ВС РФ подтвердил законность Правил предоставления коммунальных услуг

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер и дата: Решение № АКПИ26-11 от 4 марта 2026 г.

Инстанция: Верховный Суд Российской Федерации (рассмотрение в первой инстанции по оспариванию нормативного правового акта, глава 21 КАС РФ)

Состав суда: - Председательствующий: судья ВС РФ Кириллов В.С. (судья-докладчик) - Судьи: Бугаков О.А., Корнелюк Е.С. - Секретарь: Вознесенская Н.Г. - Прокурор: Русаков И.В. (Генеральная прокуратура РФ)

Стороны: - Административный истец: Харченко Василий Иванович (гражданин, потребитель коммунальных услуг) - Административный ответчик: Правительство Российской Федерации (представлено Министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ через представителей Карлову Н.В. и Зобнину Е.А.)

Категория спора: Глава 21 КАС РФ — оспаривание нормативного правового акта (НПА)

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований

Харченко В.И. обратился в Верховный Суд РФ с административным исковым заявлением о признании частично недействующими следующих положений Правил предоставления коммунальных услуг, утверждённых постановлением Правительства РФ от 6 мая 2011 г. № 354:

• подпункты «б» и «г» пункта 33 (право потребителя получать информацию о правильности исчисления платежей и наличии задолженности);
• подпункт «з» пункта 69 (требование указывать в платёжном документе размер задолженности за предыдущие периоды);
• абзацы третий и пятый пункта 114 (порядок опломбирования оборудования при приостановлении услуг);
• подпункт «а» пункта 117 (предварительное уведомление потребителя об ограничении/приостановлении);
• подпункты «б» и «в» пункта 119 (порядок введения ограничения и приостановления услуг);
• пункт 121 (запрет на ограничение услуг добросовестным потребителям);
• подпункты «в» и «г» пункта 149 (ответственность исполнителя за убытки и моральный вред);
• абзац первый пункта 150 (обязанность перерасчёта при ненадлежащем качестве).

Позиция административного истца

Харченко В.И. утверждал, что оспариваемые положения:

1. Не соответствуют материальному законодательству: - статье 544 ГК РФ (оплата энергии за фактически принятое количество); - частям 1–2 статьи 155 ЖК РФ (порядок внесения платежей на основе платёжных документов); - части 1 статьи 157 ЖК РФ (определение размера платы по приборам учёта).

2. Нарушают его права потребителя: - допускают ограничение/отключение от электроснабжения без предъявления надлежащего платёжного документа с указанием конкретного расчётного периода возникновения задолженности; - не обеспечивают право на истребование необходимых сведений о правильности расчётов; - позволяют ограничивать услуги без судебного решения об установлении задолженности.

3. Практическое основание: ПАО «Московские электрические сети» неоднократно направляло предупреждения об отключении и исковые заявления о взыскании задолженности без указания конкретных расчётных периодов. В судебных разбирательствах по искам Харченко В.И. о восстановлении нарушенных прав было отказано.

Позиция административного ответчика

Министерство строительства и ЖКХ РФ в письменных возражениях указало, что: - Правила изданы в пределах полномочий Правительства РФ; - оспариваемые нормативные положения соответствуют действующему законодательству; - они не нарушают прав административного истца.

Процессуальная история

Дело рассмотрено в открытом судебном заседании. Административный истец поддержал доводы своего искового заявления. Представители Правительства РФ возражали против удовлетворения иска. Прокурор Генеральной прокуратуры РФ Русаков И.В. полагал необходимым отказать в удовлетворении заявленных требований.

Решение суда

Отказано в удовлетворении административного иска — оспариваемые положения Правил признаны соответствующими нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Дело затрагивает фундаментальный конфликт между:

1. Публичным интересом — обеспечение надлежащего функционирования системы коммунального снабжения, защита прав исполнителей (ресурсоснабжающих организаций) на взыскание задолженности и применение мер оперативного воздействия (ограничение/приостановление услуг) при неполной оплате;

2. Правами гражданина — право потребителя на: - получение полной и достоверной информации о размере платежей и задолженности в разрезе каждого расчётного периода; - защиту от произвольного ограничения/отключения услуг без надлежащего уведомления и доказательства задолженности; - справедливое разрешение споров о правильности начисления платежей.

Толкование материальных норм публичного права:

Суд должен был разрешить вопрос о соотношении между: - общими принципами определения платы за коммунальные услуги (ст. 157 ЖК РФ) и правом Правительства РФ на детализацию этих принципов; - правом исполнителя на применение мер оперативного воздействия (ст. 328 ГК РФ) и гарантиями потребителя на надлежащее уведомление и информирование; - требованием оплаты за фактически потреблённую энергию (ст. 544 ГК РФ) и механизмом доказывания размера задолженности.

Процессуальные особенности:

В соответствии с КАС РФ при оспаривании НПА (гл. 21): - суд проверяет соответствие оспариваемого акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу (ст. 215 КАС); - применяется специальное распределение бремени доказывания: истец должен доказать несоответствие НПА вышестоящему законодательству; - суд обладает активной ролью при проверке законности НПА (ст. 14 КАС).

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Соответствуют ли оспариваемые положения Правил (пункты 33, 69, 114, 117, 119, 121, 149, 150) требованиям статей 155 и 157 Жилищного кодекса РФ и статье 544 Гражданского кодекса РФ?

2. Выходят ли оспариваемые положения за пределы правотворческих полномочий Правительства РФ, установленных частью 4 статьи 5 и частью 1 статьи 157 ЖК РФ?

3. Нарушают ли оспариваемые нормы права потребителя на получение информации о правильности исчисления платежей и на защиту от произвольного ограничения коммунальных услуг?

4. Допускают ли оспариваемые положения применение мер ограничения/приостановления услуг без надлежащего уведомления потребителя и без судебного решения об установлении задолженности?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ отклонил все доводы административного истца и признал оспариваемые положения Правил соответствующими действующему законодательству. Суд исходил из того, что Правила изданы Правительством РФ в пределах его конституционных и законодательных полномочий по детализации общих принципов определения платы за коммунальные услуги, установленных Жилищным кодексом РФ. Оспариваемые нормы не противоречат материальному законодательству, обеспечивают баланс интересов исполнителей и потребителей и отвечают критериям правовой определённости и ясности.

B. Развёрнутое обоснование

1. Полномочия Правительства РФ на издание Правил

Конституционно-правовая база:

Согласно статье 5 Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (часть 1), Правительство РФ на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов и поручений Президента издаёт постановления и распоряжения. Акты Правительства РФ нормативного характера издаются в форме постановлений (часть 2).

Жилищно-правовая база:

Частью 4 статьи 5 ЖК РФ предусмотрено, что Правительство РФ вправе издавать постановления, содержащие нормы, регулирующие жилищные отношения, на основании и во исполнение ЖК РФ, других федеральных законов и нормативных указов Президента РФ.

Частью 1 статьи 157 ЖК РФ (в редакции, действовавшей на момент издания Правил) Правительство РФ уполномочено устанавливать правила предоставления, приостановки и ограничения предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов, особенности предоставления отдельных видов коммунальных услуг, условия и порядок заключения соответствующих договоров.

Вывод суда: Правила утверждены во исполнение полномочия, возложенного на Правительство РФ ЖК РФ, по вопросу, не получившему содержательной регламентации в этом кодексе. Порядок принятия и опубликования НПА соблюдён и не оспаривается истцом.

2. Соответствие Правил материальному законодательству

2.1. Жилищное законодательство как иерархическая система

Суд подчеркнул, что жилищное законодательство находится в совместном ведении РФ и субъектов РФ (пункт «к» части 1 статьи 72 Конституции РФ) и включает в себя ЖК РФ, федеральные законы, указы Президента, постановления Правительства, акты федеральных органов исполнительной власти, законы субъектов РФ и акты органов местного самоуправления (часть 2 статьи 5 ЖК РФ).

Наибольшую юридическую силу среди актов жилищного законодательства имеет ЖК РФ.

2.2. Обязанность граждан по оплате коммунальных услуг

Согласно ЖК РФ (части 1 статей 153–154), граждане и организации обязаны своевременно и полностью вносить плату за жилое помещение и коммунальные услуги. Плата за коммунальные услуги включает плату за холодную воду, горячую воду, электрическую энергию, тепловую энергию, газ и другие ресурсы.

2.3. Определение размера платы и роль приборов учёта

Часть 1 статьи 157 ЖК РФ устанавливает, что размер платы за коммунальные услуги рассчитывается исходя из объёма потребляемых услуг, определяемого по показаниям приборов учёта, а при их отсутствии — исходя из нормативов потребления, утверждаемых органами государственной власти субъектов РФ.

Вывод суда: Эта норма устанавливает общие принципы определения объёма потребляемых услуг, но не детализирует механизм начисления платежей, содержание платёжных документов и порядок приостановления услуг. Именно эту детализацию и осуществили Правила.

2.4. Порядок внесения платежей

Согласно части 1 статьи 155 ЖК РФ, плата за жилое помещение и коммунальные услуги вносится ежемесячно до 15-го числа месяца.

Частью 2 статьи 155 ЖК РФ предусмотрено, что плата вносится на основании: - платёжных документов (в том числе в электронной форме), представленных не позднее 5-го числа месяца, следующего за истекшим; - информации о размере платы и задолженности, размещённой в системе или иных информационных системах.

Аналогичное положение содержится в пункте 67 Правил.

Вывод суда: Требования ЖК РФ и Правил носят императивный характер и обязательны к исполнению. Платёжный документ является основанием для внесения потребителем платы и должен содержать различные сведения, включая размер платы за предоставленные ресурсы и размер задолженности.

2.5. Подпункт «з» пункта 69 Правил (информация о задолженности)

Суд отметил, что в платёжном документе согласно подпункту «з» пункта 69 указываются сведения о размере задолженности потребителя за предыдущие расчётные периоды.

Правовое регулирование носит императивный характер и направлено на: - своевременное предоставление потребителю уведомительной и достоверной информации о фактически потреблённых коммунальных услугах; - исполнение потребителем обязанности по внесению платы согласно статье 155 ЖК РФ.

Указанные административным истцом НПА (ст. 544 ГК РФ, ст. 155–157 ЖК РФ) не устанавливают порядок и механизм начисления платы, не определяют содержание платёжных документов.

3. Право потребителя на проверку правильности исчисления платежей

Подпункты «б» и «г» пункта 33 Правил:

Согласно этим подпункткам, потребитель имеет право получать от исполнителя: - сведения о правильности исчисления предъявленного размера платы за коммунальные услуги (в том числе с использованием цен/тарифов в пределах и сверх социальной нормы потребления); - информацию о наличии/отсутствии задолженности или переплаты; - информацию о наличии оснований и правильности начисления неустоек (штрафов, пеней).

Подпункт «д» пункта 31 Правил (право на проверку):

В случае неясности или сомнений в правильности исчисления платежей потребитель вправе требовать от исполнителя произвести проверку и выдать по её результатам документы, содержащие правильно начисленные платежи.

Механизм проверки:

Проверка правильности исчисления задолженности предполагает проверку исполнителем оснований возникновения суммы задолженности на основании сверки расчётов по начисленной за каждый расчётный период плате и оплаченной потребителем суммы за каждый расчётный период относительно указанной в соответствующем платёжном документе. Документы с правильно начисленными платежами должны быть выданы потребителю немедленно.

Вывод суда: Подпункт «д» пункта 31 Правил является гарантией прозрачности начисления исполнителями платежей и создаёт условия для реализации потребителями прав, предусмотренных подпунктами «б», «г» пункта 33, обеспечивая баланс интересов исполнителей и потребителей.

4. Гражданско-правовые основания ограничения/приостановления услуг

Статья 328 ГК РФ (право на оперативное воздействие):

Пункт 2 статьи 328 ГК РФ регулирует последствия неисполнения (ненадлежащего исполнения) обязательства и закрепляет право стороны, на которой лежит встречное исполнение, приостановить исполнение своего обязательства либо отказаться от исполнения и потребовать возмещения убытков.

Вывод суда: Федеральный законодатель в качестве последствия неисполнения или частичного исполнения обязательства предусмотрел право кредитора прибегнуть к мерам оперативного воздействия, содействующим исполнению обязательств должником и предотвращению отрицательных последствий для кредитора.

Однако порядок реализации этого права указанными нормами ГК РФ не установлен.

Именно эту функцию выполняют оспариваемые положения Правил.

5. Порядок ограничения и приостановления коммунальных услуг

Определения (пункт 114, абзацы 1–2 Правил):

При ограничении коммунальной услуги исполнитель временно уменьшает объём (количество) подачи потребителю коммунального ресурса. При приостановлении исполнитель временно прекращает подачу ресурса. Приостановление или ограничение не является расторжением договора.

Абзац третий пункта 114 Правил (опломбирование оборудования):

В случае приостановления услуги вследствие задолженности исполнитель обязан опломбировать механическое, электрическое, санитарно-техническое и иное оборудование, за исключением приостановления электроснабжения посредством приборов учёта с функцией полного и (или) частичного ограничения режима потребления, присоединённых к интеллектуальной системе учёта электрической энергии.

Абзац пятый пункта 114 Правил (ограничение в отношении нежилых помещений) предусматривает специальный порядок для нежилых помещений, присоединённых к централизованным сетям и оснащённых интеллектуальными приборами учёта.

Подпункт «а» пункта 117 Правил (предварительное уведомление):

Исполнитель ограничивает или приостанавливает услугу предварительно уведомив об этом потребителя, в случае неполной оплаты в порядке и сроки, установленные Правилами.

Вывод суда: Оспариваемые положения не допускают принятия мер воздействия без предупреждения (уведомления) об этом должника, что соответствует общим положениям ГК РФ об исполнении обязательств.

Подпункты «б» и «в» пункта 119 Правил (порядок введения ограничения и приостановления):

Согласно подпункту «б», при непогашении задолженности в течение установленного в предупреждении срока исполнитель при наличии технической возможности вводит ограничение предоставления услуги.

Согласно подпункту «в», при непогашении задолженности в течение установленного срока и при отсутствии технической возможности введения ограничения, либо при непогашении задолженности по истечении 10 дней со дня введения ограничения, исполнитель приостанавливает услугу, за исключением отопления и холодного водоснабжения в многоквартирных домах.

Пункт 121 Правил (защита добросовестных потребителей):

Ограничение или приостановление услуги, которое может привести к нарушению прав на получение услуги надлежащего качества потребителем, полностью выполняющим обязательства, не допускается, за исключением случаев, указанных в пунктах 115 и 117 Правил.

Вывод суда: Оспариваемые положения пунктов 114, 117, 119, 121 Правил согласуются с общими положениями ГК РФ об исполнении обязательств, не противоречат требованиям ЖК РФ и не ограничивают права граждан в жилищной сфере, как ошибочно полагает административный истец.

6. Ответственность исполнителя (пункты 149–150 Правил)

Подпункты «в» и «г» пункта 149 Правил:

Исполнитель несёт установленную законодательством РФ ответственность за: - убытки, причинённые потребителю в результате нарушения его прав, в том числе в результате договора, содержащего условия, ущемляющие права потребителя по сравнению с Правилами (подпункт «в»); - моральный вред (физические или нравственные страдания), причинённый потребителю вследствие нарушения его прав, предусмотренных жилищным законодательством РФ (подпункт «г»).

Абзац первый пункта 150 Правил:

Исполнитель, допустивший нарушение качества предоставления услуги вследствие предоставления ненадлежащего качества и (или) с перерывами, превышающими установленную продолжительность, обязан произвести перерасчёт размера платы в сторону её уменьшения вплоть до полного освобождения потребителя от оплаты.

Вывод суда: Положения пунктов 149 и 150 Правил являются общими и определяют ответственность исполнителя, установленную законодательством РФ, а также обязанность исполнителя произвести перерасчёт при нарушении качества. Они не противоречат частям 1–2 статьи 155 ЖК РФ и статье 544 ГК РФ.

7. Критерии правовой определённости и ясности

Суд отметил, что оспариваемые положения Правил: - основаны на приведённых выше нормах жилищного законодательства, определяющих порядок и механизм начисления платы за потребляемые коммунальные услуги; - отвечают критерию правовой определённости, ясности и недвусмысленности правовой нормы; - не допускают неоднозначного толкования.

8. Отсутствие вышестоящего нормативного акта с иным регулированием

Суд констатировал, что федерального закона или иного НПА, имеющего большую юридическую силу и устанавливающего иной порядок: - составления платёжного документа и его содержания; - действия исполнителя; - способов извещения потребителя о приостановлении/ограничении; - ответственности исполнителя и потребителя,

не имеется.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

В данном деле суд первой инстанции (Верховный Суд РФ) не совершил ошибок, поскольку дело рассматривалось непосредственно в ВС РФ по оспариванию НПА (глава 21 КАС РФ). Однако суд дал оценку позиции административного истца, которая содержала следующие ошибки:

1. Неверное толкование материального законодательства

Ошибка истца: Харченко В.И. полагал, что статьи 155 и 157 ЖК РФ и статья 544 ГК РФ прямо устанавливают порядок составления платёжных документов и механизм начисления платежей, и что Правила противоречат этим нормам.

Позиция суда: Указанные статьи устанавливают общие принципы (обязанность оплаты, определение размера по приборам учёта, порядок внесения платежей), но не детализируют механизм начисления и содержание платёжных документов. Именно эту детализацию осуществило Правительство РФ в пределах своих полномочий.

2. Смешение оспаривания НПА с оспариванием конкретных действий исполнителя

Ошибка истца: Харченко В.И. заявлял требования о признании норм Правил недействующими, но по сути выражал несогласие с конкретными действиями ПАО «Московские электрические сети» по взысканию задолженности и с судебными актами по его делам.

Позиция суда: Проверка законности и обоснованности таких конкретных действий и судебных постановлений не входит в предмет административного дела об оспаривании НПА. Это — предмет отдельных дел об оспаривании ненормативных актов (глава 22 КАС РФ) или дел о взыскании задолженности.

3. Игнорирование баланса интересов

Ошибка истца: Харченко В.И. требовал признания норм недействующими, не учитывая, что Правила обеспечивают баланс интересов исполнителей (право на взыскание задолженности и применение мер оперативного воздействия) и потребителей (право на информацию, предварительное уведомление, защита от произвола).

Позиция суда: Подпункт «д» пункта 31 Правил (право на проверку) является гарантией прозрачности и создаёт условия для реализации прав потребителя, обеспечивая баланс интересов.

4. Неправильное распределение бремени доказывания

Ошибка истца: Харченко В.И. требовал, чтобы исполнитель доказал задолженность путём предъявления платёжного документа с указанием конкретного расчётного периода, но не учитывал, что согласно ст. 62 КАС Р