ВС отменил отказ администрации в разрешении на строительство дома из-за отсутствия документации по планировке

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер и дата определения: № 18-КАД26-7-К4 от 4 марта 2026 г.

Инстанция: Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации (СКАД ВС РФ)

Состав суда: - Председательствующий: Александров В.Н. - Судьи: Абакумова И.Д., Калинина Л.А.

Стороны: - Административный истец: Якубовская В.А. (гражданин) - Административный ответчик: администрация муниципального образования Северский район Краснодарского края (орган местного самоуправления) - Третье лицо: департамент по архитектуре и градостроительству Краснодарского края

Категория спора: Глава 22 КАС РФ — оспаривание ненормативного акта (уведомления администрации) и возложение обязанности на орган публичной власти

Исходные судебные акты: - Решение Северского районного суда Краснодарского края от 26 сентября 2024 г. - Апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 17 декабря 2024 г. - Кассационное определение судебной коллегии по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 30 апреля 2025 г. - Исходное дело: № 2а-2119/24

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований

Якубовская В.А. — собственник земельного участка с кадастровым номером, расположенного в границах товарищества с ограниченной ответственностью, категория земель «земли населенных пунктов» с видом разрешённого использования «отдельно стоящие усадебные жилые дома». Гражданка обратилась в администрацию муниципального образования для получения разрешительных документов на строительство индивидуального жилого дома.

Администрация муниципального образования Северский район Краснодарского края направила уведомление от 14 марта 2024 г. № 5, в котором указала на недопустимость размещения объекта индивидуального жилищного строительства на земельном участке истца по следующим основаниям:

1. Земельный участок выделен из участка, относящегося к категории земель «земли сельскохозяйственного назначения»
2. Раздел осуществлен с нарушением требований статьи 119 Земельного кодекса РФ
3. Изначально участок имел категорию земель «для сельскохозяйственного назначения» и не предназначался для строительства
4. Отсутствует документация по планировке территории
5. Территория не обеспечена объектами социальной, транспортной, коммунальной инфраструктуры
6. Отсутствует выход к дорогам общего пользования

Якубовская В.А. оспаривала это уведомление и требовала: - признания уведомления незаконным - возложения обязанности на администрацию повторно рассмотреть уведомление о планируемом строительстве от 5 марта 2024 г.

Позиции сторон в первой инстанции

Позиция истца: земельный участок имеет надлежащий статус (земли населенных пунктов), вид разрешённого использования соответствует строительству индивидуального жилого дома, все условия и документация соблюдены, поэтому уведомление об отказе незаконно.

Позиция ответчика: действующее земельное и градостроительное законодательство ограничивает право собственника необходимостью соблюдения требований градостроительного регламента; отсутствие документации по планировке территории, красных линий, инфраструктуры служит основанием для отказа; территория ранее относилась к землям сельскохозяйственного назначения.

Решения нижестоящих судов

Все три судебные инстанции (районный суд, апелляция, кассация) отказали в удовлетворении требований Якубовской В.А., исходя из того, что: - отсутствие документации по планировке территории является препятствием для строительства - необходимо определить красные линии, устанавливаемые документацией по планировке - территория ранее относилась к землям сельскохозяйственного назначения

Кто обратился в ВС РФ

Якубовская В.А. подала кассационную жалобу в Верховный Суд Российской Федерации, полагая, что судами допущены нарушения норм материального и процессуального права, и просила отменить судебные акты и удовлетворить её административное исковое заявление.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Дело затрагивает фундаментальный конфликт между:

1. Правом собственника земельного участка на использование принадлежащего ему имущества в соответствии с видом разрешённого использования, установленным в Едином государственном реестре недвижимости и градостроительном регламенте

2. Публичным интересом в обеспечении надлежащей инфраструктуры, планировки территории и безопасности при развитии населённых пунктов

3. Распределением ответственности между гражданином (застройщиком) и органом местного самоуправления за подготовку документации по планировке территории

Центральная проблема: может ли администрация отказать в разрешении на строительство на основании того, что отсутствует документация по планировке территории, если сам земельный участок имеет надлежащий статус и вид разрешённого использования, соответствующий строительству индивидуального жилого дома?

Вторая проблема: может ли служить основанием для отказа то обстоятельство, что земельный участок был выделен из участка сельскохозяйственного назначения, если на момент подачи уведомления участок уже переклассифицирован в категорию «земли населенных пунктов»?

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Какие основания для направления уведомления о недопустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства установлены Градостроительным кодексом РФ и могут ли они включать отсутствие документации по планировке территории?

