ВС подтвердил законность установления запретной зоны вокруг военного объекта в населённом пункте

I. РЕКВИЗИТЫ И ПАРАМЕТРЫ ДЕЛА

Номер дела и определение: Дело № АПЛ26-13; Апелляционное определение Верховного Суда Российской Федерации от 17 февраля 2026 г.

Состав Апелляционной коллегии: - Председательствующий: Зайцев В.Ю. - Члены коллегии: Зинченко И.Н., Тютина Д.В. - Секретарь: Иванов В.Н. - Участие прокурора: Клевцова Е.А. (Генеральная прокуратура РФ)

Стороны спора: - Административный истец: Мутыгулин Эмиль Табрисович (собственник земельного участка, кадастровый номер не раскрывается в открытой части) - Административный ответчик: Министерство обороны Российской Федерации (представители: Виноградов П.А., Носенко В.О.) - Заинтересованные лица: Министерство юстиции Российской Федерации; администрация Березовского муниципального округа

Категория спора: Административный спор об оспаривании нормативного правового акта (приказ Министра обороны РФ в части установления зон с особыми условиями использования земель в отношении военного объекта)

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Фабула

Мутыгулин Э.Т., являющийся собственником земельного участка, оспорил пункт 15 перечня зон с особыми условиями использования земель, устанавливаемых в отношении военных объектов Вооруженных Сил Российской Федерации. Указанный перечень является приложением к приказу заместителя Министра обороны Российской Федерации от 26 ноября 2018 г. № 914 «Об установлении зон с особыми условиями использования территорий в отношении военных объектов Центрального военного округа» (далее — Приказ), в редакции приказа от 29 октября 2025 г. № 799.

Спор касается установления в отношении войсковой части (пос. [название], область) запретной зоны шириной 1000 м и охранной зоны шириной 400 м и 100 м от внешнего ограждения военного объекта. Административный истец ссылался на то, что названный военный объект находится в границах населенного пункта, в связи с чем запретная и охранная зоны могли быть установлены лишь в пределах внешнего ограждения (внешнего периметра) военного объекта согласно пункту 6 Положения об установлении запретных и иных зон с особыми условиями использования земель для обеспечения функционирования военных объектов, утвержденного постановлением Правительства РФ от 5 мая 2014 г. № 405 (далее — Положение).

Вследствие установления зон за пределами внешнего ограждения в них включен земельный участок, принадлежащий Мутыгулину Э.Т., что повлекло отказ администрации Березовского муниципального округа в согласовании проведения реконструкции жилого дома на данном участке.

Процессуальная история

Первая инстанция (Верховный Суд РФ, решение от 4 декабря 2025 г. по делу № АКПИ25-769): Суд первой инстанции отказал в удовлетворении административного иска, исходя из того, что по делу отсутствует основание для признания пункта 15 Перечня частично недействующим, поскольку оспариваемый приказ не противоречит нормативным правовым актам большей юридической силы. Суд установил, что войсковая часть расположена на двух земельных участках (техническая позиция и административно-казарменная территория), составляющих единый военный комплекс, и что Приказ издан в пределах предоставленных полномочий в соответствии с Положением.

Апелляционная инстанция (Апелляционная коллегия ВС РФ, определение от 17 февраля 2026 г.): Мутыгулин Э.Т. подал апелляционную жалобу, в которой просил отменить решение суда первой инстанции и принять новый судебный акт об удовлетворении заявленного требования. Административный истец настаивал на том, что выводы суда первой инстанции противоречат обстоятельствам дела и основаны на неверном толковании норм материального права, в частности пункта 6 Положения.

Минобороны России в возражениях на апелляционную жалобу указала, что надлежащее функционирование военного объекта может быть обеспечено лишь единством комплекса, расположенного на двух земельных участках. Минюст России поддержал позицию, изложенную в отзыве на административный иск. Администрация Березовского муниципального округа поддержала административный иск.

Апелляционная коллегия оснований для удовлетворения апелляционной жалобы не нашла и оставила решение суда первой инстанции без изменения.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Правовой конфликт возник между интересом собственника земельного участка в свободном использовании принадлежащего ему имущества и интересом государства в обеспечении безопасности функционирования военного объекта и защиты населения от поражающих факторов при возникновении чрезвычайных ситуаций.

Спор касается толкования и применения пункта 6 Положения № 405, который устанавливает, что для военных объектов, расположенных в границах населенных пунктов, запретная зона и специальная зона устанавливаются по внешнему ограждению территории военного объекта или, если такое ограждение отсутствует, по его внешнему периметру. Административный истец утверждал, что это требование нарушено, поскольку зоны установлены за пределами внешнего ограждения и включили его земельный участок.

