ВС подтвердил законность включения павловского научного городка в реестр объектов культурного наследия

I. РЕКВИЗИТЫ И ПАРАМЕТРЫ ДЕЛА

Номер дела и определение: Дело № АПЛ26-25; Апелляционное определение Верховного Суда Российской Федерации (формат АПЛ26-25)

Дата принятия: 3 марта 2026 г.

Состав Апелляционной коллегии ВС РФ: - Председательствующий: Зайцев В.Ю. - Члены коллегии: Зинченко И.Н. (судья-докладчик), Рудакова Е.В. - Секретарь: Иванов В.Н. - Участие прокурора: Слободин С.А. (Генеральная прокуратура РФ)

Стороны спора: - Административные истцы: Клементьев Андрей Эдуардович, Сахарова Таисия Сергеевна (собственники земельных участков) - Административный ответчик: Министерство культуры Российской Федерации (Минкультуры России) - Заинтересованное лицо: Министерство юстиции Российской Федерации (Минюст России)

Категория спора: Административное дело об оспаривании нормативного правового акта (приказа федерального органа исполнительной власти в области охраны объектов культурного наследия)

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Краткая фабула

Приказом Министерства культуры Российской Федерации от 20 февраля 2024 г. № 312 выявленный объект культурного наследия «Научный городок физиолога И.П. Павлова на Колтушской возвышенности и Колтушское шоссе (часть)» (1932–1937 гг., середина XX века, расположенный в Ленинградской области, Всеволожском районе) был включён в единый государственный реестр объектов культурного наследия в качестве объекта федерального значения (вид — достопримечательное место), и утверждены границы его территории согласно приложению (графическая карта-схема и координаты характерных точек). Приказ зарегистрирован в Минюсте России 2 апреля 2024 г. (регистрационный номер 77752).

Клементьев А.Э. и Сахарова Т.С., являющиеся собственниками земельных участков, расположенных по адресам в Ленинградской области, обратились в Верховный Суд РФ с административными исковыми заявлениями о признании Приказа № 312 и приложения к нему недействующими в части включения их земельных участков в утверждённые границы территории объекта. Истцы ссылались на нарушение конституционных прав собственности (ст. 35 Конституции РФ), норм ГК РФ (ст. 209, 261), ЗК РФ (ст. 40, 77), ГрК РФ (ст. 3, 5), Федерального закона № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия» (ст. 31, подп. 2 п. 1 ст. 51), а также на нарушение процедуры принятия акта (отсутствие публичных мероприятий, нарушение порядка проведения государственной историко-культурной экспертизы). Истцы указывали, что включение их участков, расположенных за пределами границ поименованных в приказе населённых пунктов, в границы территории объекта влечёт невозможность использования участков по назначению (для ведения фермерского хозяйства).

Решения нижестоящих инстанций

Первая инстанция (Верховный Суд РФ, решение от 17 декабря 2025 г. по делу № АКПИ25-760): Суд отказал в удовлетворении административных исковых заявлений, признав Приказ № 312 законным и соответствующим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. Суд установил, что Приказ издан уполномоченным органом в пределах его полномочий, процедура принятия соблюдена, государственная историко-культурная экспертиза проведена надлежащим образом, эксперт Авксентьева О.Н. соответствовала установленным требованиям, проведено общественное обсуждение.

Основание передачи в апелляционную коллегию

Клементьев А.Э., не согласившись с решением суда первой инстанции, подал апелляционную жалобу с просьбой отменить решение и принять новое решение об удовлетворении административных исков. В жалобе он настаивал на том, что государственная историко-культурная экспертиза проведена незаконно, поскольку эксперт Авксентьева О.Н. не соответствовала квалификационным требованиям, установленным пунктом 7 Положения о государственной историко-культурной экспертизе (утв. постановлением Правительства РФ от 15 июля 2009 г. № 569, утратившим силу). Истец также оспаривал отказ суда первой инстанции в удовлетворении ходатайства о вызове эксперта для дачи объяснений.

Минкультуры России в возражениях просила отказать в удовлетворении апелляционной жалобы. Минюст России поддержал позицию суда первой инстанции в письменном отзыве.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Правовой конфликт возник между конституционным правом собственников на владение и распоряжение земельными участками (ст. 35 Конституции РФ, ст. 209, 261 ГК РФ) и государственным интересом в сохранении объектов культурного наследия федерального значения (Федеральный закон № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия»).

