ВС РФ: отсутствие инфраструктуры не основание для отказа в разрешении на строительство

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер и дата определения: № 18-КАД26-8-К4 от 4 марта 2026 г.

Инстанция: Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации (СКАД ВС РФ)

Состав суда: - Председательствующий: Александров В.Н. - Судьи: Калинина Л.А. (судья-докладчик), Абакумова И.Д.

Стороны: - Административный истец: Бурьянец Андрей Анатольевич (гражданин, собственник земельного участка) - Административные ответчики: - Администрация муниципального образования Северский район Краснодарского края (представители Беляева Ю.С., Вырвина К.В.) - Департамент по архитектуре и градостроительству Краснодарского края (представитель Сартр Ю.Н.)

Категория спора: Глава 22 КАС РФ — оспаривание ненормативного акта (уведомление о несоответствии параметров строительства), а также требование об обязании совершить действие (повторное рассмотрение уведомления о планируемом строительстве)

Судебная история: - Решение Северского районного суда Краснодарского края от 12 ноября 2024 г. — отказ в удовлетворении иска - Апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 23 января 2025 г. — оставление решения без изменения - Кассационное определение судебной коллегии по административным делам Четвёртого кассационного суда общей юрисдикции от 27 мая 2025 г. — оставление решения без изменения - Кассационная жалоба в ВС РФ от Бурьянца А.А. (поступила до 26 декабря 2025 г.) - Определение ВС РФ от 16 февраля 2026 г. о передаче дела в судебное заседание СКАД

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований:

Бурьянец А.А. — собственник земельного участка с кадастровым номером (не указан в открытой части), категория земель — земли населённых пунктов, вид разрешённого использования — отдельно стоящие усадебные жилые дома. Участок расположен в границах товарищества с ограниченной ответственностью и находится в территориальной зоне застройки индивидуальными жилыми домами (Ж-1).

Реализуя право на использование земельного участка в соответствии с видом разрешённого использования, истец обратился в уполномоченный орган (Администрацию) для получения разрешительных документов на строительство индивидуального жилого дома. Уведомлением о несоответствии от 14 марта 2024 г. № 12 Администрация указала на недопустимость размещения объекта индивидуального жилищного строительства на данном участке со следующими основаниями:

• участок выделен из земельного участка, относящегося к категории земель «земли сельскохозяйственного назначения»;
• раздел осуществлен с нарушением статьи 119 Земельного кодекса РФ;
• отсутствует документация по планировке территории;
• территория не обеспечена объектами социальной, транспортной, коммунальной инфраструктуры;
• отсутствует выход к дорогам общего пользования.

Позиции сторон в первой инстанции:

• Истец: просил признать уведомление о несоответствии от 14 марта 2024 г. № 12 незаконным; обязать Администрацию повторно рассмотреть уведомление о планируемом строительстве от 5 марта 2024 г. (зарегистрировано 6 марта 2024 г., вх. № 2498).

• Ответчик: возражал против удовлетворения иска, ссылаясь на отсутствие документации по планировке территории и доступа к земельным участкам общего пользования.

Решения нижестоящих судов:

Все три судебные инстанции (первая, апелляционная, кассационная) отказали в удовлетворении административного иска, исходя из того, что в отсутствие документации по планировке территории и доступа к земельным участкам общего пользования Администрация правомерно вынесла уведомление о несоответствии.

Кассационная жалоба в ВС РФ:

Бурьянец А.А. (через представителя Арумова Е.В.) обратился в ВС РФ, полагая, что судами допущены существенные нарушения норм материального и процессуального права, и просил отменить принятые судебные акты, вынести новое решение и удовлетворить административное исковое заявление.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Конфликт между публичным интересом и правами гражданина:

Спор отражает коллизию между:

1. Правом собственника земельного участка на использование земли в соответствии с её целевым назначением и видом разрешённого использования, установленным градостроительным регламентом;

2. Публичным интересом в обеспечении надлежащей инфраструктуры, планировки территории и соблюдении требований градостроительного законодательства при размещении объектов индивидуального жилищного строительства.

Толкование материальных норм публичного права:

Центральный вопрос — надлежащее толкование и применение норм Градостроительного кодекса РФ (ст. 51¹, ч. 10 ст. 51¹), определяющих исчерпывающий перечень оснований для направления уведомления о несоответствии параметров строительства. Нижестоящие суды расширительно толковали эти основания, включив в них отсутствие документации по планировке и происхождение земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения, хотя эти факторы не предусмотрены законом.