2. Является ли надлежащим основанием для отказа в разрешении на строительство то обстоятельство, что земельный участок образован из участка сельскохозяйственного назначения, если на момент подачи уведомления участок имеет статус земель населенных пунктов и вид разрешённого использования, предусматривающий строительство индивидуальных жилых домов?

3. Кто несёт ответственность за подготовку документации по планировке территории — гражданин (застройщик) или орган местного самоуправления?

4. Какие ограничения, свидетельствующие о недопустимости размещения объекта, должны действовать на момент поступления уведомления о предстоящем строительстве?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ отменил все нижестоящие судебные акты и удовлетворил требования истца. Суд исходил из того, что отсутствие документации по планировке территории не является законным основанием для отказа в разрешении на строительство, если земельный участок имеет надлежащий статус и вид разрешённого использования, соответствующий строительству индивидуального жилого дома, и соответствует предельным параметрам, установленным Правилами землепользования и застройки. Кроме того, обстоятельство, что участок образован из земель сельскохозяйственного назначения, не может служить основанием для отказа, если на момент подачи уведомления участок уже переклассифицирован в категорию земель населенных пунктов.

B. Развёрнутое обоснование

1. Материально-правовые основания

1.1. Право собственника на использование земельного участка

Верховный Суд РФ ссылается на подпункт 2 пункта 1 статьи 40 и пункт 3 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации:

«Собственник земельного участка может использовать его в соответствии с предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешенного использования, а также может возводить жилые, иные здания, сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка с соблюдением требований строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил и нормативов».

Суд подчёркивает, что право собственника на строительство ограничено соблюдением требований строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил и нормативов, но не включает требование о наличии документации по планировке территории.

1.2. Процедура уведомления о планируемом строительстве

Согласно части 1 статьи 51¹ Градостроительного кодекса Российской Федерации:

«В целях строительства объекта индивидуального жилищного строительства застройщик вправе обратиться в уполномоченный на выдачу разрешения на строительство орган с уведомлением о планируемом строительстве».

Это право предоставляется застройщику как альтернатива получению разрешения на строительство.

1.3. Исчерпывающий перечень оснований для направления уведомления о несоответствии

Часть 10 статьи 51¹ Градостроительного кодекса Российской Федерации устанавливает исчерпывающий перечень случаев, когда уполномоченный орган может направить уведомление о несоответствии параметров или недопустимости размещения объекта. Верховный Суд РФ подчёркивает, что отсутствие документации по планировке территории не входит в этот перечень.

1.4. Временной критерий действия ограничений

Пункт 2 части 10 статьи 51¹ Градостроительного кодекса Российской Федерации устанавливает, что:

«Ограничения, свидетельствующие о недопустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства на земельном участке, должны действовать на момент поступления уведомления о предстоящем строительстве».

Это означает, что суд должен оценивать наличие ограничений не на момент образования участка или его первоначальной категоризации, а на момент подачи уведомления о планируемом строительстве. На эту дату участок уже имел статус земель населенных пунктов.

1.5. Статус земельного участка на момент подачи уведомления

Согласно выпискам из Единого государственного реестра недвижимости, на момент подачи уведомления земельный участок: - относился к категории земель «земли населенных пунктов» - имел вид разрешенного использования «отдельно стоящие усадебные дома» - соответствовал предельным параметрам разрешенного строительства, установленным Правилами землепользования и застройки Григорьевского сельского поселения (утверждены решением Совета от 22 августа 2013 г. № 159 с изменениями от 20 июля 2023 г. № 349)

Суд указывает, что то обстоятельство, что участок образован из земельного участка сельскохозяйственного назначения, не могло служить основанием для вывода о недопустимости строительства, поскольку на момент подачи уведомления участок уже имел иной статус.

1.6. Разграничение ответственности между гражданином и органом местного самоуправления

Верховный Суд РФ проводит чёткое разграничение:

• Решение о подготовке документации по планировке территории принимается органом местного самоуправления поселения или муниципального округа по инициативе этих органов (статьи 45, 46 Градостроительного кодекса РФ)
• Для граждан, планирующих строительство жилого дома, такая обязанность действующим законодательством не предусмотрена

Суд подчёркивает, что отсутствие проекта планировки территории не могло быть поставлено в вину Якубовской В.А., которая соблюдала все условия и представила необходимую документацию.

1.7. Принцип сбалансированного развития территории

Верховный Суд РФ признаёт, что при планировании развития населенного пункта необходимо обеспечивать сбалансированное развитие территории и транспортных сетей, проектировать улично-дорожную сеть как единую систему. Однако эта задача возлагается на органы местного самоуправления, а не на отдельных граждан-застройщиков.

