ВС РФ: жители Херсона должны въехать в РФ непосредственно, без транзита через третьи страны

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер определения: № 30-КГ25-4-К5

Дата: 16 февраля 2026 г.

Состав СКГД: - Председательствующий: Пчелинцева Л.М. - Судьи: Жубрин М.А., Вавилычева Т.Ю.

Стороны: - Истец: Слинявский Юрий Якович (гражданин, беженец из Херсонской области) - Ответчик: Министерство экономического развития Карачаево-Черкесской Республики (орган публичной власти) - Третьи лица: - Министерство экономического развития Российской Федерации - Управление по вопросам миграции МВД по Карачаево-Черкесской Республике - Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации - Публично-правовая компания «Фонд развития территорий»

Категория спора: Административно-правовой (оспаривание решения органа публичной власти об отказе в предоставлении государственной жилищной поддержки); жилищный (социальная выплата на приобретение жилого помещения); защита прав лиц, вынужденно покинувших место постоянного проживания.

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований истца

Слинявский Ю.Я. обратился в суд 31 января 2024 г. с исковыми требованиями о: 1. признании незаконным решения Министерства экономического развития Карачаево-Черкесской Республики от 13 ноября 2023 г. об отказе в выдаче государственного жилищного сертификата; 2. возложении на ответчика обязанности выдать государственный жилищный сертификат; 3. произведении социальной выплаты на приобретение жилого помещения.

Правовое основание: Постановление Правительства РФ от 21 октября 2022 г. № 1876 «О реализации мероприятий по переселению жителей г. Херсона и части Херсонской области, покинувших место постоянного проживания и прибывших в экстренном порядке на иные территории Российской Федерации» и Постановление Правительства Карачаево-Черкесской Республики от 16 декабря 2022 г. № 348.

Обоснование: Истец указывал, что с 19 декабря 1996 г. был зарегистрирован и постоянно проживал в г. Бериславе Херсонской области; в сентябре 2023 г. вынужденно покинул место постоянного проживания и 15 сентября 2023 г. прибыл на территорию Ставропольского края через пункт пропуска «Верхний Ларе» (российско-грузинская граница); соответствует всем условиям для получения государственного жилищного сертификата.

Возражения ответчика

Министерство экономического развития Карачаево-Черкесской Республики в решении от 13 ноября 2023 г. отказало в выдаче сертификата со следующим обоснованием: - выезд истца из Херсонской области был осуществлён не непосредственно на территорию Российской Федерации; - въезд на территорию РФ 15 сентября 2023 г. был произведён через третью страну (Грузию), что не соответствует условиям предоставления государственного жилищного сертификата.

В судебных инстанциях ответчик настаивал на том, что: - истец покинул место постоянного проживания только 11 сентября 2023 г. (через 11 месяцев после издания Указа Президента от 19 октября 2022 г. № 756); - его въезд на территорию РФ не был осуществлён в экстренном порядке; - истец пересёк государственные границы Молдовы, Румынии, Болгарии, Турции, Грузии и въехал на территорию РФ через третью страну.

Решение суда первой инстанции (28 июня 2024 г.)

Резолюция: Исковые требования удовлетворены.

Ключевые мотивы: - Решение Министерства экономического развития Карачаево-Черкесской Республики от 13 ноября 2023 г. признано незаконным; - за истцом признано право на получение государственного жилищного сертификата; - на ответчика возложена обязанность предоставить государственный жилищный сертификат в порядке, предусмотренном Постановлением Правительства Карачаево-Черкесской Республики от 16 декабря 2022 г. № 348.

Суд первой инстанции, ссылаясь на Правила предоставления финансовой поддержки, утверждённые Постановлением Правительства РФ от 21 октября 2022 г. № 1876, и Порядок, утверждённый Постановлением Правительства Карачаево-Черкесской Республики от 16 декабря 2022 г. № 348, пришёл к выводу о наличии правовых оснований для удовлетворения иска. Суд указал, что истец покинул место постоянного проживания в г. Бериславе Херсонской области и прибыл на территорию Российской Федерации, получил гражданство РФ, ранее не реализовал право на обеспечение жилым помещением или улучшение жилищных условий с использованием социальной выплаты или субсидии.

