ВС РФ подтвердил полномочия Правительства по определению порядка компенсаций вкладчикам Сбербанка

I. РЕКВИЗИТЫ И ПАРАМЕТРЫ ДЕЛА

Номер дела и определение: Дело № АПЛ26-1; Апелляционное определение Верховного Суда Российской Федерации от 12 февраля 2026 г.

Состав Апелляционной коллегии ВС РФ: - Председательствующий: Зайцев В.Ю. - Члены коллегии: Зинченко И.Н., Якимова А.А. - Секретарь: Иванов В.Н. - Участие прокурора: Клевцова Е.А. (Генеральная прокуратура РФ)

Стороны спора: - Административные истцы: Волков Павел Дмитриевич и группа лиц в количестве 80 человек (граждане РФ — вкладчики и наследники вкладчиков Сберегательного банка РФ) - Административный ответчик: Правительство Российской Федерации (представлено Министерством финансов РФ)

Категория спора: Административное дело об оспаривании нормативного правового акта (абстрактный нормоконтроль); спор в сфере социальной защиты прав граждан на компенсацию гарантированных сбережений.

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Фабула

Группа граждан Российской Федерации (80 человек), включая Волкова П.Д., обладала вкладами в Сберегательном банке Российской Федерации по состоянию на 20 июня 1991 г., которые признаны гарантированными сбережениями в соответствии с Федеральным законом от 10 мая 1995 г. № 73-ФЗ «О восстановлении и защите сбережений граждан Российской Федерации». Государство гарантировало восстановление и обеспечение сохранности ценности этих денежных сбережений. Однако Правительство РФ постановлением от 25 декабря 2009 г. № 1092 утвердило Правила осуществления в 2010–2025 годах компенсационных выплат, которые предусматривают выплату компенсации в 3-кратном или 2-кратном размере (в зависимости от года рождения вкладчика) остатка вкладов исходя из нарицательной стоимости денежных знаков в 1991 году. Административные истцы полагают, что такой расчёт нарушает гарантии государства, поскольку не обеспечивает восстановление покупательной способности вложенных средств на момент их вложения.

Процессуальная история

Суд первой инстанции (Верховный Суд РФ, решение от 3 декабря 2025 г., дело № АКПИ25-717): - Позиция: Отказано в удовлетворении административного иска. - Резолюция: Суд первой инстанции признал, что пункты 2 и 4 Правил соответствуют актам большей юридической силы (федеральным законам о бюджете), не содержат дополнительных условий, ограничений или требований, выходящих за пределы федерального законодательства, и приняты в пределах компетенции Правительства РФ с соблюдением процедуры издания.

Апелляционная инстанция (Апелляционная коллегия ВС РФ, определение от 12 февраля 2026 г.): - Основание передачи: Апелляционная жалоба Волкова П.Д., поданная на решение суда первой инстанции. - Ключевые доводы апелляционной жалобы: 1. Решение вынесено в незаконном составе (связано с несогласием с порядком прекращения существования СССР и действием актов органов Союза СССР на территории РСФСР). 2. Оспариваемые нормы противоречат Закону о восстановлении и защите сбережений граждан, Закону о порядке установления долговой стоимости единицы номинала целевого долгового обязательства, Закону о базовой стоимости необходимого социального набора. 3. Федеральные законы, на которые ссылается суд, опубликованы в официальных изданиях без подлинной подписи Президента РФ. 4. Размер выплачиваемых компенсаций необоснованно уменьшен. - Позиция Правительства РФ в возражениях: Постановление издано в пределах полномочий, оспариваемые нормы соответствуют актам большей юридической силы, не нарушают прав и законных интересов истцов. - Позиция прокурора: Апелляционная жалоба необоснована.

Резолюция Апелляционной коллегии: Решение суда первой инстанции оставлено без изменения; апелляционная жалоба оставлена без удовлетворения.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Спор возникает между частным интересом граждан (вкладчиков и наследников) в полном восстановлении покупательной способности своих гарантированных сбережений и публичным интересом государства в сбалансированном использовании бюджетных средств для решения множества социальных проблем в условиях ограниченности финансовых ресурсов.

Конкретный правовой конфликт заключается в интерпретации понятия «сохранность ценности денежных сбережений», закреплённого в Законе о восстановлении и защите сбережений граждан. Административные истцы утверждают, что это означает восстановление покупательной способности вложенных средств на момент их вложения (с учётом инфляции). Государство же, через Правительство РФ, исходит из того, что ценность определяется нарицательной стоимостью денежных знаков в 1991 году с применением установленных коэффициентов (2-кратный или 3-кратный размер), что не полностью компенсирует инфляцию.

