ВС подтвердил право устанавливать нормативы отходов по площади жилья, а не только по числу жильцов

I. РЕКВИЗИТЫ И ПАРАМЕТРЫ ДЕЛА

Номер дела и определение: Дело № АПЛ26-6; Апелляционное определение ВС РФ от 12 февраля 2026 г.

Дата принятия: 12 февраля 2026 г.

Состав Апелляционной коллегии ВС РФ: - Председательствующий: Зайцев В.Ю. - Члены коллегии: Зинченко И.Н., Якимова А.А. - Секретарь: Иванов В.Н. - Участие прокурора: Клевцова Е.А. (Генеральная прокуратура РФ)

Стороны спора: - Административный истец: Рыженкова Людмила Владимировна (потребитель коммунальной услуги по обращению с твёрдыми коммунальными отходами, собственник жилого помещения) - Административный ответчик: Правительство Российской Федерации (представляемое Министерством природных ресурсов и экологии РФ)

Категория спора: Административное дело о признании нормативного правового акта (подпункта) недействующим; спор в области коммунального хозяйства и охраны окружающей среды.

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Краткая фабула

Правительство Российской Федерации постановлением от 26 августа 2023 г. № 1390 утвердило Правила определения нормативов накопления твёрдых коммунальных отходов (опубликованы 4 сентября 2023 г. в Собрании законодательства РФ № 36). Пункт 8 Правил предусматривает два варианта расчётной единицы для определения нормативов накопления отходов в жилых помещениях: либо на одного человека (постоянно и временно проживающего), либо на один квадратный метр общей площади жилого помещения. Рыженкова Л.В., собственница жилого помещения, оспорила подпункт «а» пункта 8 Правил в части, допускающей установление нормативов исходя из общей площади жилого помещения, утверждая, что это экономически необоснованно, ставит её в неравное положение по сравнению с собственниками, где зарегистрировано более одного человека, и противоречит причинно-следственной связи между размером помещения и объёмом образующихся отходов.

Решения нижестоящих инстанций

Верховный Суд РФ (суд первой инстанции) — решение от 12 ноября 2024 г. по делу № АКПИ24-766: Суд отказал в удовлетворении административного иска, признав, что подпункт «а» пункта 8 Правил принят в пределах полномочий Правительства РФ, соответствует нормативным актам большей юридической силы, не противоречит Закону об отходах производства и потребления, Жилищному кодексу РФ и Конституции РФ, прав истца не нарушает.

Апелляционная коллегия ВС РФ (настоящее определение) — 12 февраля 2026 г.: Апелляционная коллегия оставила решение суда первой инстанции без изменения, апелляционную жалобу оставила без удовлетворения.

Основание передачи в коллегию

Рыженкова Л.В. подала апелляционную жалобу, не согласившись с решением суда первой инстанции. В жалобе она настаивала на том, что общая площадь жилого помещения не может влиять на объём и массу образующихся отходов, и что установление такой зависимости противоречит абзацу двадцать второму пункта 1 статьи 1 и пункту 1 статьи 24¹⁰ Закона об отходах производства и потребления, а также принципу равенства, закреплённому статьёй 19 Конституции РФ.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Правовой конфликт возник между двумя подходами к определению нормативов накопления твёрдых коммунальных отходов в жилых помещениях:

1. Позиция истца: Норматив должен зависеть исключительно от количества проживающих лиц, поскольку объём и масса отходов образуются от жизнедеятельности человека, а не от размера помещения. Использование площади жилого помещения как расчётной единицы экономически необоснованно и нарушает принцип равенства.

2. Позиция государства и суда: Правила предусматривают возможность дифференцированного установления нормативов с применением разных расчётных единиц (в том числе площади), что соответствует закону и направлено на достижение общественно значимых целей (предотвращение вредного воздействия отходов, сохранение окружающей среды, бесперебойное функционирование системы обращения с отходами).

Принципиальное значение дела: Спор касается пределов нормотворческого усмотрения Правительства РФ при установлении методологии расчёта коммунальных платежей, баланса между централизованным установлением порядка и региональным правом выбора способа расчёта, а также соотношения между формальным соответствием закону и субстанциальной справедливостью в сфере коммунального хозяйства.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

Основной вопрос: Соответствует ли подпункт «а» пункта 8 Правил определения нормативов накопления твёрдых коммунальных отходов (в части, допускающей установление нормативов исходя из общей площади жилого помещения) нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и не нарушает ли он права и законные интересы потребителя коммунальной услуги?