Постановление апелляции (5 февраля 2025 г.)

Резолюция: Решение суда первой инстанции оставлено без изменения.

Ключевые мотивы: - Суд апелляционной инстанции согласился с выводами суда первой инстанции; - дополнительно отметил, что нормативные положения не содержат ограничений в отношении маршрута прибытия гражданина на иные территории РФ после покидания места постоянного проживания в г. Херсоне или части Херсонской области; - нормативные положения не содержат конкретной даты убытия с названных территорий после 24 февраля 2022 г.; - с момента выезда истца из Херсонской области и до прибытия на иные территории РФ (Ставропольский край) прошло пять дней, что свидетельствует о передвижении истца транзитом и об отсутствии умысла остаться в третьих странах.

Постановление кассационного суда (3 июня 2025 г.)

Резолюция: Решение суда первой инстанции и апелляционное определение оставлены без изменения.

Ключевые мотивы: Судебная коллегия по гражданским делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции, оставляя без изменения судебные постановления судов первой и апелляционной инстанций, не установила нарушения либо неправильного применения судами норм материального права или норм процессуального права.

Кассационная жалоба в ВС РФ

Кто обратился: Представитель Министерства экономического развития Карачаево-Черкесской Республики по доверенности Айбазова М.Д.

Доводы: Ставился вопрос о передаче жалобы с делом для рассмотрения в судебном заседании СКГД ВС РФ для отмены решения суда первой инстанции, апелляционного определения и определения кассационного суда как незаконных.

Процессуальная история в ВС РФ: - 12 ноября 2025 г. судьёй ВС РФ Жубриным М.А. дело истребовано в ВС РФ; - 14 января 2026 г. кассационная жалоба с делом передана для рассмотрения в судебном заседании СКГД ВС РФ; - 16 февраля 2026 г. дело рассмотрено в открытом судебном заседании.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Сущность конфликта

Спор возник между интересами: - истца — получить государственную жилищную поддержку (государственный жилищный сертификат и социальную выплату) как лица, вынужденно покинувшего место постоянного проживания в Херсонской области; - ответчика (органа публичной власти) — обеспечить целевое и надлежащее расходование бюджетных средств, выделенных на реализацию специальной программы поддержки жителей Херсона и Херсонской области.

Конфликт касается толкования условия о «прибытии в экстренном порядке на иные территории Российской Федерации» в нормативных актах, регулирующих предоставление государственного жилищного сертификата. Конкретно: - позиция истца и нижестоящих судов: условие о прибытии на иные территории РФ означает лишь факт въезда на территорию РФ, независимо от маршрута и промежуточных стран; - позиция ответчика и ВС РФ: условие означает непосредственное перемещение гражданина с места постоянного проживания в Херсонской области на постоянное место жительства в другой субъект РФ, то есть въезд должен быть осуществлён непосредственно из Херсонской области на иную территорию РФ.

Категория проблемы

Материально-правовая — толкование и применение норм специального законодательства, регулирующего условия предоставления государственной жилищной поддержки лицам, вынужденно покинувшим место постоянного проживания в Херсонской области.

Процессуально-правовая — надлежащее рассмотрение и оценка судами доводов сторон о юридически значимых обстоятельствах, в частности о маршруте прибытия гражданина на территорию РФ.

Почему дело передано на коллегию

Дело передано на коллегию в связи с необходимостью: 1. дать правовую оценку условиям предоставления государственного жилищного сертификата в контексте специального законодательства о поддержке жителей Херсонской области; 2. определить, какие обстоятельства являются юридически значимыми при рассмотрении таких споров; 3. установить, допустили ли нижестоящие суды существенные нарушения норм материального и процессуального права, повлиявшие на исход дела.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Как следует толковать условие о прибытии гражданина «на иные территории Российской Федерации» в контексте Постановления Правительства РФ от 21 октября 2022 г. № 1876: означает ли оно лишь факт въезда на территорию РФ независимо от маршрута, или требует непосредственного перемещения из Херсонской области на иную территорию РФ?