Дело имеет принципиальное значение, поскольку: 1. Затрагивает права большой группы граждан (80+ человек в данном деле, потенциально миллионы вкладчиков). 2. Касается баланса между гарантиями государства и его финансовыми возможностями. 3. Требует уточнения пределов дискреции Правительства РФ при определении порядка исполнения государственного долга. 4. Связано с вопросом о том, может ли суд при абстрактном нормоконтроле оценивать финансово-экономическую обоснованность нормативного решения.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Соответствуют ли пункты 2 и 4 Правил осуществления компенсационных выплат (постановление Правительства РФ от 25 декабря 2009 г. № 1092) актам большей юридической силы, в частности Федеральному закону от 10 мая 1995 г. № 73-ФЗ «О восстановлении и защите сбережений граждан Российской Федерации», и не нарушают ли они права граждан на восстановление и сохранность ценности гарантированных сбережений?

2. Находится ли определение порядка осуществления компенсационных выплат исходя из нарицательной стоимости денежных знаков в 1991 году в пределах компетенции Правительства РФ, или это полномочие исключительно принадлежит федеральному законодателю?

3. Может ли Верховный Суд РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта оценивать финансово-экономическую обоснованность нормативного решения?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Пункты 2 и 4 Правил осуществления компенсационных выплат соответствуют актам большей юридической силы (федеральным законам о федеральном бюджете на соответствующие годы) и не противоречат Закону о восстановлении и защите сбережений граждан. Правила приняты Правительством РФ в пределах его конституционной компетенции, с соблюдением установленной процедуры издания нормативных актов. Оценка финансово-экономической обоснованности нормативного решения не входит в компетенцию судов при осуществлении абстрактного нормоконтроля; вопрос о размере и условиях компенсационных выплат относится к исключительной компетенции федерального законодателя, который должен найти баланс между правами кредиторов государства и интересами всех иных лиц.

B. Развёрнутое обоснование

1. Нормативная база и полномочия Правительства РФ

Закон о восстановлении и защите сбережений граждан (Федеральный закон от 10 мая 1995 г. № 73-ФЗ) в статье 1 установил, что государство гарантирует восстановление и обеспечение сохранности ценности денежных сбережений, созданных гражданами путём помещения денежных средств на вклады в Сберегательный банк РФ (ранее — Государственные трудовые сберегательные кассы СССР, действовавшие на территории РСФСР; Российский республиканский банк Сбербанка СССР; Сбербанк РСФСР) в период до 20 июня 1991 г. В статье 2 названного закона гарантированные сбережения граждан признаны государственным внутренним долгом Российской Федерации.

Статья 13 Закона о восстановлении и защите сбережений граждан возлагает на Правительство РФ управление государственным внутренним долгом по целевым долговым обязательствам РФ.

Правительство РФ, осуществляющее исполнительную власть на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов, распоряжений и поручений Президента РФ, издаёт постановления и распоряжения. Акты Правительства, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений.

К полномочиям Правительства РФ в области бюджетной, финансовой и денежно-кредитной политики отнесены: - обеспечение проведения единой финансовой и денежно-кредитной политики; - управление государственным внутренним и внешним долгом РФ.

Эти полномочия закреплены в части 1 статьи 1, статье 2, частях 1, 2 статьи 5, пунктах 1, 8 статьи 19 Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации». На день принятия Постановления (25 декабря 2009 г.) аналогичные полномочия были закреплены в статьях 15, 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации».

2. Делегирование полномочий федеральным законодателем

Федеральный закон от 2 декабря 2009 г. № 308-ФЗ «О федеральном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов» в части 7 статьи 17 предусмотрел, что порядок осуществления компенсационных выплат гражданам РФ по вкладам определяется Правительством РФ.

Аналогичное положение содержится в принятых в последующем федеральных законах о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год и плановый период.

Федеральный закон от 30 ноября 2024 г. № 419-ФЗ «О федеральном бюджете на 2025 год и на плановый период 2026 и 2027 годов» в части 7 статьи 15 делегирует Правительству РФ полномочия по определению порядка осуществления компенсационных выплат по вкладам (взносам).

Таким образом, федеральный законодатель явно делегировал Правительству РФ полномочие по определению порядка осуществления компенсационных выплат, что находится в пределах конституционной компетенции Правительства в сфере управления государственным долгом.

3. Соблюдение процедуры издания нормативного акта

Положения Указа Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» при издании Постановления соблюдены.

Постановление опубликовано в «Российской газете» 30 декабря 2009 г., № 253, в Собрании законодательства РФ 4 января 2010 г., № 1, ст. 103.

Данные обстоятельства ранее проверялись и были подтверждены вступившими в законную силу решениями Верховного Суда РФ от 10 ноября 2010 г. № ГКПИЮ-1135, от 1 декабря 2010 г. № ГКПШ0-1149, от 21 января 2013 г. № АКПИ12-1593.

