ВС отклонил иск о запрете на складирование отходов при уходе за растениями

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер и дата: Дело № АКПИ25-972, решение от 18 февраля 2026 г.

Инстанция: Верховный Суд Российской Федерации (первая инстанция по оспариванию нормативных правовых актов в соответствии с главой 21 КАС РФ)

Состав суда: - Председательствующий: судья ВС РФ Нефедова О.Н. - Судьи: Кириллов В.С. (судья-докладчик), Корнелюк Е.С. - Секретарь: Лапшова Н.Е. - Участие прокурора: Русаков И.В. (Генеральная прокуратура РФ)

Стороны: - Административный истец: Манякин Андрей Валериевич (гражданин, собственник садового земельного участка с жилым домом, потребитель коммунальной услуги по обращению с твёрдыми коммунальными отходами) - Административный ответчик: Правительство Российской Федерации (представлено Министерством природных ресурсов и экологии РФ)

Категория спора: Глава 21 КАС РФ — оспаривание нормативного правового акта (постановления Правительства РФ)

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований

Манякин А.В. обратился в Верховный Суд РФ с административным исковым заявлением о признании недействующими (т.е. не подлежащими применению): - подпункта «в» пункта 36 Правил обращения с твёрдыми коммунальными отходами; - пункта 37 указанных Правил.

Оспариваемый нормативный акт: Постановление Правительства РФ от 7 марта 2025 г. № 293 «Об утверждении Правил обращения с твёрдыми коммунальными отходами» (опубликовано 17 марта 2025 г. в Собрании законодательства РФ, № 11, ст. 1165).

Содержание оспариваемых норм

Подпункт «в» пункта 36 Правил: запрещает складирование отходов, образовавшихся при уходе за древесно-кустарниковыми посадками, в местах (площадках) накопления твёрдых коммунальных отходов.

Пункт 37 Правил: предусматривает, что порядком накопления твёрдых коммунальных отходов, утверждённым исполнительным органом субъекта РФ, могут быть установлены дополнительные запреты на складирование веществ и предметов в местах накопления и на перегрузочных станциях.

Позиция административного истца

Манякин А.В. утверждал:

1. Материально-правовые возражения: - Оспариваемые положения противоречат статьям 1, 5, 6, пунктам 1 и 3 статьи 134 Федерального закона от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления»; - Противоречат пункту 1 статьи 51 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»; - Отходы при уходе за древесно-кустарниковыми посадками относятся к твёрдым коммунальным отходам по закону и должны приниматься в местах накопления.

2. Коррупциогенность: - Нормы содержат коррупциогенные факторы (ссылка на подпункты «а», «б», «в», «ж» пункта 3 методики проведения антикоррупционной экспертизы, утверждённой постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. № 96); - Отсутствие условий, оснований и административных процедур при реализации органами власти права на установление запретов свидетельствует о коррупциогенности.

3. Нарушение прав потребителя: - До вступления в силу Правил (с 1 сентября 2025 г.) региональный оператор вывозил такие отходы в рамках договора на оказание услуги; - После установления запрета истец вынужден дважды оплачивать вывоз: региональному оператору (в составе платы за услугу, которую тот не оказывает) и сторонней организации; - Это нарушает право потребителя на получение услуги в полном объёме и по экономически обоснованной цене; - Для регионального оператора это создаёт условия для необоснованного обогащения.

4. Злоупотребление полномочиями: - Минприроды России действовало исключительно в интересах региональных операторов, злоупотребляя полномочиями; - Отсутствие законодательно установленного способа накопления таких отходов приведёт к образованию несанкционированных свалок и негативным последствиям для здоровья и окружающей среды (в том числе лесным пожарам).

Позиция административного ответчика

Минприроды России (представитель Новожилова О.В.) в письменных возражениях указала: - Постановление издано в пределах полномочий Правительства РФ; - Оспариваемые положения соответствуют действующему законодательству; - Права административного истца не нарушены.

Позиция прокурора

Прокурор Генеральной прокуратуры РФ Русаков И.В. полагал необходимым отказать в удовлетворении заявленных требований.

Решение суда

Верховный Суд РФ отказал в удовлетворении административного иска (пункт 2 части 2 статьи 215 КАС РФ).