Производные вопросы: - Может ли общая площадь жилого помещения служить обоснованной расчётной единицей для определения нормативов накопления отходов? - Соответствует ли использование площади как расчётной единицы определению норматива накопления в Законе об отходах производства и потребления? - Нарушает ли такой подход принцип равенства, закреплённый статьёй 19 Конституции РФ?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Апелляционная коллегия ВС РФ подтвердила, что подпункт «а» пункта 8 Правил не противоречит нормативным актам большей юридической силы и не нарушает права административного истца. Правила приняты Правительством РФ в пределах его полномочий, установленных Федеральным конституционным законом от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», на основании абзаца тридцать третьего статьи 5 и пункта 4 статьи 24¹⁰ Закона об отходах производства и потребления. Предусмотренный порядок определения нормативов на основе расчётной единицы 1 кв. метр общей площади жилого помещения установлен в развитие указанных норм закона в целях определения реального объёма индивидуального накопления отходов и бесперебойного функционирования системы обращения с ними.

B. Развёрнутое обоснование

1. Нормативно-правовая база и полномочия Правительства РФ

Суд исходил из того, что Правила приняты Правительством Российской Федерации в пределах полномочий, предоставленных ему в соответствии со статьёй 5 Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», на основании: - абзаца тридцать третьего статьи 5 Закона об отходах производства и потребления; - пункта 4 статьи 24¹⁰ Закона об отходах производства и потребления.

Процедура принятия и введения в действие соблюдена в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти». Нормативный акт размещён на официальном интернет-портале правовой информации 1 сентября 2023 г. и опубликован в Собрании законодательства РФ 4 сентября 2023 г. № 36.

2. Определение твёрдых коммунальных отходов и норматива накопления в законодательстве

Согласно статье 1 Закона об отходах производства и потребления, твёрдые коммунальные отходы определяются как: - отходы, образующиеся в жилых помещениях в процессе потребления физическими лицами; - товары, утратившие потребительские свойства в процессе использования физическими лицами в жилых помещениях в целях удовлетворения личных и бытовых нужд; - отходы, образующиеся в процессе деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, подобные по составу отходам, образующимся в жилых помещениях.

Норматив накопления твёрдых коммунальных отходов определяется в законе (абзацы двадцать первый, двадцать второй пункта 1 статьи 1) как среднее количество твёрдых коммунальных отходов, образующихся в единицу времени. Суд подчеркнул, что закон не устанавливает жёсткую привязку норматива к конкретной расчётной единице (только к количеству людей), а предусматривает возможность различных подходов.

3. Полномочия органов власти по установлению нормативов и дифференциация

Статья 24¹⁰ Закона об отходах производства и потребления регламентирует:

Пункт 1: Определение объёма и (или) массы твёрдых коммунальных отходов осуществляется в целях расчётов по договорам в области обращения с отходами в соответствии с правилами коммерческого учёта, утверждёнными Правительством РФ.

Пункт 2: В случаях, определённых Правительством РФ, объём и масса отходов определяются исходя из нормативов накопления. Нормативы накопления утверждаются исполнительными органами субъектов Российской Федерации либо органом местного самоуправления поселения или городского округа (в случае наделения его соответствующими полномочиями законом субъекта РФ).

Пункт 3: Нормативы накопления могут устанавливаться дифференцированно в отношении различных территорий субъекта РФ и различных категорий потребителей услуги по обращению с отходами, а также с учётом других критериев, установленных Правительством РФ.

Суд правильно вывел, что приведёнными нормами Закона об отходах производства и принятыми на их основании Правилами предусмотрена возможность дифференцированного установления нормативов накопления твёрдых коммунальных отходов с применением разных расчётных единиц для каждой категории объектов, при этом полномочиями по установлению этих нормативов наделены органы исполнительной власти субъекта РФ или органы местного самоуправления.