2. Что понимается под «экстренным порядком прибытия» жителя Херсонской области на постоянное место жительства на иные территории РФ: означает ли это лишь вынужденность переезда и безотлагательность действий, или требует также определённого временного промежутка между выездом и въездом?

3. Какие обстоятельства являются юридически значимыми при рассмотрении споров о предоставлении государственного жилищного сертификата: должны ли суды проверять маршрут прибытия гражданина на территорию РФ и факт прохождения через третьи страны?

4. Допустили ли нижестоящие суды существенные нарушения норм материального и процессуального права при рассмотрении данного дела: в частности, при игнорировании доводов ответчика о маршруте прибытия истца и при неправильном толковании условий предоставления государственного жилищного сертификата?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ пришёл к выводу, что условие о прибытии гражданина на иные территории Российской Федерации в контексте Постановления Правительства РФ от 21 октября 2022 г. № 1876 означает непосредственное перемещение гражданина с места постоянного проживания в Херсонской области на постоянное место жительства в другой субъект РФ, то есть въезд должен быть осуществлён непосредственно из Херсонской области на иную территорию РФ. Факт прибытия на территорию РФ через третью страну (Грузию) свидетельствует о том, что истец не соответствует условиям предоставления государственного жилищного сертификата. Нижестоящие суды неправильно толковали и применяли нормы материального права, регулирующие спорные отношения, и допустили существенные нарушения норм процессуального права, не приняв во внимание доводы ответчика о маршруте прибытия истца.

B. Развёрнутое обоснование

1. Нормативно-правовая база и правовая природа меры социальной поддержки

Применённые нормы материального права:

• Жилищный кодекс РФ, пункт 2 статьи 2: органы государственной власти и органы местного самоуправления в пределах своих полномочий обеспечивают условия для осуществления гражданами права на жилище, в том числе используют бюджетные средства для улучшения жилищных условий граждан путём предоставления в установленном порядке субсидий для приобретения или строительства жилых помещений.

• Федеральный конституционный закон от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»:

• статья 5 — Правительство РФ издаёт постановления и распоряжения на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов, распоряжений и поручений Президента РФ;

• пункт 2 статьи 14 — Правительство РФ обеспечивает в соответствии с федеральным законом адресную социальную поддержку граждан.

• Указ Президента РФ от 29 сентября 2022 г. № 686 «О признании Херсонской области» — признаны государственный суверенитет и независимость Херсонской области.

• Федеральный конституционный закон от 4 октября 2022 г. № 8-ФКЗ «О принятии в Российскую Федерацию Херсонской области и образовании в составе Российской Федерации нового субъекта - Херсонской области» — Херсонская область принята в РФ в соответствии с Конституцией РФ и статьёй 4 Федерального конституционного закона от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ.

• Постановление Правительства РФ от 21 октября 2022 г. № 1876 «О реализации мероприятий по переселению жителей г. Херсона и части Херсонской области, покинувших место постоянного проживания и прибывших в экстренном порядке на иные территории Российской Федерации»:

• утверждены Правила предоставления субсидии из федерального бюджета в виде имущественного взноса РФ в имущество публично-правовой компании «Фонд развития территорий» для финансового обеспечения мероприятий по предоставлению единовременных выплат на обзаведение имуществом и социальных выплат на приобретение жилых помещений на основании выдаваемых государственных жилищных сертификатов (пункты 1 и 2);
• утверждены Правила предоставления финансовой поддержки субъектам РФ в целях финансового обеспечения мероприятий по предоставлению единовременных выплат и социальных выплат на приобретение жилых помещений на основании выдаваемых государственных жилищных сертификатов (далее — Правила от 21 октября 2022 г. № 1876).