Дело имеет принципиальное значение, поскольку затрагивает:

1. Баланс между правами собственников и публичными интересами охраны культурного наследия — вопрос о том, может ли включение земельного участка в границы объекта культурного наследия федерального значения служить основанием для оспаривания соответствующего приказа органом охраны культурного наследия;

2. Процедурные гарантии при принятии решений об охране культурного наследия — вопрос о надлежащем проведении государственной историко-культурной экспертизы, квалификации экспертов, соблюдении требований к их аттестации;

3. Пределы судебного контроля над решениями органов охраны культурного наследия — вопрос о том, может ли суд переоценивать выводы экспертов и требовать вызова эксперта для дачи объяснений в административном процессе.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Соответствует ли Приказ № 312 Минкультуры России нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, в частности Федеральному закону № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия», Конституции РФ, ГК РФ, ЗК РФ?

2. Была ли государственная историко-культурная экспертиза проведена надлежащим образом, в том числе экспертом, соответствующим установленным квалификационным требованиям?

3. Соблюдена ли процедура принятия Приказа № 312, включая требования к публичным мероприятиям (общественному обсуждению) и государственной регистрации?

4. Имеются ли правовые основания для удовлетворения ходатайства об истребовании объяснений от эксперта в административном судопроизводстве об оспаривании нормативного правового акта?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Приказ Минкультуры России № 312 о включении объекта культурного наследия в единый государственный реестр и утверждении границ его территории издан уполномоченным органом в пределах предоставленных ему федеральным законодателем полномочий, в соответствии с установленной законом процедурой, включая проведение государственной историко-культурной экспертизы надлежащим экспертом, проведение общественного обсуждения и государственную регистрацию, и не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. Несогласие собственников земельных участков с включением их участков в границы объекта культурного наследия не может служить основанием для признания приказа недействующим, поскольку такое основание должно быть установлено в соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства РФ — несоответствием приказа иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

B. Развёрнутое обоснование

1. Правовое основание для признания нормативного правового акта недействующим

Норма закона: Пункт 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации устанавливает, что основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Позиция суда: Апелляционная коллегия подтвердила вывод суда первой инстанции о том, что такое основание для признания Приказа № 312 недействующим отсутствует. Суд установил, что приказ не противоречит какому-либо федеральному закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу. Несогласие административных истцов с включением их земельных участков в границы объекта культурного наследия само по себе не является основанием для признания приказа недействующим.

2. Компетенция Минкультуры России и её полномочия

Нормативная база: - Федеральный закон от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее — Закон об объектах культурного наследия): - Пункт 5 статьи 31 и пункт 1 статьи 9 — отнесение к компетенции федерального органа исполнительной власти, уполномоченного Правительством РФ, принятия решений о включении объекта культурного наследия в единый государственный реестр объектов культурного наследия в качестве объекта федерального значения и утверждения границ территории такого объекта;

• Постановление Правительства РФ от 20 июля 2011 г. № 590 — Положение о Министерстве культуры Российской Федерации:
• Пункт 1, подпункты 5.3.7 и 5.4.3 пункта 5 — закрепление за Минкультуры России полномочий по утверждению границ территорий объектов культурного наследия федерального значения и ведению единого государственного реестра объектов культурного наследия.

Позиция суда: Минкультуры России является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия. Приказ № 312, которым объект включён в реестр в качестве объекта федерального значения, определён его вид (достопримечательное место) и утверждены границы территории, издан в пределах предоставленных федеральным законодателем полномочий.

3. Конституционное значение охраны культурного наследия

Нормативная база: Преамбула Закона об объектах культурного наследия определяет, что закон регулирует отношения в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия и направлен на: - реализацию конституционного права каждого на доступ к культурным ценностям; - реализацию конституционной обязанности каждого заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры; - реализацию прав народов и иных этнических общностей на сохранение и развитие своей культурно-национальной самобытности, защиту, восстановление и сохранение историко-культурной среды обитания.

Позиция суда: Объекты культурного наследия представляют собой уникальную ценность для всего многонационального народа Российской Федерации и являются неотъемлемой частью всемирного культурного наследия. В Российской Федерации гарантируется сохранность объектов культурного наследия в интересах настоящего и будущего поколений. Государственная охрана объектов культурного наследия является одной из приоритетных задач органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.