Дело имеет принципиальное значение для разграничения полномочий органов исполнительной власти в сфере установления зон с особыми условиями использования земель и для определения критериев единства военного объекта при наличии нескольких территориально разобщенных земельных участков, на которых размещены его составные части. Кроме того, спор затрагивает вопрос о соотношении требований Положения № 405 с целями обеспечения национальной безопасности в условиях проведения специальной военной операции.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Соответствует ли установление запретной зоны шириной 1000 м и охранной зоны шириной 400 м и 100 м за пределами внешнего ограждения военного объекта, расположенного в границах населенного пункта, требованиям пункта 6 Положения № 405?

2. Являются ли техническая позиция и административно-казарменная территория войсковой части, расположенные на разных земельных участках, единым военным объектом для целей установления зон с особыми условиями использования земель?

3. Имеются ли основания для признания пункта 15 Перечня частично недействующим как противоречащего нормативным правовым актам большей юридической силы?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Апелляционная коллегия ВС РФ подтвердила, что пункт 15 Перечня не противоречит нормативным правовым актам большей юридической силы и был издан в пределах предоставленных полномочий Министерству обороны Российской Федерации. Суд исходил из того, что Приказ, принятый на основании протокола заседания межведомственной комиссии от 21 декабря 2016 г. № 4/МК, фактически утверждает решение межведомственной комиссии о необходимости установления зон с особыми условиями использования земель в отношении военных объектов Центрального военного округа с приложенным описанием местоположения границ установленных зон на картографических материалах. Установление таких зон направлено на обеспечение безопасности населения при функционировании военного объекта и возникновении на нем чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера или совершении террористического акта, что в период проведения специальной военной операции имеет особое значение.

B. Развёрнутое обоснование

1. Нормативно-правовая база установления зон с особыми условиями использования земель

Апелляционная коллегия указала, что Федеральным законом от 3 августа 2018 г. № 342-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» Земельный кодекс РФ дополнен главой XIX «Зоны с особыми условиями использования территорий» (статьи 104–107).

В соответствии с пунктом 1 статьи 104 ЗК РФ зоны с особыми условиями использования территорий устанавливаются в том числе в целях защиты жизни и здоровья граждан, безопасной эксплуатации объектов обороны страны и безопасности государства, обеспечения обороны страны и безопасности государства (подпункты 1, 2, 5).

Статья 105 ЗК РФ в подпункте 10 относит к видам зон с особыми условиями использования территорий зону охраняемого военного объекта, охранную зону военного объекта, запретные и специальные зоны, устанавливаемые в связи с размещением указанных объектов.

Пункт 1 статьи 106 ЗК РФ предусматривает, что Правительство Российской Федерации утверждает положение в отношении каждого вида зон с особыми условиями использования территорий (за исключением зон, возникающих в силу федерального закона), в котором должен быть определен порядок подготовки и принятия решений об установлении, изменении, о прекращении существования указанных зон.

2. Переходные положения и действующий порядок установления зон

Суд отметил, что часть 16 статьи 26 Федерального закона № 342-ФЗ в редакции, действовавшей на день принятия решения, определяла, что до 1 января 2026 г. установление, изменение или прекращение существования зон с особыми условиями использования территорий осуществляется в порядке, установленном до дня официального опубликования этого федерального закона, с учетом особенностей, установленных частями 16 и 16³ данной статьи.

Однако Федеральным законом от 28 декабря 2025 г. № 496-ФЗ «О внесении изменений в статью 106 Земельного кодекса Российской Федерации и статью 26 Федерального закона «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» редакция части 16 статьи 26 Федерального закона № 342-ФЗ была изменена: слова «января 2026» заменены словами «марта 2031», введено предложение о том, что установленный нормативными правовыми актами РФ до дня вступления в силу положения, утвержденного в соответствии с пунктом 1 статьи 106 ЗК РФ, порядок установления, изменения или прекращения существования зон действует до дня вступления в силу указанного положения, но не позднее 1 марта 2031 года. Данная редакция действует на день вынесения определения.

3. Положение № 405 как нормативная база для установления зон в отношении военных объектов

Положение, утвержденное постановлением Правительства РФ от 5 мая 2014 г. № 405, определяет порядок установления запретных и иных зон с особыми условиями использования земель для обеспечения функционирования военных объектов Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, выполняющих задачи в области обороны страны.

Постановлением № 405 Минобороны России предписано: - до 1 июня 2014 г. образовать межведомственную комиссию по определению необходимости установления запретных и иных зон (пункт 2); - до 31 декабря 2015 г. осуществить мероприятия по установлению запретных и иных зон в соответствии с Положением (пункт 3).

4. Процедура принятия решений о необходимости установления зон

Пункт 16 Положения закрепляет, что решения о необходимости установления запретной зоны, специальной зоны, зоны охраняемого военного объекта и охранной зоны военного объекта принимаются межведомственной комиссией на основании предложения федерального органа исполнительной власти, в ведении которого находится военный объект. К указанным решениям прилагается описание местоположения границ установленных зон на картографических материалах масштаба 1:2000 или крупнее.

Пункт 21 Положения предусматривает, что на основании решения межведомственной комиссии федеральный орган исполнительной власти, в ведении которого находится военный объект, принимает решение об установлении запретной зоны, специальной зоны, зоны охраняемого военного объекта и охранной зоны военного объекта, а также в 2-месячный срок обеспечивает составление соответствующей карты (плана) объекта землеустройства с обозначением границ зон.

Во исполнение пункта 2 Постановления № 405 Министром обороны РФ издан приказ от 3 июля 2015 г. № 396 «О межведомственной комиссии по определению необходимости установления запретных и иных зон с особыми условиями использования земель для обеспечения функционирования военных объектов Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, выполняющих задачи в области обороны страны», которым образована межведомственная комиссия и утвержден регламент ее работы.

5. Полномочия заместителя Министра обороны РФ на издание Приказа

Суд исходил из подпункта 2 пункта 7, пунктов 9, 10 Положения о Министерстве обороны Российской Федерации, утвержденного Указом Президента РФ от 16 августа 2004 г. № 1082, а также приказа Министра обороны РФ от 30 июня 2016 г. № 400 «Об обязанностях заместителя Министра обороны Российской Федерации, отвечающего за организацию управления имуществом, расквартирования войск (сил), жилищного и медицинского обеспечения».

На основе этих актов суд первой инстанции пришел к правомерному выводу о том, что Приказ, принятый на основании протокола заседания межведомственной комиссии от 21 декабря 2016 г. № 4/МК, издан заместителем Министра обороны Российской Федерации в пределах предоставленных ему полномочий. Данный вывод подтверждается вступившим в законную силу решением Верховного Суда РФ от 25 июля 2024 г. по делу № АКПИ24-263.

6. Содержание Приказа и его соответствие процедурным требованиям

Апелляционная коллегия установила, что оспариваемым приказом в редакции приказа заместителя Министра обороны РФ от 29 октября 2025 г. № 799 фактически утверждено решение межведомственной комиссии о необходимости установления зон с особыми условиями использования земель в отношении военных объектов Центрального военного округа, в том числе в отношении войсковой части, с приложенным описанием местоположения границ установленных зон на картографических материалах.

С учетом содержания пункта 23 Положения суд первой инстанции верно указал, что для установления зон предусмотрен специальный порядок принятия соответствующего правового акта федерального органа исполнительной власти, который в целях соблюдения принципа публичности обязан направлять сведения об установлении этих зон в орган, осуществляющий кадастровый учет и ведение государственного кадастра недвижимости, для принятия им решения об осуществлении кадастрового учета. Данное требование при издании Приказа административным ответчиком соблюдено.

7. Определение понятий и требования к установлению зон

Согласно Положению:

Военные объекты — существующие или планируемые к строительству полигоны, аэродромы, узлы связи, базы, склады, арсеналы и иные используемые для нужд обороны страны и безопасности государства объекты, а также объекты недвижимого имущества, расположенные на позициях войск и воинских частей, на стационарных пунктах управления, в военных научно-исследовательских организациях, комплексы зданий и отдельные здания, строения и сооружения Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов, выполняющих задачи в области обороны (абзац второй пункта 2).

Запретная зона — территория вокруг военного объекта, включающая земельный участок, на котором он размещен, в границах которой в соответствии с Положением запрещается или ограничивается хозяйственная и иная деятельность с целью обеспечения безопасности населения при функционировании военного объекта и возникновении на нем чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера или совершении террористического акта (абзац четвертый пункта 2).

Охранная зона военного объекта — территория, в границах которой принимаются особые меры по обеспечению безопасного функционирования и защите военного объекта, включающие меры по обеспечению безопасного хранения вооружения, военной техники, ракет и боеприпасов, а также иного имущества военного назначения при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера или совершении террористического акта (абзац шестой пункта 2).

Запретные зоны и специальные зоны являются территориями с особыми условиями использования находящихся в их границах земельных участков. В границах запретной зоны могут (при необходимости) устанавливаться зоны охраняемых военных объектов и охранные зоны военных объектов (пункт 4).

8. Требования к установлению зон для объектов в границах населенных пунктов

Пункт 6 Положения устанавливает: для военных объектов, расположенных в границах населенных пунктов, запретная зона и специальная зона устанавливаются по внешнему ограждению территории военного объекта или, если такое ограждение отсутствует, по его внешнему периметру.

Однако суд не усмотрел нарушения этого требования, поскольку установил, что войсковая часть расположена на двух земельных участках (техническая позиция и административно-казарменная территория), составляющих единый военный комплекс.

9. Требования к установлению зон для объектов вне населенных пунктов и определение ширины запретной зоны

Пункт 7 Положения предусматривает: для военных объектов, расположенных вне населенных пунктов, внешняя граница запретной зоны устанавливается на расстоянии не более чем 3 километра от внешнего ограждения территории военного объекта или, если такое ограждение отсутствует, от его внешнего периметра. Ширина запретной зоны военного объекта определяется величиной расчетного радиуса воздействия поражающих факторов военного объекта, возникающих при нарушении его нормального функционирования вследствие возникновения чрезвычайных ситуаций.

10. Требования к установлению охранной зоны

Пункт 9 Положения устанавливает: граница охранной зоны военного объекта устанавливается в пределах запретной зоны (или в пределах зоны охраняемого военного объекта, если она установлена) на территории, непосредственно примыкающей к внешнему ограждению территории военного объекта или, если такое ограждение отсутствует, к его внешнему периметру: - а) на расстоянии, не превышающем 400 метров, — для военных объектов, на которых хранятся боеприпасы, ракеты, взрывчатые, радиоактивные, отравляющие, химически и биологически опасные вещества, легковоспламеняющиеся и (или) горючие жидкости, а также горюче-смазочные материалы; - б) на расстоянии, не превышающем 100 метров, — для прочих военных объектов.

11. Единство военного объекта и его составные части

Судом первой инстанции установлено и подтверждается материалами дела, что войсковая часть расположена на земельных участках с кадастровыми номерами [техническая позиция] и [административно-казарменная территория]. Находящиеся на указанных участках объекты составляют единый военный комплекс, входят в один позиционный район в рамках организации боевого дежурства и в случаях приведения воинской части в высшую степень боевой готовности.

Для несения боевого дежурства в рамках противовоздушной обороны и обеспечения зоны прикрытия и поддержания установленных степеней боевой готовности в войсковой части используются вооружение и специальная техника на колесной базе, перемещающиеся по всей территории внутри позиционного района в зависимости от задач подразделений. При осуществлении работы боевой техники возникает высокий уровень излучения с образованием электромагнитного поля, оказывающего негативное влияние на здоровье человека.

12. Историческое и актуальное значение военного объекта

Объекты войсковой части используются для защиты населения от воздушного нападения противника с декабря 1957 года. В настоящее время сохраняется угроза нанесения противником ударов с применением беспилотных летательных аппаратов большой дальности, в связи с чем гражданские объекты подвержены как нападению противника, так и повреждению в результате работы системы противовоздушной обороны. Помимо этого, участились случаи совершения террористических актов в отношении объектов Минобороны России в целях дестабилизации деятельности органов военного управления и поражения систем противовоздушной обороны по причине того, что данные объекты представляют угрозу для террористических формирований недружественных стран.

13. Опровержение доводов административного истца о разобщенности участков

Вопреки доводам административного истца в обжалуемом решении обоснованно указано, что с учетом выполняемых подразделением в границах позиционного района задач и допустимого изменения стартовой позиции комплекса само по себе нахождение технической позиции и административно-казарменной территории на земельных участках, не являющихся смежными, не свидетельствует о том, что обозначенные объекты не являются единым военным объектом.

14. Соответствие установленных зон целям безопасности

Исходя из установленных судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для правильного разрешения дела, которые подтверждаются исследованными доказательствами, у суда апелляционной инстанции отсутствуют основания для вывода о том, что пункт 15 Перечня подлежит признанию частично недействующим. Установление зон с особыми условиями использования территорий в отношении военного объекта войсковой части направлено на обеспечение безопасности населения при функционировании военного объекта и возникновении на нем чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера или совершении террористического акта, что в период проведения специальной военной операции имеет особое значение.

15. Применение критерия соответствия нормативным актам большей юридической силы

Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу. Отказывая в удовлетворении заявленного требования, суд первой инстанции верно исходил из того, что по настоящему административному делу такое основание для признания пункта 15 Перечня частично недействующим отсутствует.

Установив, что Перечень в оспариваемой части правовым нормам большей юридической силы не противоречит, суд правомерно, руководствуясь пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, отказал в удовлетворении административного иска.

VI. РАЗРЕШЕНИЕ СПОРА И ПРОЦЕДУРНЫЕ УКАЗАНИЯ

Апелляционная коллегия не дала специальных указаний нижестоящим судам или органам исполнительной власти, поскольку спор был разрешен в пользу административного ответчика (Минобороны России). Суд подтвердил, что:

1. Приказ издан в пределах предоставленных полномочий заместителю Министра обороны РФ в соответствии с Положением № 405 и нормативными актами о структуре и полномочиях Министерства обороны.

2. Процедура принятия решения соблюдена: Приказ основан на решении межведомственной комиссии от 21 декабря 2016 г. № 4/МК, содержит описание местоположения границ зон на картографических материал