ВС подтвердил право Минкультуры охранять аварийные здания как памятники истории

I. РЕКВИЗИТЫ И ПАРАМЕТРЫ ДЕЛА

Номер дела и определение: Дело № АПЛ26-60; Апелляционное определение ВС РФ (формат не соответствует стандартному ХХХ-ЭС, так как дело административное, а не экономическое).

Дата принятия: 12 мая 2026 г.

Состав Апелляционной коллегии ВС РФ: - Председательствующий: Зинченко И.Н. - Члены коллегии: Горчакова Е.В., Тютин Д.В. - Секретарь: Иванов В.Н. - Участие прокурора: Клевцова Е.А. (Генеральная прокуратура РФ)

Стороны спора: - Административный истец: жилищно-строительный кооператив «Беркут» (ЖСК «Беркут») - Административный ответчик: Министерство культуры Российской Федерации (Минкультуры России) - Заинтересованные лица: Комитет по охране объектов культурного наследия Томской области, Министерство юстиции Российской Федерации (Минюст России)

Категория спора: Административное дело об оспаривании нормативного правового акта (абстрактный нормоконтроль); спор в сфере охраны объектов культурного наследия и градостроительного регулирования в историческом поселении.

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Краткая фабула

Жилищно-строительный кооператив «Беркут» заключил 24 июля 2017 г. договор с департаментом управления муниципальной собственностью администрации города Томска о развитии застроенной территории по адресам: г. Томск, просп. Фрунзе, 19а; просп. Фрунзе, 19/1; пер. Спортивный, 8. По условиям договора Кооператив должен был осуществить снос двух деревянных двухэтажных домов 1890 года постройки, признанных аварийными (постановлением администрации города Томска от 28 апреля 2014 г. № 333), и произвести застройку территории двумя объектами: многоквартирным домом и многофункциональным административным зданием со встроенной автостоянкой. Срок действия договора истёк 1 февраля 2023 г.; условия выполнены не были (установленный срок выполнения — до 31 декабря 2022 г.).

4 июня 2024 г. Минкультуры России издала приказ № 1055 «Об утверждении предмета охраны, границ территории и требований к градостроительным регламентам в границах территории исторического поселения федерального значения город Томск Томской области» (далее — Приказ). Приказ включил указанные два деревянных дома (строки 951 и 952 таблицы раздела I приложения № 2) в число исторически ценных градоформирующих объектов и отнёс территорию к зоне Р-3 «Территории со смешанной традиционной, преимущественно деревянной двухэтажной застройкой, сложившейся в начале XX в.». Согласно пункту 8 приложения № 4 к Приказу снос исторически ценных градоформирующих объектов запрещён.

Кооператив усмотрел в Приказе нарушение своих прав, так как это исключило возможность реализации договора о развитии территории.

Решения нижестоящих инстанций

Суд первой инстанции (Верховный Суд РФ, решение от 27 января 2026 г. по делу № АКПИ25-944): Отказал в удовлетворении административного иска ЖСК «Беркут». Суд признал, что Приказ принят уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в соответствии с требованиями Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее — Закон об объектах культурного наследия), с соблюдением процедуры принятия и опубликования, не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и не нарушает прав административного истца.

Апелляционная жалоба: ЖСК «Беркут» (представитель Севергина Я.В.) обжаловал решение суда первой инстанции, указав на необоснованность включения двух деревянных домов в предмет охраны исторического поселения, их аварийное состояние, отсутствие у них самостоятельной историко-градостроительной ценности, произвольный характер включения, несоответствие постановлению администрации города Томска от 3 февраля 2020 г. № 29-з о проекте планировки и межевания территории.

Позиции сторон в апелляции: - Административный ответчик (Минкультуры России, представитель Решетников Д.К.) и заинтересованные лица (Комитет по охране объектов культурного наследия Томской области, Минюст России) возражали против удовлетворения жалобы, полагая решение суда первой инстанции законным и обоснованным. - Прокурор Генеральной прокуратуры РФ (Клевцова Е.А.) полагал апелляционную жалобу необоснованной.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Правовой конфликт возник между двумя группами интересов:

1. Интерес государства в сохранении культурного наследия и исторической среды — Закон об объектах культурного наследия закрепляет конституционное право каждого на доступ к культурным ценностям и конституционную обязанность заботиться о сохранении исторического и культурного наследия. Государственная охрана объектов культурного наследия объявлена приоритетной задачей органов государственной власти. Исторически ценные градоформирующие объекты, включая здания, формирующие историческую застройку, подлежат государственной охране в историческом поселении.

2. Интерес частного собственника (Кооператива) в реализации договора о развитии территории — Кооператив имел договорное право на снос признанных аварийными зданий и последующую застройку территории. Включение этих зданий в число охраняемых объектов исключило возможность их сноса и реализации инвестиционного проекта.

Почему дело имеет принципиальное значение:

• Конфликт практик: Возник вопрос о том, может ли объект, признанный аварийным и подлежащим сносу, одновременно быть включён в число исторически ценных градоформирующих объектов, подлежащих охране.
• Отсутствие единообразия: Закон об объектах культурного наследия не содержит норм, устанавливающих запрет на включение аварийных объектов в число охраняемых, что создаёт неопределённость в практике.
• Баланс интересов: Дело требует определения, как соотносятся государственный интерес в сохранении культурного наследия и частный интерес в развитии территории, особенно когда речь идёт об аварийных зданиях.
• Компетенция органов власти: Вопрос о пределах дискреции Минкультуры России при определении предмета охраны исторического поселения и о том, должны ли такие определения согласовываться с документами территориального планирования (проектом планировки и межевания).

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Может ли объект, признанный аварийным и подлежащим сносу, быть включён в число исторически ценных градоформирующих объектов исторического поселения федерального значения?

2. Соответствует ли Приказ Минкультуры России требованиям Закона об объектах культурного наследия и Градостроительного кодекса РФ при включении в предмет охраны исторического поселения двух деревянных домов 1890 года постройки, находящихся в аварийном состоянии?

3. Должны ли определение предмета охраны исторического поселения и требования к градостроительным регламентам согласовываться с документами территориального планирования (проектом планировки и межевания застроенной территории)?

4. Нарушает ли Приказ права и законные интересы Кооператива, препятствуя реализации договора о развитии территории?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Апелляционная коллегия ВС РФ подтвердила позицию суда первой инстанции: Приказ Минкультуры России принят уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в соответствии с требованиями Закона об объектах культурного наследия, с соблюдением процедуры принятия и опубликования, не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и не нарушает прав административного истца. Закон об объектах культурного наследия не содержит норм, устанавливающих запрет на включение объектов, признанных аварийными, в число исторически ценных градоформирующих объектов. Государственный интерес в сохранении культурного наследия и исторической среды имеет приоритет перед частным интересом в развитии территории, когда речь идёт об объектах, имеющих историко-градостроительную ценность.

B. Развёрнутое обоснование

1. Конституционно-правовая база охраны культурного наследия

Апелляционная коллегия исходит из того, что отношения в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия урегулированы Законом об объектах культурного наследия, положения которого направлены на реализацию:

• конституционного права каждого на доступ к культурным ценностям;
• конституционной обязанности каждого заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры;
• прав народов и иных этнических общностей на сохранение и развитие своей культурно-национальной самобытности, защиту историко-культурной среды обитания.

В Российской Федерации гарантируется сохранность объектов культурного наследия в интересах настоящего и будущего поколений (преамбула Закона об объектах культурного наследия).

Вывод: Охрана культурного наследия — это конституционно значимая ценность, имеющая приоритетный характер.

2. Государственная охрана как приоритетная задача органов власти

Согласно Закону об объектах культурного наследия, государственная охрана объектов культурного наследия является одной из приоритетных задач органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Градостроительная, хозяйственная и иная деятельность в историческом поселении должна осуществляться при условии обеспечения сохранности объектов культурного наследия, включённых в реестр, выявленных объектов культурного наследия, предмета охраны исторического поселения (пункты 1, 2 статьи 60 Закона об объектах культурного наследия).

Вывод: Сохранность культурного наследия — условие, при котором допускается любая хозяйственная деятельность в историческом поселении, а не наоборот.

3. Компетенция Минкультуры России и процедура принятия Приказа

Согласно подпункту 31 пункта 1 статьи 9, пункту 6 статьи 59 Закона об объектах культурного наследия, перечень исторических поселений федерального значения, предмет охраны исторического поселения федерального значения, границы территории исторического поселения федерального значения, требования к градостроительным регламентам утверждаются федеральным органом охраны объектов культурного наследия в установленном им порядке.

Эти функции согласно пункту 1, подпунктам 5.2, 5.3.21 пункта 5 Положения о Министерстве культуры Российской Федерации (утверждено постановлением Правительства РФ от 20 июля 2011 г. № 590) осуществляет Минкультуры России.

Процедура принятия Приказа:

Апелляционная коллегия установила, что Приказ принят с соблюдением:

• Порядка включения населённого пункта в перечень исторических поселений (приказ Минкультуры России от 12 июля 2016 г. № 1604);
• Требований Правил раскрытия информации о подготовке проектов нормативных правовых актов (постановление Правительства РФ от 25 августа 2012 г. № 851);
• Требований Правил проведения антикоррупционной экспертизы (постановление Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. № 96);
• Указа Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 73 о порядке опубликования и вступления в силу актов;
• Правил подготовки нормативных правовых актов и их государственной регистрации (постановление Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009).

Проект Приказа был размещён на официальном сайте (regulation.gov.ru) 6 апреля 2023 г. с информацией о публичном обсуждении (2–16 мая 2023 г.) и проведении независимой антикоррупционной экспертизы (2–8 мая 2023 г.). Приказ зарегистрирован в Минюсте России 10 июля 2024 г. (регистрационный номер 78795) и опубликован 11 июля 2024 г.

Вывод: Приказ принят полномочным органом с соблюдением формы и порядка введения в действие.

4. Научное обоснование и разработка предмета охраны

Приказ принят на основании научно-проектной документации, разработанной федеральным государственным унитарным предприятием «Центральные научно-реставрационные проектные мастерские» с учётом замечаний секции градостроительного регулирования в исторических поселениях Научно-методического совета по культурному наследию при Министерстве культуры Российской Федерации (от 16 января 2020 г., 17 мая и 25 августа 2022 г.).

Апелляционная коллегия указала, что оснований сомневаться в достоверности научно-проектной документации у Минкультуры России не имелось.

Материалы дела содержат научно-исследовательские работы по разработке и утверждению проекта границ территории и предмета охраны исторического поселения федерального значения «Город Томск», которые подтверждают историко-градостроительную ценность оспариваемых домов.

Вывод: Включение домов в предмет охраны основано на научном обосновании, предшествовавшемся комплексом мероприятий по выявлению, обследованию и изучению исторического поселения.

5. Определение исторически ценных градоформирующих объектов и отсутствие запрета на включение аварийных объектов

Согласно пункту 2 статьи 59 Закона об объектах культурного наследия, в историческом поселении государственной охране подлежат все исторически ценные градоформирующие объекты, которые включают в себя:

• здания и сооружения, формирующие историческую застройку и объединённые масштабом, объёмом, структурой, стилем, конструктивными материалами, цветовым решением и декоративными элементами;
• планировочную структуру, включая её элементы;
• объёмно-пространственную структуру;
• композицию и силуэт застройки (соотношение вертикальных и горизонтальных доминант и акцентов);
• соотношение между различными городскими пространствами (свободными, застроенными, озеленёнными);
• композиционно-видовые связи (панорамы);
• соотношение природного и созданного человеком окружения.

Ключевой вывод Апелляционной коллегии: «При этом названный закон каких-либо норм, устанавливающих запрет на включение объектов, признанных аварийными, в число исторических ценных градоформирующих объектов, не содержит».

Это означает, что аварийное состояние объекта не является основанием для исключения его из числа охраняемых объектов, если он имеет историко-градостроительную ценность и участвует в формировании исторической среды.

Вывод: Закон об объектах культурного наследия не предусматривает исключения аварийных объектов из охраны.

6. Требования к исторически ценным градоформирующим объектам и баланс интересов

Согласно пункту 8 приложения № 4 к Приказу («Требования к исторически ценным градоформирующим объектам»):

• Снос исторически ценных градоформирующих объектов запрещён;
• Разрешается реконструкция существующих исторически ценных градоформирующих объектов малоэтажной застройки (1–2 этажа) с увеличением процента застройки вглубь участка (увеличение объёма здания за счёт пристройки не более чем на половину исходного размера с обязательным сохранением высотных отметок и угла наклона крыши) в пределах установленного показателя максимального процента застройки земельного участка при сохранении соподчинённости пристраиваемых объёмов к основному по масштабу и высоте, с использованием традиционных строительных материалов (зоны Р-2, Р-3).

Апелляционная коллегия указала, что установленные Минкультуры России требования основаны на положениях действующего законодательства об объектах культурного наследия, направлены на соблюдение баланса государственных и частных интересов с целью защиты конституционно значимых ценностей и обеспечение сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде.

Вывод: Запрет на снос и требования к реконструкции представляют собой баланс между государственным интересом в сохранении наследия и частным интересом в использовании имущества.

7. Историко-градостроительная ценность оспариваемых домов

Апелляционная коллегия отвергла утверждение Кооператива о том, что деревянные двухэтажные дома 19а и 196 (19/1) по просп. Фрунзе не имеют исторической ценности и не могут быть отнесены к исторически ценным градоформирующим объектам.

Установленные факты:

• Дома расположены на земельных участках, отнесённых к категории земель «земли населённых пунктов» в смешанной жилой и обслуживаемой зоне в исторических районах;
• Дома находятся в границах зон регулирования застройки и хозяйственной деятельности;
• Дома отнесены к зоне Р-3 «Территории со смешанной традиционной, преимущественно деревянной двухэтажной застройкой, сложившейся в начале XX века (характерна для районов Елани)»;
• Дома находятся в зоне охраны объектов культурного наследия, границы которой установлены постановлением Администрации Томской области от 14 июня 2012 г.