2. Процессуальные нормы КАС РФ

2.1. Активная роль суда (статья 14 КАС РФ)

Хотя в определении прямо не цитируется статья 14 КАС РФ, суд проявляет активную роль в исследовании материалов дела, самостоятельно анализируя выписки из Единого государственного реестра недвижимости и Правила землепользования и застройки, а не ограничиваясь доказательствами, представленными сторонами.

2.2. Распределение бремени доказывания (статья 62 КАС РФ)

Статья 62 КАС РФ устанавливает, что в делах об оспаривании решений и действий органов публичной власти бремя доказывания законности оспариваемого акта возлагается на орган публичной власти. Верховный Суд РФ применяет этот принцип, требуя от администрации доказать наличие законных оснований для направления уведомления о несоответствии.

2.3. Оценка доказательств (статья 84 КАС РФ)

Суд оценивает доказательства по внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном и объективном исследовании имеющихся в деле доказательств. Суд анализирует как позицию администрации, так и документы реестра, устанавливая, что на момент подачи уведомления участок имел надлежащий статус.

2.4. Существенные нарушения норм материального права

Верховный Суд РФ указывает, что нижестоящие суды допустили существенные нарушения норм материального права, которые повлияли на исход дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав и законных интересов истца. Это служит основанием для отмены судебных актов и принятия нового решения (статьи 328, 329, 330 КАС РФ).

3. Принципы публичного права

3.1. Принцип законности

Верховный Суд РФ исходит из принципа законности, требуя, чтобы администрация действовала только на основании и в соответствии с законом. Отсутствие документации по планировке территории не предусмотрено законом в качестве основания для отказа в разрешении на строительство.

3.2. Принцип соразмерности

Суд применяет принцип соразмерности, указывая, что нельзя возлагать на отдельного гражданина обязанность, которая по закону возложена на орган местного самоуправления. Это было бы несоразмерным ограничением прав собственника.

3.3. Защита законных ожиданий

Гражданка, имеющая земельный участок с надлежащим статусом и видом разрешённого использования, имеет законное ожидание, что она сможет строить на этом участке в соответствии с установленными параметрами. Администрация не может разочаровать эти ожидания, ссылаясь на отсутствие документации, которую она сама должна была подготовить.

3.4. Недискриминация

Суд подчёркивает, что все собственники земельных участков в территориальной зоне застройки индивидуальными жилыми домами (Ж-1) имеют право на строительство в соответствии с градостроительным регламентом. Отказ в разрешении на основании отсутствия документации по планировке территории дискриминировал бы истца по сравнению с другими собственниками.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

1. Неверное толкование материального закона

Ошибка: Нижестоящие суды исходили из того, что отсутствие документации по планировке территории является законным основанием для отказа в разрешении на строительство.

Исправление: Верховный Суд РФ указывает, что часть 10 статьи 51¹ Градостроительного кодекса РФ устанавливает исчерпывающий перечень оснований для направления уведомления о несоответствии, и отсутствие документации в этот перечень не входит.

2. Игнорирование временного критерия действия ограничений

Ошибка: Суды оценивали статус земельного участка на момент его образования (когда он был сельскохозяйственного назначения), а не на момент подачи уведомления о планируемом строительстве.

Исправление: Пункт 2 части 10 статьи 51¹ Градостроительного кодекса РФ требует оценивать ограничения на момент поступления уведомления. На эту дату участок уже имел статус земель населенных пунктов.

3. Неправильное распределение ответственности

Ошибка: Суды возложили на гражданина ответственность за отсутствие документации по планировке территории, хотя по закону эта ответственность возложена на орган местного самоуправления.

Исправление: Статьи 45, 46 Градостроительного кодекса РФ возлагают решение о подготовке документации по планировке территории на органы местного самоуправления поселения или муниципального округа. Для граждан такая обязанность не предусмотрена.

4. Нарушение распределения бремени доказывания (статья 62 КАС РФ)

Ошибка: Суды не требовали от администрации доказать наличие законных оснований для направления уведомления о несоответствии, а вместо этого требовали от истца доказать отсутствие таких оснований.

Исправление: Статья 62 КАС РФ возлагает бремя доказывания законности оспариваемого акта на орган публичной власти. Администрация должна была доказать, что её действия соответствуют закону.

5. Недостаточное использование активной роли суда (статья 14 КАС РФ)

Ошибка: Нижестоящие суды не провели самостоятельного анализа выписок из Единого государственного реестра недвижимости и Правил землепользования и застройки, ограничившись позициями сторон.

Исправление: Верховный Суд РФ самостоятельно проанализировал эти документы и установил, что на момент подачи уведомления участок имел надлежащий статус и вид разрешённого использования.