Содержание Правил от 21 октября 2022 г. № 1876:

Согласно пункту 1 Правил, они устанавливают цели, условия и порядок предоставления публично-правовой компанией «Фонд развития территорий» финансовой поддержки бюджетам субъектов РФ за счёт средств данного фонда на предоставление единовременных выплат на обзаведение имуществом и социальных выплат на приобретение жилых помещений на основании выдаваемых государственных жилищных сертификатов жителям г. Херсона и части Херсонской области, покинувшим место постоянного проживания и прибывшим в экстренном порядке на иные территории РФ на постоянное место жительства.

Пункт 2 Правил устанавливает совокупность критериев, которым должны отвечать граждане:

а) после 24 февраля 2022 г. покинули место постоянного проживания в г. Херсоне или части Херсонской области (в населённых пунктах Херсонской области по перечню, утверждаемому в соответствии с распоряжением Правительства РФ от 21 октября 2022 г. № 3099-р) и прибыли на иные территории РФ на постоянное место жительства;

б) подали заявление на предоставление единовременных выплат на обзаведение имуществом и (или) сертификата;

в) по состоянию на 24 февраля 2022 г. не были зарегистрированы по месту жительства на территории РФ;

г) имеют паспорт гражданина РФ (для лиц, достигших возраста 14 лет) или свидетельство о рождении (для детей до 14 лет);

д) ранее не реализовали право на обеспечение жилым помещением или улучшение жилищных условий с использованием социальной выплаты или субсидии, предоставляемых в порядке, установленном Правительством РФ, или право на получение мер социальной поддержки граждан, предоставляемых в целях компенсации за утраченное жильё за счёт средств бюджетов бюджетной системы РФ.

Пункт 4 Правил предусматривает, что порядок реализации мероприятий устанавливается нормативным правовым актом субъекта РФ и предусматривает необходимость подтверждения гражданами факта постоянного проживания в г. Херсоне или части Херсонской области документом, удостоверяющим факт регистрации по месту жительства. При рассмотрении заявлений граждан проверке подлежат сведения об отсутствии у гражданина регистрации по месту жительства на территории РФ по состоянию на 24 февраля 2022 г., а также о дате убытия гражданина с места постоянного проживания в г. Херсоне или части Херсонской области.

• Постановление Правительства Карачаево-Черкесской Республики от 16 декабря 2022 г. № 348 «О реализации мероприятий, направленных на оказание поддержки жителям города Херсона и части Херсонской области, вынужденно покинувшим место постоянного проживания и прибывшим в экстренном массовом порядке на территорию Карачаево-Черкесской Республики на постоянное место жительства»:
• пункт 3 определяет, что предоставление социальной выплаты осуществляется гражданам, покинувшим г. Херсон и часть Херсонской области, отвечающим совокупности требований: граждане покинули место постоянного проживания в г. Херсоне и части Херсонской области и прибыли на постоянное место жительства в Карачаево-Черкесскую Республику (пункт 3.1.); граждане подали заявление на предоставление социальной выплаты (пункт 3.2.);
• пункт 5 определяет уполномоченный орган — Министерство экономического развития Карачаево-Черкесской Республики;
• пункт 6 устанавливает перечень документов, включая документ, удостоверяющий факт регистрации по месту жительства в г. Херсоне или части Херсонской области;
• пункт 7 предусматривает рассмотрение заявления в срок, не превышающий 5 рабочих дней, и уведомление гражданина о принятом решении с обоснованием отказа.

2. Толкование условия о прибытии на иные территории Российской Федерации

Ключевой вывод ВС РФ:

Из изложенных нормативных положений федерального и регионального законодательств следует, что социальная выплата на приобретение жилых помещений на основании выдаваемого государственного жилищного сертификата является мерой социальной поддержки жителей г. Херсона и части Херсонской области, покинувших место постоянного проживания и прибывших в экстренном порядке на иные территории РФ на постоянное место жительства.