4. Процедура проведения государственной историко-культурной экспертизы

Нормативная база: - Статья 18 Закона об объектах культурного наследия — заключение государственной историко-культурной экспертизы (ГИКЭ) является основанием для включения объекта культурного наследия в реестр; заключение должно содержать сведения о границах территории выявленного объекта, включая графическое описание местоположения границ и перечень координат характерных точек в системе координат, установленной для ведения Единого государственного реестра недвижимости (подпункт 7 пункта 2 статьи 18);

• Статья 29 Закона об объектах культурного наследия — историко-культурная экспертиза проводится на основе принципов:
• научной обоснованности, объективности и законности;
• презумпции сохранности объекта культурного наследия при любой намечаемой хозяйственной деятельности;
• соблюдения требований безопасности в отношении объекта культурного наследия;
• достоверности и полноты информации, предоставляемой заинтересованным лицом;
• независимости экспертов;

• гласности;

• Статьи 30, 32 Закона об объектах культурного наследия — объектами историко-культурной экспертизы являются как выявленные объекты культурного наследия в целях обоснования целесообразности включения в реестр, так и документы, обосновывающие включение объектов в реестр; в случае несогласия с заключением экспертизы соответствующий орган охраны объектов культурного наследия по собственной инициативе либо по заявлению заинтересованного лица вправе назначить повторную экспертизу;

• Постановление Правительства РФ от 15 июля 2009 г. № 569 (утратило силу в связи с изданием постановления Правительства РФ от 25 апреля 2024 г. № 530) — Положение о государственной историко-культурной экспертизе:

• Пункт 6 — ГИКЭ проводится по инициативе заинтересованного органа государственной власти, органа местного самоуправления, юридического или физического лица на основании договора между заказчиком и экспертом, заключённого в письменной форме в соответствии с гражданским законодательством РФ;
• Пункты 15, 19, 20 — требования к объёму и содержанию исследований при проведении ГИКЭ;
• Пункт 29 — требование об опубликовании акта ГИКЭ для общественного обсуждения;
• Пункт 33 — возможность назначения повторной экспертизы в случае несогласия с заключением.

Позиция суда: Из материалов административного дела видно, что в целях обеспечения сохранности объекта с 9 сентября 2019 г. по 17 января 2024 г. по заказу общества с ограниченной ответственностью «Центр культурных исследований и экспертиз» на основании заключённого договора от 9 сентября 2019 г. экспертом Авксентьевой О.Н. была проведена ГИКЭ. По результатам экспертизы 17 января 2024 г. составлен акт ГИКЭ, обосновывающий включение объекта в реестр в качестве объекта федерального значения. Акт 18 января 2024 г. размещён на официальном сайте Минкультуры России для общественного обсуждения; сводка предложений, поступивших в связи с проведением публичного обсуждения, опубликована 30 января 2024 г., что отвечает требованиям пункта 4 статьи 32 Закона об объектах культурного наследия и абзаца третьего пункта 29 Положения об экспертизе.

Содержание акта ГИКЭ подтверждает, что при проведении экспертизы: - изучены научно-проектная документация и материалы, относящиеся к выявленному объекту; - изучены историко-архивные и библиографические материалы, содержащие информацию о ценности объекта; - учтены замечания и предложения, содержащиеся в протоколах Научно-методического совета при Минкультуры России от 14 сентября 2017 г. № 3-ИЛ и от 6 июня 2018 г. № 2-ИЛ; - представлены графические и текстовые разделы, включающие историко-культурные и натурные исследования объекта, его фотографические изображения и описание границ территории; - проведено визуальное обследование объекта с фотофиксацией фрагментов градостроительной и природной среды (приложение № 4 к акту ГИКЭ).

Вывод суда: При проведении экспертизы были представлены достаточные по объёму и степени проработанности материалы, выполнен сравнительный анализ всего комплекса данных, произведено визуальное обследование, имеются графические и текстовые разделы с историко-культурными и натурными исследованиями, представлены фотографические изображения, описание и обоснование границ территории объекта, вида, категории историко-культурного значения и предмета охраны. Данные исследования проведены в соответствии с пунктами 15, 19, 20 Положения об экспертизе в объёме, достаточном для обоснования вывода ГИКЭ.