4. Соответствие подпункта «а» пункта 8 Правил закону и целям регулирования

Апелляционная коллегия отвергла довод истца о противоречии оспариваемого подпункта положениям: - абзаца двадцать второго пункта 1 статьи 1 Закона об отходах; - пункта 2 статьи 24¹⁰ Закона об отходах.

Суд установил, что предусмотренный подпункт «а» пункта 8 Правил порядок определения нормативов, основанный на применении расчётной единицы 1 кв. метр общей площади жилого помещения, не входит в противоречие с указанными нормами, поскольку установлен именно в развитие этих норм закона в целях: - определения реального объёма индивидуального накопления твёрдых коммунальных отходов; - бесперебойного функционирования системы обращения с твёрдыми коммунальными отходами.

Данный порядок направлен на достижение общественно значимых целей: - предотвращение вредного воздействия твёрдых коммунальных отходов на здоровье человека; - сохранение благоприятной окружающей среды.

Это в полной мере согласуется с принципами экономического регулирования в области обращения с отходами, закреплёнными статьёй 3 Закона об отходах производства и потребления.

5. Регулирование размера платы за коммунальную услугу и региональное право выбора

Суд правомерно исходил из того, что порядок определения размера платы за коммунальную услугу по обращению с твёрдыми коммунальными отходами регулируется Правилами предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов, утверждёнными постановлением Правительства Российской Федерации от 6 мая 2011 г. № 354 (далее — Правила № 354).

Пункт 148³⁰ Правил № 354 определяет, что размер платы за коммунальную услугу по обращению с твёрдыми коммунальными отходами определяется в соответствии с формулой 9 приложения № 2. В случае принятия органом государственной власти субъекта РФ решения об осуществлении потребителями оплаты исходя из общей площади жилого помещения, размер платы определяется в соответствии с формулой 9² приложения № 2.

Формулы 9 и 9² включают: - норматив накопления твёрдых коммунальных отходов; - цену на данную коммунальную услугу, определённую в пределах утверждённого единого тарифа на услугу регионального оператора по обращению с отходами.

Суд отметил, что иные нормативные правовые акты, содержащие расчётные единицы для определения нормативов накопления твёрдых коммунальных отходов, отсутствуют.

6. Право субъектов РФ на выбор способа расчёта платежей

Постановление Правительства Российской Федерации от 27 августа 2012 г. № 857 «Об особенностях применения Правил предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов» предусматривает, что органы государственной власти субъектов РФ вправе принять решение об осуществлении потребителями оплаты коммунальной услуги по обращению с твёрдыми коммунальными отходами исходя из общей площади жилого помещения в соответствии с абзацем вторым пункта 148³⁰ Правил № 354 в отношении всех или отдельных муниципальных образований.

При этом органы государственной власти субъектов РФ, принявшие указанное решение, вправе в любой момент принять решение о применении порядка расчёта в соответствии с абзацем первым пункта 148³⁰ Правил № 354, то есть исходя из количества граждан, постоянно и временно проживающих в конкретном жилом помещении (пункт 4 постановления № 857).

7. Позиция Конституционного Суда РФ о конституционности регулирования

Апелляционная коллегия ссылалась на определения Конституционного Суда Российской Федерации от 12 июля 2022 г. № 1714-О и от 5 декабря 2022 г. № 3212-О, в которых КС РФ отметил:

Правовое регулирование, наделяющее органы государственной власти субъектов РФ правом принятия решения об избрании иного — отличного от установленного Правительством РФ в качестве общего правила — способа расчёта платы за коммунальную услугу по обращению с твёрдыми коммунальными отходами (исходя из общей площади жилого помещения), не может рассматриваться как не согласующееся с конституционными предписаниями.

Однако КС РФ установил важное условие: принятие региональными органами государственной власти такого рода решения не должно осуществляться произвольно, без учёта: - сложившейся в конкретном регионе ситуации в области обращения с отходами производства и потребления; - уровня развития соответствующей инфраструктуры; - сезонной миграции населения, проживающего на определённой территории; - прочих объективных факторов.

8. Отклонение довода о нарушении принципа равенства

Суд обоснованно отклонил довод административного истца о создании оспариваемым предписанием неравного подхода при расчёте платы. Суд исходил из того, что порядок определения размера платы регулируется специальными Правилами № 354, которые предусматривают возможность выбора способа расчёта органами государственной власти субъектов РФ.