4. Соответствие оспариваемых норм актам большей юридической силы

Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства РФ основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Статьёй 17 Федерального закона № 308-ФЗ и принятыми в последующем федеральными законами о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год и плановый период регламентированы вопросы реализации законного права вкладчика на компенсацию и условия соответствующих выплат.

Данными федеральными законами установлено, что компенсационные выплаты по вкладам в Сберегательном банке РФ, являющимся гарантированными сбережениями в соответствии с Законом о восстановлении и защите сбережений граждан, выплачиваются исходя из нарицательной стоимости денежных знаков в 1991 году (в частности, части 1 и 2 статьи 17 Федерального закона № 308-ФЗ).

В настоящее время указанное правовое регулирование не изменилось (части 1 и 2 статьи 15 Федерального закона от 30 ноября 2024 г. № 419-ФЗ).

Оспариваемые Правила в пунктах 2 и 4, определяя порядок осуществления компенсационных выплат от размера остатка вклада в Сберегательном банке РФ по состоянию на 20 июня 1991 г. исходя из нарицательной стоимости денежных знаков в 1991 году, по сути, воспроизводят положения федеральных законов о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год и плановый период.

Каких-либо дополнительных условий, требований или ограничений в отношении определённой федеральным законодателем категории граждан РФ оспариваемые пункты Правил не содержат.

5. Дискреция федерального законодателя и баланс интересов

Суд первой инстанции правильно указал, что принятие решений в рассматриваемой сфере находится в пределах дискреции федерального законодателя, который, исходя из потребностей сбалансированной защиты частных и публичных интересов, а также с учётом имеющихся у государства реальных финансово-экономических и иных возможностей, вправе установить соответствующие гарантии в определённых пределах.

При этом оценка финансово-экономической обоснованности нормативно-правового решения не может быть осуществлена Верховным Судом РФ при рассмотрении административного дела в порядке абстрактного нормоконтроля.

6. Позиция Конституционного Суда РФ

Данный вывод суда полностью согласуется с правовой позицией Конституционного Суда РФ, который неоднократно разъяснял принцип баланса интересов.

В определении от 21 декабря 2000 г. № 261-О об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина на нарушение его конституционных прав статьями Закона о восстановлении и защите сбережений граждан Конституционный Суд РФ указал, что:

реализация прав и законных интересов отдельных граждан (групп граждан) не должна оказывать чрезмерно негативное влияние на обеспечение бюджетными средствами прав и интересов всех. Это особенно актуально в условиях недостаточности бюджетных средств для решения многих социальных проблем, связанных с обеспечением таких прав, как право на жизнь и достоинство личности.

Конституционный Суд РФ подчеркнул, что именно и только в форме федерального закона может быть найден баланс между правами и законными интересами лиц, состоящих в имущественных отношениях с государством в качестве кредиторов, и всех иных лиц.

7. Несостоятельность доводов о противоречии иным федеральным законам

Доводы апелляционной жалобы о противоречии оспариваемых положений:

• Закону о восстановлении и защите сбережений граждан и
• Закону о порядке установления долговой стоимости единицы номинала целевого долгового обязательства

были проверены судом первой инстанции и правильно признаны несостоятельными, поскольку объём финансовых ресурсов на осуществление рассматриваемых компенсационных выплат и перечень категорий граждан, которым осуществляются эти выплаты, названные федеральные законы непосредственно не регламентируют.

Довод о противоречии оспариваемых норм Федеральному закону от 4 февраля 1999 г. № 21-ФЗ «О базовой стоимости необходимого социального набора» также признан несостоятельным, поскольку действие названного закона приостановлено до 1 января 2027 г. Федеральным законом от 19 декабря 2016 г. № 429-ФЗ.

8. Отсутствие нормативного акта большей юридической силы, противоречащего Правилам

Какой-либо нормативный правовой акт большей юридической силы, который бы непосредственно регулировал механизм осуществления компенсационных выплат по вкладам, а также определял бы источники финансирования этих компенсаций и их конкретные сроки, которому не соответствовали бы Правила в оспариваемой части, отсутствует.

9. Пределы судебного контроля при абстрактном нормоконтроле

Ссылаясь в апелляционной жалобе на несогласие с размером выплачиваемых компенсаций, с порядком прекращения существования СССР и ставя под сомнение действие федеральных законов, опубликованных в официальных изданиях, Волков П.Д., по сути, не согласен с действующим правовым регулированием в сфере осуществления компенсационных выплат по вкладам.

