ВС РФ: исковая давность не препятствует защите публичных интересов в охране водных объектов

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер определения: № 4-КГПР25-81-К1

Дата: 3 марта 2026 г.

Состав СКГД: Председательствующий Киселёв А.П., судьи Горшков В.В. и Назаренко Т.Н.

Стороны: - Истец (истцы): Межрайонный природоохранный прокурор Московской области, действующий в интересах Российской Федерации в лице Территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Московской области (ТУ Росимущества), Московско-Окского бассейнового водного управления Федерального агентства водных ресурсов и неопределённого круга лиц (органы публичной власти, защитники публичных интересов) - Ответчик: Сафронов Сергей Анатольевич (гражданин, собственник земельных участков)

Категория спора: Жилищно-земельный спор с элементами природоохранного права; требование об истребовании земельных участков из незаконного владения; спор о соответствии земельных участков требованиям законодательства об охране водных объектов и санитарной охране источников водоснабжения.

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований истца:

Межрайонный природоохранный прокурор Московской области обратился в суд с исковыми требованиями об: - истребовании из владения Сафронова С.А. частей земельных участков с кадастровыми номерами (номера в тексте не раскрыты); - внесении изменений в Единый государственный реестр недвижимости (ЕГРН) в отношении их площади и сведений об ограничениях в использовании; - освобождении указанных земельных участков от строений и сооружений.

Правовое основание: Результаты проверки, проведённой межрайонной природоохранной прокуратурой Московской области 1 ноября 2023 г., установившей, что земельные участки сформированы вопреки действующему законодательству, поскольку расположены: - в границах береговой полосы Икшинского водохранилища; - в границах прибрежной защитной полосы; - в границах водоохранной зоны водного объекта; - во втором поясе зоны санитарной охраны источников питьевого водоснабжения (в том числе в границах «жёсткой» 150-метровой зоны).

На территории участков возведены два строения на расстоянии около 30 м и 50 м от берега, теплица на расстоянии около 30 м от берега, эллинг в 30 м от водного объекта, слип, пирс, беседка в 5 м от берега, произведено берегоукрепление.

Возражения ответчика:

Сафронов С.А. просил применить исковую давность, ссылаясь на то, что первоначальные земельные участки, из которых образованы спорные участки, поставлены на кадастровый учёт в 2005 и 2008 годах и открыто используются им вместе со строениями и ограждениями.

Решение первой инстанции (16 октября 2024 г., Мытищинский городской суд Московской области):

Исковые требования прокурора удовлетворены. Суд исходил из того, что земельные участки сформированы в нарушение действующего законодательства, поскольку в их границы включены части береговой полосы Икшинского водохранилища. Суд отклонил довод ответчика о пропуске срока исковой давности, указав, что исковая давность не распространяется на требования собственника об устранении всяких нарушений его права, если эти нарушения не соединены с лишением владения (ссылка на ст. 208 ГК РФ).

Постановление апелляции (12 февраля 2025 г., судебная коллегия по гражданским делам Московского областного суда):

Решение суда первой инстанции отменено, принято новое решение об отказе в удовлетворении иска. Апелляционный суд не согласился с выводами нижестоящего суда об отсутствии оснований для применения исковой давности. Суд указал, что: - первоначальные земельные участки поставлены на кадастровый учёт в 2005 и 2008 годах; - ответчик открыто использует их вместе со строениями и ограждениями; - ТУ Росимущества и Московско-Окское БВУ могли и должны были узнать об этом при надлежащем выполнении возложенных на них обязанностей; - иск предъявлен 10 января 2024 г., что превышает трёхлетний срок исковой давности.

Постановление кассации (9 июля 2025 г., судебная коллегия по гражданским делам Первого кассационного суда общей юрисдикции):

Апелляционное определение оставлено без изменения. Кассационный суд согласился с выводами апелляционного суда о применении исковой давности.

Обращение в ВС РФ:

Заместитель Генерального прокурора Российской Федерации Ткачёв И.В. подал кассационное представление на апелляционное определение от 12 февраля 2025 г. и определение кассационного суда от 9 июля 2025 г., ставя вопрос об их отмене как незаконных. Определением судьи ВС РФ Петрушкина В.А. от 4 февраля 2026 г. кассационное представление с делом передано для рассмотрения в судебном заседании СКГД.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Сущность конфликта:

Спор возник между публичными интересами (охрана водного объекта, защита береговой полосы, обеспечение санитарной охраны источников водоснабжения) и частным интересом собственника земельного участка, приобретённого им на основе наследования и последующего перераспределения. Центральный конфликт — применение исковой давности к требованиям органов публичной власти об истребовании земельных участков, сформированных в нарушение законодательства об охране водных объектов.

Категория проблемы: Материально-правовая (исковая давность, право собственности, охрана водных объектов) с элементами процессуально-правовой (определение момента начала течения исковой давности для органов публичной власти).

Почему дело передано на коллегию:

Дело передано на СКГД в связи с необходимостью разрешения вопроса о правильном применении норм об исковой давности к требованиям органов публичной власти, действующих в защиту публичных интересов, и о соотношении между исковой давностью и конституционными принципами охраны окружающей среды и защиты публичных интересов.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Как исчисляется срок исковой давности для требований органов публичной власти (прокурора, органов управления государственным имуществом, органов управления водными ресурсами) об истребовании земельных участков, сформированных в нарушение законодательства об охране водных объектов и санитарной охране источников водоснабжения?

2. Является ли момент открытого использования земельного участка со строениями и ограждениями моментом, когда органы публичной власти узнали или должны были узнать о нарушении публичных интересов в смысле ст. 200 ГК РФ?

3. Может ли исковая давность служить основанием для отказа в иске о защите публичных интересов в области охраны водных объектов, если применение исковой давности приведёт к легализации прав на земли, приобретённые в нарушение законодательства?

4. Какое значение имеет истечение срока исковой давности при удовлетворении требования об истребовании земельного участка, расположенного в границах особо охраняемой природной территории или в границах защитных зон водного объекта?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ занял позицию, что суды апелляционной и кассационной инстанций допустили существенные нарушения норм материального права при формальном применении норм об исковой давности без учёта специфики требований органов публичной власти о защите публичных интересов. Течение срока исковой давности для таких требований должно исчисляться с момента, когда исходя из фактических обстоятельств дела выявлено или должно было быть установлено нарушение публичных интересов, а не с момента открытого использования имущества. При защите публичных интересов в области охраны водных объектов истечение исковой давности не является безусловным основанием для отказа в иске, а выступает критерием, от которого зависят последствия удовлетворения требования.

B. Развёрнутое обоснование

1. Общие нормы об исковой давности и их применение к органам публичной власти

Применённые нормы материального права:

• Ст. 196 ГК РФ (п. 1): Общий срок исковой давности составляет три года со дня, определяемого в соответствии со ст. 200 ГК РФ.

• Ст. 199 ГК РФ (п. 2): Истечение срока исковой давности, о применении которой заявлено стороной в споре, является основанием к вынесению судом решения об отказе в иске.

• Ст. 200 ГК РФ (п. 1): Если законом не установлено иное, течение срока исковой давности начинается со дня, когда лицо узнало или должно было узнать о нарушении своего права и о том, кто является надлежащим ответчиком по иску о защите этого права.

Применённые нормы процессуального права:

• Ст. 45 ГПК РФ (ч. 1): Прокурор вправе обратиться в суд с исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределённого круга граждан или в защиту публичных интересов.

• Ст. 46 ГПК РФ (ч. 1): Органы государственной власти, органы местного самоуправления вправе обратиться в суд с исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц.

Постановление Пленума ВС РФ:

• Постановление Пленума ВС РФ от 29 сентября 2015 г. № 43 «О некоторых вопросах, связанных с применением норм Гражданского кодекса Российской Федерации об исковой давности» (пп. 4 и 5):

Разъяснено, что в силу п. 1 ст. 200 ГК РФ срок исковой давности по требованиям публично-правовых образований в лице уполномоченных органов исчисляется со дня, когда публично-правовое образование в лице таких органов узнало или должно было узнать о нарушении его прав, в частности о передаче имущества другому лицу, совершении действий, свидетельствующих об использовании другим лицом спорного имущества (например, земельного участка), и о том, кто является надлежащим ответчиком по иску о защите этого права.

Ключевой вывод СКГД:

По смыслу п. 1 ст. 200 ГК РФ при обращении в суд органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций или граждан с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц (в случаях, когда такое право им предоставлено законом) начало течения срока исковой давности определяется исходя из того, когда о нарушении своего права и о том, кто является надлежащим ответчиком по иску о защиту этого права, узнало или должно было узнать лицо, в интересах которого подано такое заявление (в данном случае — неопределённый круг лиц, публичные интересы в охране водного объекта).

2. Позиция Конституционного Суда РФ о начале течения исковой давности для публично-правовых образований

Постановление КС РФ от 28 января 2025 г. № 3-П по делу о проверке конституционности ст. 12, 209 и 304 ГК РФ и ч. 5 ст. 1 Федерального закона «О государственной регистрации недвижимости»:

КС РФ указал, что сам по себе момент нарушения права публично-правового образования не может считаться моментом начала исчисления срока исковой давности. Течение давностного срока связано с моментом выявления такого нарушения уполномоченными органами или должностными лицами, а равно с моментом, когда уполномоченным органам или должностным лицам стало известно об этом нарушении.

Определение КС РФ от 14 апреля 2025 г. № 913-0:

КС РФ уточнил, что момент, когда публично-правовому образованию стало или должно было стать известно о нарушении своих прав, равно как и момент, когда состоялось нарушение прав публичного образования, определяется судом с учётом всей совокупности фактических обстоятельств. Эти же критерии определения начала течения срока исковой давности применимы и в случаях, когда иск в защиту интересов публично-правового образования заявлен прокурором.

Вывод СКГД:

Течение срока исковой давности необходимо исчислять с момента, когда исходя из фактических обстоятельств дела выявлено или должно было быть установлено нарушение публичных интересов.

3. Специальное значение исковой давности при защите публичных интересов в области охраны водных объектов

Постановление КС РФ от 28 января 2025 г. № 3-П (абзац четвёртый п. 3.1 и п. 7.1):

КС РФ установил, что в ситуации, когда вопреки положениям об изъятии земельных участков в границах особо охраняемой природной территории федерального значения из оборота (в частности, о невозможности их предоставления гражданам на праве собственности или ином вещном праве) за гражданином было зарегистрировано или учтено как ранее возникшее вещное право:

• Статьи 2, 18, 35 и 36 Конституции РФ (право собственности, свобода экономической деятельности) не могут рассматриваться в качестве обязывающих к тому, чтобы выход из этой ситуации состоял в сохранении за гражданином права на земельный участок с предоставлением всех или существенной части возможностей по его использованию, так как реализация частного интереса лица может вступить в непреодолимое противоречие с интересами общего блага, нарушая тем самым положения ст. 17 (ч. 3) и ст. 75¹ Конституции РФ о недопустимости осуществления прав с нарушением прав других лиц и об экономической и социальной солидарности.

Изменение значения исковой давности:

Согласно постановлению КС РФ, в этом случае значение истечения срока исковой давности отличается от обычного: оно не является при заявлении стороной в споре о его применении основанием к вынесению судом решения об отказе в иске, а выступает критерием, от которого зависят последствия удовлетворения требования для гражданина.

Умышленные противоправные действия:

Поскольку не должно поощряться противоправное поведение, КС РФ указал на то, что если будет установлено совершение ответчиком умышленных противоправных действий при приобретении земельного участка в границах особо охраняемой природной территории федерального значения, то истечение срока давности в таком случае не даёт оснований для применения механизмов компенсации признания права отсутствующим (абзац шестой п. 7.1).

4. Оценка действий нижестоящих судов

Ошибка апелляционного суда:

Судом апелляционной инстанции формально применены нормы, регулирующие вопросы исковой давности, что привело к: - фактической легализации прав ответчика на земли, приобретённые им с нарушением законодательства; - препятствованию восстановлению публичных интересов; - невозможности обеспечить действенную защиту и охрану водного объекта; - ограничению доступа граждан к береговой полосе Икшинского водохранилища.

Апелляционный суд не учёл: - правовые позиции КС РФ; - правовые позиции ВС РФ; - специфику исчисления исковой давности для требований органов публичной власти; - то, что момент открытого использования земельного участка не является моментом выявления нарушения публичных интересов в области охраны водного объекта.

Ошибка кассационного суда:

Кассационный суд общей юрисдикции допущенные судом апелляционной инстанции нарушения норм права не устранил.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

Существенные нарушения норм материального права

1. Неправильное определение момента начала течения исковой давности

• Ошибка: Апелляционный суд исчислял исковую давность с момента открытого использования земельного участка со строениями и ограждениями (2005–2008 годы), исходя из того, что органы публичной власти «могли и должны были узнать» об этом.

• Нарушение: Это противоречит п. 1 ст. 200 ГК РФ и позициям КС РФ (постановления от 28 января 2025 г. № 3-П и определение от 14 апреля 2025 г. № 913-0), согласно которым течение исковой давности для органов публичной власти начинается с момента выявления нарушения публичных интересов, а не с момента открытого использования имущества.

• Существенность: Данное нарушение повлияло на исход дела, так как привело к отказу в иске по мотиву пропуска исковой давности, хотя иск был предъявлен в разумный срок после выявления нарушения (проверка проведена 1 ноября 2023 г., иск предъявлен 10 января 2024 г.).

2. Формальное применение норм об исковой давности без учёта специфики защиты публичных интересов

• Ошибка: Апелляционный суд применил общие правила об исковой давности (ст. 196, 199 ГК РФ) без учёта того, что в данном случае речь идёт о защите публичных интересов в области охраны водного объекта, что требует особого подхода.

• Нарушение: Согласно постановлению КС РФ от 28 января 2025 г. № 3-П, при защите публичных интересов в области охраны окружающей среды исковая давность имеет иное значение: она не является безусловным основанием для отказа в иске, а выступает критерием, от которого зависят последствия удовлетворения требования.

• Существенность: Это нарушение привело к легализации прав на земли, приобретённые в нарушение законодательства об охране водных объектов, и препятствовало восстановлению публичных интересов.

3. Неучёт правовых позиций КС РФ и ВС РФ

• Ошибка: Апелляционный суд не учёл постановление Пленума ВС РФ от 29 сентября 2015 г. № 43 (пп. 4 и 5) о специфике исчисления исковой давности для требований публично-правовых образований, а также позиции КС РФ.

• Нарушение: Это нарушение норм материального права в смысле ст. 390.14 ГПК РФ.

• Существенность: Данное нарушение повлияло на исход дела.

Существенные нарушения норм процессуального права

Нарушений процессуального права в узком смысле (нарушение порядка рассмотрения дела, нарушение прав сторон на судебное разбирательство) в определении не выявлено. Однако нарушение норм материального права о применении исковой давности является существенным в смысле ст. 390.14 ГПК РФ, так как повлияло на исход дела и без устранения которого невозможны восстановление и защита нарушенных публичных интересов.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Судебные акты, подлежащие отмене:

1. Апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Московского областного суда от 12 февраля 2025 г.
2. Определение судебной коллегии по гражданским делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 9 июля 2025 г.

Направление дела:

Дело направлено на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции (судебную коллегию по гражданским делам Московского областного суда).

Правовая база решения:

Статьи 390.14, 390.15, 390.16 ГПК РФ.

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Влияние на практику нижестоящих судов

Определение СКГД устанавливает обязательный для нижестоящих судов стандарт применения норм об исковой давности к требованиям органов публичной власти о защите публичных интересов. Суды должны:

• Различать момент нарушения права и момент выявления нарушения при исчислении исковой давности для органов публичной власти;
• Учитывать фактические обстоятельства дела при определении момента, когда органы публичной власти узнали или должны были узнать о нарушении публичных интересов;
• Не применять исковую давность формально в случаях защиты публичных интересов в области охраны окружающей среды, водных объектов и иных сфер, где публичный интерес превалирует над частным;
• Учитывать позиции КС РФ о том, что исковая давность при защите публичных интересов имеет иное значение и не является безусловным основанием для отказа в иске.

2. Защита какой стороны усиливается

Усиливается защита:

• Публичных интересов в области охраны водных объектов, береговых полос, санитарной охраны источников водоснабжения;
• Неопределённого круга лиц, имеющих право на доступ к береговой полосе и использование водного объекта;
• Органов публичной власти (прокуратуры, органов управления государственным имуществом, органов управления водными ресурсами) при защите публичных интересов;
• Государства как собственника водных объектов и береговых полос.

Ограничивается защита:

• Частных собственников земельных участков, приобретённых в нарушение законодательства об охране водных объектов, в части использования исковой давности как основания для отказа в иске о защите публичных интересов.

3. Связь с ранее сформированными позициями ВС РФ и КС РФ

Постановление Пленума ВС РФ от 29 сентября 2015 г. № 43:

Определение СКГД развивает и уточняет позицию Пленума о том, что исковая давность для требований публично-правовых образований исчисляется со дня выявления нарушения, а не со дня совершения нарушающего действия.

Постановления КС РФ от 28 января 2025 г. № 3-П и определение от 14 апреля 2025 г. № 913-0:

Определение СКГД полностью воспринимает и применяет позиции КС РФ о том, что: - исковая давность для защиты публичных интересов имеет иное значение; - при защите публичных интересов в области охраны окружающей среды исковая давность не является безусловным основанием для отказа в иске; - суд должен учитывать всю совокупность фактических обстоятельств при определении момента выявления нарушения.

Конституционные принципы:

Определение СКГД опирается на конституционные принципы: - Ст. 17 (ч. 3) Конституции РФ: Осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц; - Ст. 75¹ Конституции РФ: Признание экономической и социальной солидарности; - Ст. 42 Конституции РФ: Право каждого на благоприятную окружающую среду (имплицитно).

4. Стандарт доказывания и распределение бремени доказывания

Изменение стандарта доказывания:

Определение СКГД устанавливает, что при защите публичных интересов в области охраны водных объектов суд должен исходить из презумпции того, что органы публичной власти узнали о нарушении в момент его выявления (проведения проверки), а не в момент открытого использования имущества. Бремя доказывания того, что органы публичной власти узнали о нарушении раньше, лежит на ответчике.

Распределение бремени доказывания:

• На органы публичной власти (истца): Доказывание того, что земельные участки сформированы в нарушение законодательства об охране водных объектов (в данном случае это доказано судебной землеустроительной экспертизой).
• На ответчика: Доказывание того, что органы публичной власти узнали о нарушении раньше момента проведения проверки (1 ноября 2023 г.).

5. Сферы применения позиции по аналогии

Позиция СК