Правомерность включения: Апелляционная коллегия указала, что указанные дома правомерно включены в число исторических ценных градоформирующих объектов, поскольку они составляют предмет охраны исторического поселения, имеют самостоятельную историко-градостроительную ценность, формируют фронт застройки, окружение памятника и историческую среду, что подтверждается научным обоснованием.

Вывод: Материалы дела опровергают утверждение Кооператива об отсутствии исторической ценности домов.

8. Отсутствие обязательности письма Минкультуры России от 30 апреля 2015 г.

Кооператив ссылался на письмо Минкультуры России от 30 апреля 2015 г. № 164-01-39-ГП об утверждении комплекса мер по сохранению и развитию исторических поселений (подготовленное во исполнение поручения Президента РФ от 11 октября 2012 г. № Пр-2705).

Апелляционная коллегия указала, что данное письмо носит информационный характер, не является для суда обязательным при проверке оспариваемых положений нормативного правового акта в порядке абстрактного нормоконтроля и не опровергает выводы об отсутствии оснований для удовлетворения административного иска.

Вывод: Информационные письма не имеют нормативного характера и не могут служить основанием для отмены нормативного правового акта.

9. Отсутствие нарушения прав на реализацию договора о развитии территории

Апелляционная коллегия признала несостоятельным довод Кооператива о нарушении его прав на реализацию договора о развитии застроенной территории от 24 июля 2017 г.

Установленные факты:

• Срок действия договора истёк 1 февраля 2023 г., то есть до издания оспариваемого Приказа (4 июня 2024 г.);
• Условия договора (снос зданий до 31 декабря 2022 г.) не были выполнены в установленный срок;
• Приказ издан после истечения срока договора и невыполнения его условий.

Вывод: Приказ не нарушил права Кооператива, так как договор уже утратил силу и его условия не были выполнены.

10. Независимость определения предмета охраны от документов территориального планирования

Кооператив утверждал, что Приказ противоречит постановлению администрации города Томска от 3 февраля 2020 г. № 29-з об утверждении проекта планировки и проекта межевания застроенной территории.

Апелляционная коллегия указала, что этот довод основан на неверном толковании норм Закона об объектах культурного наследия.

Правовая база:

Согласно статье 60 Закона об объектах культурного наследия:

• Градостроительная, хозяйственная и иная деятельность в историческом поселении должна осуществляться при условии обеспечения сохранности объектов культурного наследия и предмета охраны исторического поселения (пункт 1);
• Особое регулирование градостроительной деятельности осуществляется органами местного самоуправления и включает разработку градостроительных регламентов, обеспечивающих сохранение композиционно-видовых связей (подпункт З1 пункта 3);
• Обеспечение согласования проектов генеральных планов и проектов правил землепользования и застройки, подготовленных применительно к территориям исторических поселений федерального значения (подпункт 4 пункта 3);
• Проекты генеральных планов подлежат согласованию с федеральным органом охраны объектов культурного наследия (пункт 4);
• Проекты правил землепользования и застройки подлежат согласованию с федеральным органом охраны объектов культурного наследия (пункт 5);
• Предметом согласования является соответствие указанных проектов утверждённому предмету охраны исторического поселения (пункт 7).

Вывод Апелляционной коллегии: «Действующее законодательство не обусловливает определение предмета охраны исторического поселения федерального значения и требований к градостроительным регламентам в границах его территории содержанием документов территориального планирования — проекта планировки и проекта межевания застроенной территории».

Это означает, что предмет охраны определяется Минкультуры России независимо от документов территориального планирования; напротив, документы территориального планирования должны согласовываться с предметом охраны.

Вывод: Иерархия нормативного регулирования такова: предмет охраны (определяется Минкультуры России) → документы территориального планирования (должны согласовываться с предметом охраны).

11. Процессуальные требования к рассмотрению дела об оспаривании нормативного правового акта

Согласно части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта выясняет:

1. нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление;
2. соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия органа на принятие нормативных правовых актов, форму и вид, процедуру принятия, правила введения в действие, порядок опубликования, государственной регистрации и вступления в силу;
3. соответствует ли оспариваемый нормативный правовой акт или его часть нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Согласно части 7 статьи 213 КАС РФ, суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении, и выясняет эти обстоятельства в полном объёме.

Апелляционная коллегия установила, что суд первой инстанции выполнил все эти требования.

Вывод: Суд первой инстанции надлежащим образом проверил все аспекты оспариваемого акта.

12. Целесообразность как предмет судебного контроля

Апелляционная коллегия указала, что **