Совокупность обязательных условий:

Граждане, претендующие на получение данной меры социальной поддержки, должны отвечать совокупности обязательных условий: - постоянно проживать на 24 февраля 2022 г. в г. Херсоне или части Херсонской области; - покинуть после 24 февраля 2022 г. место постоянного проживания в названных населённых пунктах; - в экстренном порядке прибыть на иные территории РФ на постоянное место жительства; - быть зарегистрированными по состоянию на 24 февраля 2022 г. по месту жительства на территории г. Херсона или части Херсонской области и одновременно не иметь регистрации по месту жительства на иной территории; - являться гражданами РФ; - ранее не реализовавшими право на обеспечение жилым помещением или улучшение жилищных условий, на получение компенсации за утраченное жильё за счёт средств бюджетов бюджетной системы РФ.

Толкование условия о въезде на иные территории РФ:

Предусмотренное нормативными положениями условие о въезде жителя, покинувшего г. Херсон и часть Херсонской области, на иные территории РФ является обязательным и означает перемещение этого гражданина с места постоянного проживания на территории одного субъекта РФ (в данном случае — из Херсонской области) на постоянное место жительства в другой субъект РФ (иную территорию РФ), то есть въезд гражданином должен быть осуществлён непосредственно из г. Херсона или части Херсонской области на иную территорию РФ на постоянное место жительства.

Толкование понятия «экстренный порядок прибытия»:

Под экстренным порядком прибытия жителя г. Херсона или части Херсонской области на постоянное место жительства на иные территории РФ понимается вынужденность переезда гражданина с места постоянного проживания в этом субъекте РФ и безотлагательность совершения им действий, направленных на въезд на иную территорию РФ на постоянное место жительства с территории постоянного проживания в г. Херсоне или части Херсонской области (в населённых пунктах Херсонской области по перечню, утверждаемому в соответствии с распоряжением Правительства РФ).

3. Правовая природа меры социальной поддержки и её связь с условиями предоставления

Обоснование ВС РФ:

Установление законодателем совокупности условий, которым должен отвечать гражданин, претендующий на получение социальной выплаты на приобретение жилых помещений на основании государственного жилищного сертификата, обусловлено правовой природой этой меры социальной поддержки, предоставляемой за счёт бюджетных средств субъекта РФ, источником финансового обеспечения которых являются субсидии из федерального бюджета, адресуемой лицам, оказавшимся в трудной жизненной ситуации, связанной с оставлением в срочном порядке места постоянного проживания (утратой жилья), и направленной на восстановление жилищных прав этих граждан, предполагая исключительно целевое расходование средств федерального бюджета.

4. Позиция Конституционного Суда РФ

Применённые определения КС РФ:

ВС РФ ссылается на правовую позицию Конституционного Суда РФ о том, что требование о предоставлении такой выплаты, как безвозмездная жилищная субсидия, непосредственно из Конституции РФ не вытекает. Федеральный законодатель, закрепляя право граждан на получение за счёт средств федерального бюджета жилищной субсидии и определяя условия его возникновения, а также порядок реализации данного права, вправе, как это следует из статей 37 (часть 3), 40 и 71 (пункты «в», «е», «з») Конституции РФ, учитывая финансовые возможности государства и иные факторы, в том числе бюджетные средства, которые могут быть выделены для решения проблемы переселения, предусмотреть специальные правила действия таких правовых норм во времени и по кругу лиц, что нельзя расценивать как нарушение конституционных прав граждан.

Ссылаемые определения КС РФ: - от 23 января 2003 г. № 38-О; - от 18 декабря 2007 г. № 897-О-О; - от 19 октября 2010 г. № 1333-О-О; - от 14 июля 2011 г. № 988-О-О; - от 24 сентября 2012 г. № 1575-О.

5. Ошибки нижестоящих судов в толковании и применении норм материального права

**Первая ошибка — неправильное толкование условия о прибыт