Процессуальные особенности:

• Активная роль суда (ст. 14 КАС РФ): суд должен был самостоятельно проверить соответствие оспариваемого уведомления требованиям Градостроительного кодекса РФ, не ограничиваясь доводами сторон;

• Распределение бремени доказывания (ст. 62 КАС РФ): в делах об оспаривании ненормативных актов публичной власти на ответчика возлагается обязанность доказать законность и обоснованность своего решения;

• Специальные правила оценки доказательств (ст. 84 КАС РФ): суд должен был оценить, действительно ли отсутствие документации по планировке и происхождение участка из земель сельскохозяйственного назначения являются допустимыми основаниями для вынесения уведомления о несоответствии.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Является ли отсутствие документации по планировке территории допустимым основанием для направления уведомления о несоответствии параметров строительства в соответствии с частью 10 статьи 51¹ Градостроительного кодекса РФ?

2. Может ли факт образования земельного участка из земельного участка, относящегося к категории земель «земли сельскохозяйственного назначения», служить основанием для вывода о недопустимости строительства на нём объекта индивидуального жилищного строительства, если участок расположен в территориальной зоне, градостроительный регламент которой предусматривает такое строительство?

3. Должны ли ограничения, свидетельствующие о недопустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства, действовать на момент поступления уведомления о предстоящем строительстве, и может ли отсутствие инфраструктуры рассматриваться как такое ограничение?

4. Допустили ли нижестоящие суды существенные нарушения норм материального и процессуального права, не проверив соответствие оспариваемого уведомления исчерпывающему перечню оснований, установленному Градостроительным кодексом РФ?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ отвергнул позицию нижестоящих судов и признал уведомление о несоответствии незаконным. Суд исходил из того, что отсутствие документации по планировке территории и происхождение земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения не являются допустимыми основаниями для направления уведомления о несоответствии в соответствии с Градостроительным кодексом РФ. Собственник земельного участка имеет право использовать его в соответствии с видом разрешённого использования, установленным градостроительным регламентом для территориальной зоны, в которой расположен участок, при соблюдении требований строительных, экологических, санитарно-гигиенических и иных правил.

B. Развёрнутое обоснование

1. Материально-правовые основания

1.1. Право собственника на использование земельного участка

ВС РФ указал, что согласно подпункту 2 пункта 1 статьи 40 и пункту 3 статьи 85 Земельного кодекса РФ собственник земельного участка может использовать его в соответствии с предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешённого использования, а также возводить жилые, иные здания, сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешённым использованием с соблюдением требований строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов.

1.2. Процедура уведомления о планируемом строительстве

Согласно части 1 статьи 51¹ Градостроительного кодекса РФ в целях строительства объекта индивидуального жилищного строительства застройщик вправе обратиться в уполномоченный на выдачу разрешения на строительство орган с уведомлением о планируемом строительстве.

1.3. Исчерпывающий перечень оснований для уведомления о несоответствии

Частью 10 статьи 51¹ Градостроительного кодекса РФ установлены случаи, в которых уполномоченный орган направляет застройщику уведомление о несоответствии указанных в уведомлении о планируемом строительстве параметров объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома установленным параметрам и (или) недопустимости размещения объекта на земельном участке. Этот перечень является исчерпывающим, и суд должен проверить, соответствует ли оспариваемое уведомление этим основаниям.

1.4. Критерий временности ограничений

В силу пункта 2 части 10 статьи 51¹ Градостроительного кодекса РФ ограничения, свидетельствующие о недопустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства на земельном участке, должны действовать на момент поступления уведомления о предстоящем строительстве. Это означает, что ограничения должны быть актуальными и установленными на дату подачи уведомления о планируемом строительстве (5 марта 2024 г., зарегистрировано 6 марта 2024 г.).

1.5. Отсутствие документации по планировке — не основание для уведомления

ВС РФ прямо указал: «Отсутствие документации по планировке территории в силу части 10 статьи 51¹ Градостроительного кодекса Российской Федерации не является основанием для направления уведомления о несоответствии». Нижестоящие суды ошибочно рассматривали этот фактор как допустимое основание.

1.6. Происхождение земельного участка — не основание для уведомления

ВС РФ установил, что «Образование земельного участка из земельного участка, относящегося к категории земель «земли сельскохозяйственного назначения», также не могло служить основанием для вывода о недопустимости строительства на нём объекта индивидуального жилищного строительства в силу приведенных норм». Даже если раздел был осуществлён с нарушением статьи 119 Земельного кодекса РФ, это не влияет на право собственника использовать участок в соответствии с его текущей категорией и видом разрешённого использования.

1.7. Градостроительный регламент как определяющий фактор

ВС РФ подчеркнул, что спорный земельный участок расположен в территориальной зоне застройки индивидуальными жилыми домами (Ж-1), градостроительный регламент которой предусматривает возможность строительства на расположенных в ней земельных участках индивидуальных жилых домов. Это означает, что вид разрешённого использования участка соответствует целям истца.

2. Процессуальные основания

2.1. Активная роль суда (ст. 14 КАС РФ)

Хотя ВС РФ не цитирует прямо статью 14 КАС РФ, из логики определения следует, что суд должен был самостоятельно проверить соответствие оспариваемого уведомления требованиям Градостроительного кодекса РФ. Суд не должен был пассивно принимать доводы ответчика об отсутствии инфраструктуры, а должен был проверить, предусмотрены ли такие основания в законе.

2.2. Распределение бремени доказывания (ст. 62 КАС РФ)

В делах об оспаривании ненормативных актов публичной власти на административного ответчика возлагается обязанность доказать законность и обоснованность своего решения. Администрация должна была доказать, что её уведомление соответствует исчерпывающему перечню оснований, установленному Градостроительным кодексом РФ. Нижестоящие суды не потребовали от ответчика такого доказывания.

2.3. Оценка доказательств (ст. 84 КАС РФ)

Суд должен был оценить, действительно ли отсутствие документации по планировке и происхождение участка из земель сельскохозяйственного назначения являются допустимыми основаниями. При надлежащей оценке доказательств суд пришёл бы к выводу, что эти факторы не предусмотрены законом.

3. Конституционные принципы

Хотя ВС РФ не ссылается прямо на КС РФ, определение отражает конституционные принципы:

• Право на судебную защиту (ст. 46 Конституции РФ): собственник земельного участка имеет право на судебную защиту своего права использовать участок в соответствии с его назначением;

• Законность (ст. 15 Конституции РФ): публичная власть должна действовать в соответствии с законом, а не расширительно толковать его;

• Защита собственности (ст. 35 Конституции РФ): ограничения права собственности должны быть установлены законом, а не произвольно применяться органами власти.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

1. Неверное толкование материального закона

Нижестоящие суды расширительно толковали часть 10 статьи 51¹ Градостроительного кодекса РФ, включив в допустимые основания для уведомления о несоответствии:

• отсутствие документации по планировке территории;
• происхождение земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения;
• отсутствие инфраструктуры (объектов социальной, транспортной, коммунальной инфраструктуры);
• отсутствие выхода к дорогам общего пользования.

Однако закон содержит исчерпывающий перечень оснований, и эти факторы в нём не предусмотрены. ВС РФ прямо указал, что отсутствие документации по планировке «не является основанием» для направления уведомления о несоответствии.

2. Игнорирование критерия временности ограничений

Нижестоящие суды не учли, что ограничения, свидетельствующие о недопустимости размещения объекта, должны действовать на момент поступления уведомления о предстоящем строительстве (5–6 марта 2024 г.). Отсутствие инфраструктуры — это не ограничение, установленное нормативным актом, а объективное состояние территории, которое не может служить основанием для отказа в строительстве на участке, расположенном в зоне, где такое строительство разрешено.

3. Нарушение распределения бремени доказывания (ст. 62 КАС РФ)

Суды не потребовали от Администрации доказать, что её уведомление соответствует исчерпывающему перечню оснований, установленному законом. Вместо этого суды приняли доводы ответчика о отсутствии инфраструктуры как достаточное основание для отказа в удовлетворении иска.

4. Недостаточное использование активной роли суда (ст. 14 КАС РФ)

Суды не проверили самостоятельно соответствие оспариваемого уведомления требованиям Градостроительного кодекса РФ. Они ограничились рассмотрением доводов сторон, не проанализировав текст закона и не установив, предусмотрены ли в нём указанные основания.

5. Игнорирование права собственника на использование земельного участка

Суды не учли, что собственник имеет право использовать земельный участок в соответствии с видом разрешённого использования, установленным градостроительным регламентом для территориальной зоны (Ж-1). Отсутствие инфраструктуры не может лишить собственника этого права, если участок расположен в зоне, где такое использование разрешено.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Отмена судебных актов:

ВС РФ отменил: - решение Северского районного суда Краснодарского края от 12 ноября 2024 г.; - апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 23 января 2025 г.; - кассационное определение судебной коллегии по административным делам Четвёртого кассационного суда общей юрисдикции от 27 мая 2025 г.

Признание оспариваемого акта незаконным:

ВС РФ признал незаконным и отменил уведомление администрации муниципального образования Северский район Краснодарского края от 14 марта 2024 г. № 12 о несоответствии указанных в уведомлении о планируемом строительстве параметров объекта индивидуального жилищного строительства установленным параметрам и (или) недопустимости размещения объекта на земельном участке.

Возложение обязанности:

ВС РФ возложил на администрацию муниципального образования Северский район Краснодарского края обязанность повторно рассмотреть уведомление Бурьянца А.А. о планируемом строительстве объекта индивидуального жилищного строительства (от 5 марта 2024 г., зарегистрировано 6 марта 2024 г., вх. № 2498).

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Усиление гарантий граждан в отношениях с публичной властью

Определение устанавливает, что органы публичной власти не могут произвольно расширять основания для отказа в выдаче разрешительных документов. Если закон содержит исчерпывающий перечень оснований (как в части 10 статьи 51¹ Градостроительного кодекса РФ), то органы власти должны строго придерживаться этого перечня. Это защищает права собственников земельных участков от произвольного отказа в строительстве.

2. Стандарт мотивированности административных решений

ВС РФ подчеркнул, что уведомление о несоответствии должно быть основано на одном из оснований, предусмотренных законом. Отсутствие инфраструктуры, происхождение участка из земель сельскохозяйственного назначения или отсутствие документации по планировке — это не допустимые основания. Это устанавливает высокий стандарт мотивированности для административных решений в сфере градостроительства.

3. Контроль соответствия ненормативных актов нормативным актам

Определение демонстрирует, что суд должен проверять соответствие ненормативных актов (уведомлений, решений) нормативным актам (законам, подзаконным актам). Если ненормативный акт выходит за пределы, установленные нормативным актом, он должен быть признан незаконным. Это применимо не только к градостроительству, но и к другим сферам публичного права.

4. Связь с конституционными гарантиями

Определение отражает конституционные принципы:

• Право на судебную защиту (ст. 46 Конституции РФ): суд должен защищать права граждан от произвольных действий публичной власти;

• Законность (ст. 15 Конституции РФ): публичная власть должна действовать в соответствии с законом, а не расширительно толковать его;

• Защита собственности (ст. 35 Конституции РФ): ограничения права собственности должны быть установлены законом и не могут быть произвольными;

• Равенство перед законом (ст. 19 Конституции РФ): все собственники земельных участков в одной территориальной зоне должны иметь равные права на использование своих участков в соответствии с видом разрешённого использования.

5. Сферы применения позиции в смежных категориях публично-правовых споров

Позиция ВС РФ применима к следующим категориям дел:

• Оспаривание решений о выдаче или отказе в выдаче разрешений на строительство (гл. 22 КАС РФ) — суд должен проверять, соответствует ли решение об отказе исчерпывающему перечню оснований, установленному законом;

• Оспаривание решений органов власти в сфере земельного права — суд должен проверять, соответствуют ли решения об ограничении прав собственников земельных участков требованиям Земельного кодекса РФ;

• Оспаривание решений в сфере лицензирования и разрешительной деятельности — суд должен проверять, соответствуют ли решения об отказе в выдаче лицензии или разрешения исчерпывающему перечню оснований, установленному законом;

• Оспаривание решений в сфере государственной регистрации — суд должен проверять, соответствуют ли решения об отказе в регистрации требованиям закона;

• Взыскание обязательных платежей (гл. 32 КАС РФ) — суд должен проверять, соответствуют ли решения о взыскании налогов, сборов и иных платежей требованиям налогового законодательства.

6. Значение для практики административного судопроизводства

Определение подчеркивает важность активной роли суда (ст. 14 КАС РФ) при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных актов. Суд не должен пассивно принимать доводы сторон, а должен самостоятельно проверять соответствие оспариваемого акта требованиям закона. Это особенно важно в делах, где одной из сторон является публичная власть, которая имеет преимущество в информации и ресурсах.

7. Защита законных ожиданий собственников

Определение защищает законные ожидания собственников земельных участков. Если участок расположен в территориальной зоне, где разрешено строительство индивидуальных жилых домов, собственник имеет право ожидать, что он сможет осуществить такое строительство при соблюдении требований строительных, экологических и иных правил. Отказ в строительстве на основании факторов, не предусмотренных законом (отсутствие инфраструктуры, происхождение участка), нарушает эти законные ожидания.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Определение ВС РФ № 18-КАД26-8-К4 от 4 марта 2026 г. является важным прецедентом в практике административного судопроизводства. Оно устанавливает, что органы публичной власти должны строго придерживаться исчерпывающего перечня оснований, установленного законом, при принятии решений в сфере разрешительной деятельности. Суды должны активно проверять соответствие ненормативных актов нормативным актам и не допускать произвольного расширения оснований для отказа в выдаче разрешений. Это усиливает гарантии граждан и организаций в отношениях с публичной властью и обеспечивает соблюдение конституционных принципов законности, равенства и защиты собственности.