Однако вопрос о принятии нормативных правовых актов, внесении в них изменений и дополнений относится к исключительной компетенции соответствующих органов государственной власти, и суды, в том числе Верховный Суд РФ, по правилам административного судопроизводства не вправе возлагать на них обязанность по осуществлению нормативного правового регулирования, за исключением случаев, непосредственно указанных в федеральном законе (часть 4 статьи 216 Кодекса административного судопроизводства РФ).

VI. РАЗРЕШЕНИЕ СПОРА И ПРОЦЕДУРНЫЕ УКАЗАНИЯ

Критерий, применённый к данному делу

Суд применил критерий соответствия оспариваемого нормативного правового акта актам большей юридической силы, установленный пунктом 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства РФ.

Установив, что пункты 2 и 4 Правил: 1. воспроизводят положения федеральных законов о федеральном бюджете на соответствующие годы; 2. не содержат дополнительных условий, требований или ограничений, выходящих за пределы федерального законодательства; 3. приняты в пределах конституционной компетенции Правительства РФ; 4. изданы с соблюдением установленной процедуры;

суд пришёл к выводу об отсутствии оснований для признания оспариваемых норм не действующими.

Указания нижестоящим судам и органам

Апелляционная коллегия не дала специальных указаний нижестоящим судам, поскольку решение суда первой инстанции оставлено без изменения. Однако из определения вытекает, что при рассмотрении аналогичных дел суды должны:

1. Проверять соответствие оспариваемого нормативного акта актам большей юридической силы, а не оценивать финансово-экономическую обоснованность решения.
2. Признавать полномочия Правительства РФ по определению порядка осуществления компенсационных выплат в пределах, установленных федеральным законодателем.
3. Применять принцип баланса интересов, сформулированный Конституционным Судом РФ, согласно которому реализация прав отдельных граждан не должна оказывать чрезмерно негативное влияние на обеспечение бюджетными средствами прав и интересов всех.

Распределение обязанностей

Определение не предусматривает новых обязанностей для участников процедуры. Правительство РФ продолжает осуществлять компенсационные выплаты в соответствии с действующими Правилами (в редакции постановления от 12 декабря 2025 г. № 2029, действующей с 1 января 2026 г.).

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации определила:

1. Решение Верховного Суда Российской Федерации от 3 декабря 2025 г. оставить без изменения.
2. Апелляционную жалобу Волкова Павла Дмитриевича оставить без удовлетворения.

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Утверждение принципа баланса интересов в социальной политике

Определение закрепляет доктринальный принцип баланса между правами кредиторов государства (вкладчиков) и интересами всех иных лиц, опираясь на позицию Конституционного Суда РФ. Это означает, что суды не должны требовать от государства полного восстановления покупательной способности сбережений, если это несоразмерно влияет на бюджетные возможности государства в решении других социальных проблем (право на жизнь, достоинство личности и т.д.).

2. Разграничение компетенции между органами власти и судами

Определение чётко разграничивает компетенцию: - Федеральный законодатель — определяет размер и условия компенсационных выплат (исключительная компетенция). - Правительство РФ — определяет порядок осуществления выплат в пределах, установленных законом (делегированная компетенция). - Суды — проверяют соответствие нормативных актов актам большей юридической силы, но не оценивают финансово-экономическую обоснованность нормативного решения при абстрактном нормоконтроле.

Это важно для предотвращения судебного активизма и сохранения разделения властей.

3. Ограничение судебного контроля при абстрактном нормоконтроле

Определение устанавливает, что оценка финансово-экономической обоснованности нормативного решения не входит в компетенцию судов при абстрактном нормоконтроле. Это предотвращает подмену судебной власти функциями органов исполнительной и законодательной власти.

4. Гармонизация с позицией Конституционного Суда РФ

Определение явно ссылается на определение Конституционного Суда РФ от 21 декабря 2000 г. № 261-О, что обеспечивает согласованность практики ВС РФ и КС РФ в интерпретации гарантий государства по сбережениям граждан.

5. Последствия для различных участников

Для вкладчиков и наследников: - Судебная защита их прав ограничена проверкой соответствия нормативных актов актам большей юридической силы. - Для изменения размера компенсаций необходимо обращение к федеральному законодателю, а не в суды.

Для Правительства РФ: - Подтверждение его полномочий по определению порядка осуществления компенсационных выплат в пределах, установленных законом. - Защита от судебных требований об изменении размера выплат на основе финансово-экономических соображений.

Для Министерства финансов РФ: - Подтверждение правомерности текущего порядка расчёта компенсаций исходя из нарицательной стоимости денежных знаков в 1991 году.

Для судов: - Ясные пределы судебного контроля при рассмотрении дел об оспаривании нормативных актов в социальной сфере.

6. Анти-абузивные оговорки суда

Определение содержит косвенную анти-абузивную оговорку, отклоняя доводы о: