца о противоречии оспариваемых норм Порядку, указав, что:

• Порядок и Административный регламент имеют равную юридическую силу, поэтому ссылка на противоречие несостоятельна;

• Пункт 7.2 Порядка предусматривает возможность возвращения проекта освоения лесов лесопользователю для устранения недостатков в содержании и (или) оформлении;

• Пункт 10.1 Порядка предусматривает оформление отрицательного заключения экспертизы, в том числе в случае несоответствия проекта освоения лесов нормам законодательства, регулирующего лесные отношения.

Таким образом, Порядок предусматривает как возможность возвращения проекта для устранения недостатков, так и возможность оформления отрицательного заключения, что соответствует процедуре, закреплённой в пунктах 2.14 и 3.26 Административного регламента.

6. Критерий определённости правовой нормы

Апелляционная коллегия отклонила довод истца о нарушении критерия определённости правовой нормы, установив, что:

• Содержание оспариваемых положений не допускает какой-либо неясности, двусмысленности, отвечает общеправовому критерию формальной определённости и не предполагает неоднозначного толкования при их применении.

Суд указал, что пункты 2.14 и 3.26 Административного регламента содержат чёткие и понятные формулировки, позволяющие органам государственной власти и лесопользователям однозначно понимать процедуру проведения экспертизы и основания для её результатов.

7. Вопросы целесообразности вне компетенции суда при абстрактном нормоконтроле

Апелляционная коллегия подчеркнула, что:

• Доводы административного истца фактически касаются вопроса о целесообразности существующего правового регулирования, а не о его законности;

• При разрешении дел в порядке абстрактного нормоконтроля Верховный Суд Российской Федерации решает исключительно вопросы права, а вопросы о целесообразности того или иного варианта регулирования с точки зрения необходимости внесения изменений в нормативный правовой акт не рассматривает.

Это замечание важно для разграничения между судебным контролем законности нормативного акта и политико-правовыми решениями о его целесообразности, которые относятся к компетенции законодателя и органов исполнительной власти.

8. Применение критерия несоответствия нормативному акту большей юридической силы

Апелляционная коллегия, руководствуясь пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства РФ, установила, что пункты 2.14 и 3.26 Административного регламента в оспариваемой части не противоречат какому-либо федеральному закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу. На этом основании суд первой инстанции правомерно отказал истцу в удовлетворении заявленного требования.

VI. РАЗРЕШЕНИЕ СПОРА И ПРОЦЕДУРНЫЕ УКАЗАНИЯ

Критерий, применённый к данному делу:

Апелляционная коллегия применила критерий соответствия оспариваемых норм Административного регламента федеральным законам и иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, в соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства РФ. Установив отсутствие такого несоответствия, суд отказал в удовлетворении административного иска.

Указания нижестоящим судам:

Апелляционное определение не содержит специальных указаний нижестоящим судам, поскольку дело разрешено окончательно на уровне апелляционной инстанции Верховного Суда РФ. Однако определение устанавливает правовую позицию, обязательную для применения при рассмотрении аналогичных споров о законности административных регламентов в сфере государственных услуг.

Распределение обязанностей:

Определение не предусматривает специальных обязанностей для органов государственной власти или лесопользователей, поскольку оно подтверждает законность существующей процедуры, закреплённой в Административном регламенте. Однако из определения следует, что органы государственной власти субъектов РФ в области лесных отношений вправе применять процедуру возврата проекта освоения лесов для устранения замечаний по оформлению и подготавливать отрицательное заключение экспертизы в случае неустранения таких замечаний.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации определила:

1. Решение Верховного Суда Российской Федерации от 27 января 2026 г. оставить без изменения.

2. Апелляционную жалобу Берга Олега Викторовича — без удовлетворения.

Таким образом, апелляционная инстанция подтвердила решение суда первой инстанции об отказе в удовлетворении административного иска о признании пунктов 2.14 и 3.26 Административного регламента не действующими полностью или в части.

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Смена методологии и уточнение понятийного аппарата

Определение вносит важное уточнение в понимание соотношения между отказом в предоставлении государственной услуги и результатом предоставления государственной услуги. Суд провёл чёткое разграничение:

• Отказ в предоставлении услуги — это отрицательное решение органа государственной власти о невозможности или нежелании предоставить услугу (основания установлены в пункте 2.14 Административного регламента и должны соответствовать исчерпывающему перечню, установленному в части 9 статьи 7 Закона об организации предоставления государственных и муниципальных услуг);

• Результат предоставления услуги — это итоговый документ, оформляющий завершение административной процедуры (в данном случае — положительное или отрицательное заключение экспертизы, установленное в пункте 3.26 Административного регламента).

Эта методология позволяет избежать подмены понятий и предотвращает необоснованное расширение требований части 9 статьи 7 Закона об организации предоставления государственных и муниципальных услуг на область определения содержания результатов предоставления услуг.

2. Гармонизация с другими позициями ВС РФ

Определение опирается на вступившее в законную силу решение Верховного Суда РФ от 23 ноября 2022 г. № АКПИ22-809, которое подтвердило законность процедуры принятия и введения в действие Административного регламента. Это свидетельствует о последовательности судебной практики Верховного Суда РФ в вопросах контроля над нормативными правовыми актами в сфере государственных услуг.

3. Последствия для органов государственной власти, лесопользователей и уполномоченных органов

Для органов государственной власти субъектов РФ в области лесных отношений: - Определение подтверждает правомерность применения процедуры возврата проекта освоения лесов для устранения замечаний по оформлению; - Органы вправе подготавливать отрицательное заключение экспертизы в случае неустранения таких замечаний; - Процедура соответствует как Административному регламенту, так и Порядку проведения государственной экспертизы.

Для лесопользователей (арендаторов лесных участков): - Они должны понимать, что отрицательное заключение экспертизы — это не отказ в предоставлении услуги, а результат её предоставления; - Они имеют право на повторную подачу документов в случае отказа в предоставлении услуги (в соответствии с пунктом 2.14 Административного регламента); - Они обязаны соблюдать требования к форме и содержанию проекта освоения лесов, установленные в пункте 2.7 Административного регламента; - Они имеют возможность устранить замечания по оформлению в течение пяти рабочих дней (в соответствии с пунктом 3.20 Административного регламента).

Для уполномоченных органов (Минприроды России, Минюст России): - Определение подтверждает правомерность утверждения Административного регламента в установленном порядке; - Органы вправе применять процедуру, закреплённую в пунктах 2.14 и 3.26 Административного регламента, без опасения судебного оспаривания.

4. Анти-абузивные оговорки суда

Апелляционная коллегия содержит важную оговорку о том, что отказ в предоставлении государственной услуги не является препятствием для повторной подачи документов, необходимых для её предоставления (пункт 2.14 Административного регламента). Это предотвращает возможность злоупотребления органами государственной власти правом на отказ в предоставлении услуги и обеспечивает лесопользователям возможность повторного обращения.

Кроме того, суд подчеркнул, что процедура возврата проекта для устранения замечаний (пункт 3.20 Административного регламента) предусматривает конкретные сроки (два рабочих дня для передачи проекта заявителю, пять рабочих дней для устранения замечаний), что обеспечивает предсказуемость и справедливость процедуры.

5. Сферы применения позиции за пределами банкротства и конкретной категории

Хотя данное определение касается конкретной государственной услуги (государственная экспертиза проектов освоения лесов), его методология имеет более широкое применение:

В сфере государственных услуг: - Позиция суда применима к любым административным регламентам, в которых предусмотрены процедуры возврата документов для устранения замечаний и оформления результатов предоставления услуги (положительное или отрицательное заключение, решение и т.д.); - Определение устанавливает, что исчерпывающие перечни оснований для отказа в предоставлении услуги (часть 9 статьи 7 Закона об организации предоставления государственных и муниципальных услуг) не распространяются на определение содержания результатов предоставления услуги.

В сфере абстрактного нормоконтроля: - Определение подтверждает, что суды при рассмотрении дел о признании нормативных правовых актов не действующими должны проверять только их соответствие актам большей юридической силы, а не целесообразность регулирования; - Суды не должны подменять вопросы права вопросами целесообразности.

В сфере лесного права: - Определение уточняет процедуру проведения государственной экспертизы проектов освоения лесов и под