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Дело затрагивает фундаментальное напряжение между несколькими публично-правовыми интересами:

1. Интерес потребителя коммунальной услуги — получение полного объёма услуги по обращению с твёрдыми коммунальными отходами по экономически обоснованной цене, без двойной оплаты;

2. Интерес публичной власти в регулировании обращения с отходами — установление запретов на складирование определённых видов отходов в целях защиты окружающей среды и здоровья населения;

3. Вопрос о границах нормотворческого усмотрения — может ли Правительство РФ устанавливать запреты на складирование отходов, которые по закону относятся к твёрдым коммунальным отходам, без установления альтернативного порядка их обращения;

4. Проблема коррупциогенности нормативного акта — содержат ли оспариваемые нормы признаки коррупциогенных факторов в смысле Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов»;

5. Толкование понятия «твёрдые коммунальные отходы» — входят ли отходы при уходе за древесно-кустарниковыми посадками в определение твёрдых коммунальных отходов, и если входят, то может ли Правительство РФ запретить их складирование в местах накопления таких отходов.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Соответствуют ли подпункт «в» пункта 36 и пункт 37 Правил обращения с твёрдыми коммунальными отходами нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу (в частности, Федеральному закону «Об отходах производства и потребления» и Федеральному закону «Об охране окружающей среды»)?

2. Содержат ли оспариваемые положения коррупциогенные факторы в смысле Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ?

3. Нарушают ли оспариваемые нормы права, свободы и законные интересы административного истца как потребителя коммунальной услуги?

4. Входят ли отходы при уходе за древесно-кустарниковыми посадками в определение твёрдых коммунальных отходов, и если входят, может ли Правительство РФ запретить их складирование в местах накопления таких отходов без установления альтернативного порядка обращения?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ исходит из того, что Правительство Российской Федерации обладает полномочием на утверждение Правил обращения с твёрдыми коммунальными отходами, прямо возложенным на него Федеральным законом «Об отходах производства и потребления». Оспариваемые положения Правил не противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, являются ясными и определёнными, не содержат коррупциогенных факторов и не нарушают прав административного истца. Доводы истца сводятся к личному несогласию с действующим правовым регулированием и отстаиванию целесообразности иного порядка, что не может служить правовым основанием для удовлетворения иска.

B. Развёрнутое обоснование

1. Полномочия Правительства РФ на издание оспариваемого акта

Конституционно-правовая база: - Федеральный конституционный закон от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», статья 5 (часть 1): Правительство РФ на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов, распоряжений и поручений Президента РФ издаёт постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение; - Статья 5 (часть 2): акты Правительства РФ, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства РФ.

Гражданско-правовая база: - Гражданский кодекс РФ, пункт 4 статьи 3: на основании и во исполнение ГК РФ и иных законов, указов Президента РФ Правительство РФ вправе принимать постановления, содержащие нормы гражданского права.

Специальное полномочие в области обращения с отходами: - Федеральный закон от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления», статья 5 (абзац сорок второй): к полномочиям Российской Федерации относится утверждение правил обращения с твёрдыми коммунальными отходами; - Статья 24 (пункт 2): правила обращения с твёрдыми коммунальными отходами утверждаются Правительством РФ.

Процедурное соответствие: - Указ Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» — процедура издания, введения в действие и опубликования соблюдена.

Вывод суда: Правила утверждены во исполнение полномочия, возложенного на Правительство РФ федеральным законодателем. Порядок принятия и опубликования не оспаривается и соблюдён.

2. Отсутствие коррупциогенных факторов

Нормативная база антикоррупционной экспертизы: - Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», часть 2 статьи 1: коррупциогенными факторами являются положения НПА, устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределённые, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям, создающие условия для проявления коррупции; - Статья 3 (пункт 2 части 1, пункт 1 части 3): проведение антикоррупционной экспертизы проектов постановлений Правительства РФ — компетенция федерального органа исполнительной власти в области юстиции в соответствии с методикой, определённой Правительством РФ; - Положение о Министерстве юстиции РФ, утверждённое Указом Президента РФ от 13 января 2023 г. № 10, подпункт 1 пункта 20: проведение антикоррупционных экспертиз проектов постановлений Правительства РФ — компетенция Минюста РФ.

Факт проведения экспертизы: - В процессе подготовки нормативного акта Минюстом РФ проведена антикоррупционная экспертиза в соответствии с Правилами проведения антикоррупционной экспертизы и методикой, утверждёнными постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. № 96; - По результатам экспертизы коррупциогенные факторы в проекте НПА выявлены не были (заключение от 21 апреля 2023 г. № 09/47369-АБ).

Анализ содержания Правил: - Содержание Правил, включая оспариваемые положения, не даёт оснований для вывода о наличии коррупциогенных факторов, перечисленных в пункте 3 методики проведения антикоррупционной экспертизы.

Вывод суда: Ссылка административного истца на наличие коррупциогенных факторов несостоятельна.

3. Толкование материального законодательства об отходах

Определение твёрдых коммунальных отходов:

Статья 1 Федерального закона «Об отходах производства и потребления» (абзац двадцать первый) определяет твёрдые коммунальные отходы как: - отходы, образующиеся в жилых помещениях в процессе потребления физическими лицами; - товары, утратившие потребительские свойства в процессе использования физическими лицами в жилых помещениях в целях удовлетворения личных и бытовых нужд; - отходы, образующиеся в процессе деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, подобные по составу отходам, образующимся в жилых помещениях, эпидемиологически безопасные медицинские отходы, приближённые по составу к твёрдым коммунальным отходам.

Классификация отходов при уходе за древесно-кустарниковыми посадками:

Согласно Федеральному классификационному каталогу отходов (ФККО), утверждённому приказом Федеральной службы по надзору в сфере природопользования от 22 мая 2017 г. № 242, в тип «Прочие отходы от уборки территории городских и сельских поселений» включены растительные отходы при уходе за древесно-кустарниковыми посадками (код 7 31 300 02 20 5).

Важное уточнение суда: ФККО не предусматривает отдельного раздела, содержащего исключительно твёрдые коммунальные отходы; перечень видов отходов не является исчерпывающим.

Вывод суда: Отходы, образовавшиеся при уходе за древесно-кустарниковыми посадками, являются одним из самостоятельных видов отходов, представляющим совокупность отходов с общими признаками в соответствии с системой классификации отходов.

Методология толкования: При толковании понятия «отходы, образовавшиеся при уходе за древесно-кустарниковыми посадками» в отсутствие легальной дефиниции применительно к конкретной сфере правоотношений надлежит учитывать: - отраслевую принадлежность правового института, в котором используется данный термин; - системную связь с иными правовыми предписаниями.

Неясности, выявляемые при применении норм в конкретных правовых ситуациях, устраняются путём толкования этими нормами правоприменительными органами, в том числе судами, путём выявления содержания конкретного нормативного положения и системы находящихся во взаимосвязи нормативных положений.

4. Соответствие оспариваемых норм Федеральному закону «Об охране окружающей среды»

Общие требования к обращению с отходами: - Статья 51 (пункт 1) Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»: отходы производства и потребления подлежат сбору, накоплению, утилизации, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению, условия и способы которых должны быть безопасными для окружающей среды и регулироваться законодательством РФ.

Вывод суда: Эта норма устанавливает общие требования к безопасности способов и условий обращения с отходами и не регулирует вопросы, относящиеся к складированию отходов, образовавшихся при уходе за древесно-кустарниковыми посадками.

5. Соответствие оспариваемых норм Федеральному закону «Об отходах производства и потребления»

Общие требования к местам накопления отходов: - Статья 134 (пункт 1): накопление отходов допускается только в местах (на площадках) накопления отходов, соответствующих требованиям законодательства в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения и иного законодательства РФ; - Статья 134 (пункт 3): места (площадки) накопления твёрдых коммунальных отходов должны соответствовать требованиям законодательства РФ, указанным в пункте 1, а также правилам благоустройства муниципальных образований.

Определение накопления: - Статья 1 (абзац девятнадцатый пункта 1): накоплением отходов признаётся складирование отходов в целях их дальнейших обработки, утилизации, обезвреживания, размещения на срок не более чем одиннадцать месяцев, если иной срок не предусмотрен законом.

Вывод суда: Приведённые нормы устанавливают общие требования к местам накопления отходов и к безопасности способов обращения, но не регулируют вопросы, относящиеся к складированию отходов, образовавшихся при уходе за древесно-кустарниковыми посадками.

6. Содержание и область применения Правил

Предмет регулирования Правил (пункт 1): Правила устанавливают порядок: - накопления, сбора, транспортирования, обработки, утилизации, обезвреживания и захоронения твёрдых коммунальных отходов; - заключения договора на оказание услуг по обращению с твёрдыми коммунальными отходами; - оснований лишения статуса регионального оператора; - особенности обращения с твёрдыми коммунальными отходами на труднодоступных территориях; - сроки накопления твёрдых коммунальных отходов на перегрузочных станциях.

Определение места накопления (пункт 3): Место (площадка) накопления твёрдых коммунальных отходов — это место (площадка), на котором расположены контейнеры и (или) бункеры, предназначенное для складирования твёрдых коммунальных отходов для последующего их транспортирования на объекты обработки, энергетической утилизации, утилизации путём производства искусственных грунтов, обезвреживания и захоронения.

Ключевой вывод суда: Правила не устанавливают безусловной обязанности складирования твёрдых коммунальных отходов исключительно в организованном месте накопления.

Альтернативный порядок обращения (пункты 18, 30, 34): Обращение с отходами при уходе за древесно-кустарниковыми посадками, включая их накопление, транспортирование, обработку, обезвреживание, размещение и утилизацию, осуществляется в соответствии с общими положениями Федерального закона «Об отходах производства и потребления» на основании договоров, заключённых с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями (специализированными организациями), обладающими соответствующей разрешительной документацией, за отдельную плату.

7. Полномочия субъектов РФ в области обращения с отходами

Федеральный закон «Об отходах производства и потребления», статья 6 (абзацы шестнадцатый и семнадцатый): К полномочиям субъектов РФ в области обращения с отходами относят: - организацию деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению), сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и захоронению твёрдых коммунальных отходов; - утверждение порядка накопления твёрдых коммунальных отходов (в том числе их раздельного накопления).

Статья 13 (пункт 6): Накопление твёрдых коммунальных отходов осуществляется в соответствии с: - установленными Правительством РФ правилами обращения с твёрдыми коммунальными отходами; - порядком накопления указанных отходов, принятым органом исполнительной власти субъекта РФ.

Пункт 37 Правил: Порядком накопления (в том числе раздельного накопления) твёрдых коммунальных отходов, утверждённым исполнительным органом субъекта РФ, могут быть установлены дополнительные запреты на складирование веществ и предметов в местах накопления и на перегрузочных станциях.

Вывод суда: Какого-либо федерального закона или иного НПА большей юридической силы, устанавливающего иной порядок складирования веществ и предметов в местах накопления и на перегрузочных станциях, не имеется.

8. Оценка доводов административного истца о нарушении его прав

Позиция суда: Доводы административного истца фактически сводятся к личному несогласию с действующим правовым регулированием и отстаиванию позиции о внесении целесообразных, с его точки зрения, изменений в действующее регулирование в части необходимости регламентации иного порядка. Это не может служить правовым основанием для удовлетворения иска.

Принцип разграничения компетенции: Проверяя полномочия органа (должностного лица), суды не вправе обсуждать вопрос о целесообразности принятия органом или должностным лицом оспариваемого акта, поскольку это относится к исключительной компетенции органов государственной власти РФ, её субъектов, органов местного самоуправления и их должностных лиц.

9. Итоговый вывод о соответствии оспариваемых норм законодательству

Оспариваемые положения Правил: - соответствуют нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу; - являются ясными и определёнными; - не влекут нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца в указанном им аспекте.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

В данном деле Верховный Суд РФ рассматривал дело в первой инстанции по оспариванию нормативного правового акта (глава 21 КАС РФ), поэтому оценка ошибок нижестоящих судов отсутствует. Однако суд дал развёрнутую оценку позиции административного истца:

1. Неверное толкование материального законодательства об отходах: - Истец полагал, что отходы при уходе за древесно-кустарниковыми посадками безусловно входят в определение твёрдых коммунальных отходов и должны приниматься в местах их накопления; - Суд указал, что хотя эти отходы и классифицируются в ФККО как один из видов отходов, Правила не устанавливают безусловной обязанности складирования их в организованных местах накопления и предусматривают альтернативный порядок обращения через специализированные организации.

2. Неправильное применение критериев коррупциогенности: - Истец утверждал, что отсутствие административных процедур при установлении запретов свидетельствует о коррупциогенности; - Суд указал, что проведённая Минюстом РФ антикоррупционная экспертиза не выявила коррупциогенных факторов, и содержание Правил не даёт оснований для иного вывода.

3. Смешение материально-правовых и целесообразностных возражений: - Истец фактически оспаривал целесообразность установленного порядка, а не его законность; - Суд подчеркнул, что вопросы целесообразности нормативного регулирования относятся к исключительной компетенции органов государственной власти, а не судов.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Решение Верховного Суда РФ:

В удовлетворении административного искового заявления Манякина Андрея Валериевича о признании недействующими подпункта «в» пункта 36 и пункта 37 Правил обращения с