5. Квалификационные требования к экспертам и соответствие эксперта Авксентьевой О.Н. этим требованиям

Нормативная база: - Пункт 7 Положения о государственной историко-культурной экспертизе (утв. постановлением Правительства РФ от 15 июля 2009 г. № 569, утратившим силу) и Положение о порядке аттестации экспертов по проведению ГИКЭ (утв. приказом Минкультуры России от 26 августа 2010 г. № 636, утратившим силу с 5 мая 2025 г.) предусматривали, что в качестве экспертов привлекаются физические лица, обладающие научными и практическими знаниями, необходимыми для проведения экспертизы, удовлетворяющие следующим требованиям: - высшее и (или) послевузовское профессиональное образование по направлению (специальности), соответствующему профилю экспертной деятельности; - умение проводить необходимые исследования, оформлять по их результатам заключения экспертизы; - в исключительных случаях допускается среднее профессиональное или дополнительное образование по профилю экспертной деятельности; - для проведения экспертизы объектов, указанных в подпункте «д» пункта 11 Положения об экспертизе, необходимо высшее образование (бакалавриат, специалитет, магистратура, подготовка кадров высшей квалификации в аспирантуре) по специальностям «История», «Музейное дело и охрана памятников» и «Археология».

Позиция суда: Довод административных истцов о несоответствии эксперта Авксентьевой О.Н. предъявляемым требованиям был предметом рассмотрения суда первой инстанции и обоснованно признан несостоятельным. Оснований, препятствующих проведению экспертизы экспертом Авксентьевой О.Н., не имелось, поскольку названный эксперт: - имела на время проведения ГИКЭ и составления акта ГИКЭ высшее образование по специальности «Архитектура»; - имела стаж работы по специальности 35 лет; - была аттестована приказами Минкультуры России от 17 июля 2019 г. № 977 и от 14 июля 2023 г. № 2121; - соответствовала установленным ранее действующим законодательством РФ требованиям к лицам, привлекаемым в качестве экспертов для проведения ГИКЭ.

Следовательно, акт ГИКЭ составлен надлежащим лицом.

6. Ответственность эксперта и отсутствие необходимости в предупреждении об уголовной ответственности

Нормативная база: Положение об экспертизе предусматривает, что эксперт в соответствии с законодательством РФ несёт ответственность за соблюдение принципов проведения ГИКЭ, установленных статьёй 29 Закона об объектах культурного наследия, за достоверность сведений, изложенных в акте ГИКЭ (пункт 17 Положения об экспертизе).

Позиция суда: Поскольку Положением об экспертизе необходимость предупреждения эксперта об уголовной ответственности не предусмотрена, ссылка административных истцов на отсутствие такого предупреждения не может служить поводом для признания недействующим изданного на основании указанного акта Приказа № 312.

7. Несогласие истцов с выводами эксперта как основание для оспаривания приказа

Нормативная база: Статьи 32 Закона об объектах культурного наследия предусматривают, что в случае несогласия с заключением историко-культурной экспертизы соответствующий орган охраны объектов культурного наследия по собственной инициативе либо по заявлению заинтересованного лица вправе назначить повторную экспертизу в порядке, установленном Правительством РФ. В случае несогласия с решением соответствующего органа охраны объектов культурного наследия физическое или юридическое лицо может обжаловать это решение в суд. Аналогичные положения изложены в пункте 33 Положения об экспертизе.

Позиция суда: Само по себе несогласие административных истцов с выводами эксперта, изложенными в акте ГИКЭ, не может служить основанием для признания Приказа № 312 недействующим. Суд первой инстанции установил, что акт ГИКЭ в предусмотренном законом порядке оспорен не был. Минкультуры России, согласившись с данным актом, разместило проект Приказа № 312 на официальном сайте и в паспорте проекта довело информацию о проведении общественного обсуждения с 2 по 16 февраля 2024 г. и о проведении независимой антикоррупционной экспертизы с 2 по 8 февраля 2024 г. По результатам общественного обсуждения и проведённой экспертизы Приказ № 312 зарегистрирован в Минюсте России 2 апреля 2024 г.

8. Процедура принятия, введения в действие и опубликования нормативного правового акта

Нормативная база: - Указ Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти»; - Постановление Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» (пункты 4, 5).

Позиция суда: Процедура принятия, введения в действие и опубликования нормативного правового акта, установленная указанными актами, была соблюдена при издании Приказа № 312. Суд первой инстанции правомерно признал несостоятельными доводы административных истцов о незаконности приказа по мотиву нарушения порядка его принятия, выразившегося в несоблюдении процедуры проведения ГИКЭ.

9. Пределы судебного контроля при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта

Нормативная база: Часть 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства РФ устанавливает, что суд при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта выясняет: - нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; - соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов, форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты, процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта, правила введения нормативных правовых актов в действие, включая порядок опубликования, государственной регистрации и вступления в силу; - соответствует ли оспариваемый нормативный правовой акт или его часть нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

При этом в силу части 7 статьи 213 КАС РФ суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет эти обстоятельства в полном