6. Игнорирование принципа соразмерности

Ошибка: Суды не учли, что возложение на гражданина обязанности обеспечить наличие документации по планировке территории является несоразмерным ограничением его прав собственника.

Исправление: Верховный Суд РФ подчёркивает, что такое возложение нарушает принцип соразмерности и противоречит закону.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Отмена судебных актов

Верховный Суд РФ отменил: 1. Решение Северского районного суда Краснодарского края от 26 сентября 2024 г. 2. Апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 17 декабря 2024 г. 3. Кассационное определение судебной коллегии по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 30 апреля 2025 г.

Принятие нового решения

По делу принято новое решение, в котором:

1. Признано незаконным уведомление администрации муниципального образования Северский район Краснодарского края от 14 марта 2024 г. № 5 о несоответствии указанных в уведомлении о планируемых строительстве или реконструкции объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома параметров объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома установленным параметрам и (или) недопустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома на земельном участке.

2. Возложена обязанность на администрацию муниципального образования Северский район Краснодарского края повторно рассмотреть уведомление Якубовской В.А. о планируемом строительстве объекта индивидуального жилищного строительства от 5 марта 2024 г.

Процессуальные основания

Решение принято в соответствии со статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, которые предусматривают полномочия кассационной инстанции отменять судебные акты и принимать новые решения при наличии существенных нарушений норм материального или процессуального права.

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Усиление гарантий граждан в отношениях с публичной властью

Определение устанавливает чёткий стандарт защиты прав собственников земельных участков при строительстве индивидуальных жилых домов. Администрация не может отказать в разрешении на строительство, ссылаясь на отсутствие документации по планировке территории, если участок имеет надлежащий статус и вид разрешённого использования. Это существенно усиливает гарантии граждан, предотвращая произвольные отказы со стороны органов публичной власти.

2. Стандарт мотивированности административных решений

Суд требует, чтобы администрация обосновывала свои решения исключительно на основании законодательно установленных оснований. Отсутствие документации по планировке территории не входит в перечень оснований, установленный частью 10 статьи 51¹ Градостроительного кодекса РФ, поэтому не может служить основанием для отказа. Это повышает требования к мотивированности административных актов.

3. Контроль соответствия НПА вышестоящим актам

Хотя дело касается ненормативного акта (уведомления), суд проверяет соответствие действий администрации требованиям Земельного кодекса РФ и Градостроительного кодекса РФ. Это демонстрирует, что суд осуществляет контроль над соблюдением органами публичной власти требований федерального законодательства.

4. Разграничение ответственности между гражданином и органом местного самоуправления

Определение чётко разграничивает ответственность: - Граждане обязаны соблюдать требования строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил и нормативов - Органы местного самоуправления обязаны подготавливать документацию по планировке территории

Это разграничение имеет принципиальное значение для развития жилищного строительства и предотвращает возложение на граждан обязанностей, которые по закону возложены на органы публичной власти.

5. Связь с конституционными гарантиями

Определение связано с конституционными гарантиями:

Право на судебную защиту (статья 46 Конституции РФ): Суд защищает право гражданки на судебное разбирательство и справедливое судебное решение, отменяя незаконные акты администрации.

Право собственности (статья 35 Конституции РФ): Суд защищает право собственника на использование принадлежащего ему имущества в соответствии с его назначением, предусмотренным законом.

Законность (статья 15 Конституции РФ): Суд требует, чтобы органы публичной власти действовали исключительно на основании и в соответствии с законом, не выходя за пределы установленных законом оснований для отказа в разрешении на строительство.

Равенство перед законом (статья 19 Конституции РФ): Суд предотвращает дискриминацию собственников земельных участков, требуя единообразного применения законодательства.

6. Сферы применения позиции в смежных категориях публично-правовых споров

Позиция Верховного Суда РФ имеет значение для следующих категорий споров:

6.1. Оспаривание решений и действий органов публичной власти (глава 22 КАС РФ)

Определение устанавливает стандарт контроля над решениями органов публичной власти в сфере градостроительства и земельных отношений. Суд требует, чтобы администрация действовала исключительно на основании законодательно установленных оснований.

6.2. Оспаривание нормативных правовых актов (глава 21 КАС РФ)

Хотя дело касается ненормативного акта, позиция суда имеет значение для контроля над нормативными актами в сфере градостроительства. Если нормативный акт (например, Правила землепользования и застройки) предусматривает вид разрешённого использования, соответствующий строительству индивидуальных жилых домов, то администрация не может отказать в разрешении на основании отсутствия документации по планировке территории.

6.3. Взыскание обязательных платежей (глава 32 КАС РФ)

Позиция суда может быть применена при рассмотрении споров о взыскании налог