Суд правильно вывел, что утверждения административного истца о необъективности установления зависимости норматива от общей площади жилого помещения, о неравном подходе и нарушении принципа равенства, закреплённого частью 1 статьи 19 Конституции РФ, являются ошибочными, как основанные на неверном толковании действующего законодательства. По сути, эти доводы сводятся к оценке целесообразности действующего правового регулирования в рассматриваемой сфере применительно к субъекту РФ, в котором проживает истец. Однако разрешение подобного рода вопросов не отнесено к компетенции Верховного Суда Российской Федерации.

VI. РАЗРЕШЕНИЕ СПОРА И ПРОЦЕДУРНЫЕ УКАЗАНИЯ

Критерий разрешения

Основной критерий, применённый судом: соответствие оспариваемого нормативного правового акта (подпункта) нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, в соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Суд установил, что такое основание для признания подпункта «а» пункта 8 Правил недействующим отсутствует, поскольку: 1. Правила приняты в пределах полномочий Правительства РФ; 2. Они соответствуют нормативным актам большей юридической силы (Закону об отходах производства и потребления, ЖК РФ, Конституции РФ); 3. Они не нарушают права и законные интересы административного истца.

Процедурные указания

Суд не дал специальных указаний нижестоящим судам, органам власти или управляющим, поскольку спор касался исключительно вопроса о законности нормативного акта. Однако из позиции суда вытекает, что:

1. Органы государственной власти субъектов РФ вправе самостоятельно выбирать способ расчёта платежей за коммунальную услугу по обращению с отходами (исходя из площади или из количества проживающих лиц), но такой выбор должен быть обоснован объективными факторами (ситуация в области обращения с отходами, развитие инфраструктуры, сезонная миграция и т.д.).

2. Региональные операторы по обращению с отходами должны применять установленные нормативы накопления в соответствии с выбранным субъектом РФ способом расчёта.

3. Потребители должны оплачивать коммунальную услугу в соответствии с формулами, установленными Правилами № 354 (формула 9 или 9²), в зависимости от решения органов государственной власти субъекта РФ.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации определила:

Решение Верховного Суда Российской Федерации от 12 ноября 2024 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Рыженковой Людмилы Владимировны — без удовлетворения.

Практический результат: - Подпункт «а» пункта 8 Правил определения нормативов накопления твёрдых коммунальных отходов остаётся в силе; - Возможность установления нормативов исходя из общей площади жилого помещения (1 кв. метр) подтверждена как законная; - Административный иск Рыженковой Л.В. полностью отклонен; - Апелляционная жалоба оставлена без удовлетворения.

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Подтверждение нормотворческого усмотрения Правительства РФ в сфере коммунального хозяйства

Определение подтверждает широкое нормотворческое усмотрение Правительства РФ при установлении методологии расчёта нормативов накопления отходов. Суд не требует жёсткой привязки к единственной расчётной единице (количеству людей), а признаёт возможность использования альтернативных показателей (площадь помещения), если они служат достижению законных целей (бесперебойное функционирование системы, охрана окружающей среды, здоровья населения).

2. Гармонизация с позицией Конституционного Суда РФ

Апелляционная коллегия опиралась на определения КС РФ от 12 июля 2022 г. № 1714-О и от 5 декабря 2022 г. № 3212-О, которые признали конституционность предоставления субъектам РФ права выбора способа расчёта платежей. Это создаёт согласованную позицию высших судебных органов: Конституционный Суд признал конституционность регулирования, Верховный Суд подтвердил его законность и соответствие отраслевому законодательству.

3. Разграничение компетенции между судом и органами власти

Суд чётко разграничил свою компетенцию: судебный контроль ограничивается проверкой соответствия нормативного акта актам большей юридической силы и проверкой соблюдения процедуры принятия. Оценка целесообразности, экономической обоснованности и выбор между альтернативными подходами отнесены к компетенции органов государственной власти, а не суда. Это соответствует принципу разделения властей и ограничивает судебный активизм в сфере нормотворчества.

4. Последствия для различных участников

Для потребителей коммунальных услуг: - Способ расчёта платежей (по площади или по количеству проживающих) определяется органами государственной власти субъекта РФ, а не судом; - Потребитель не может оспорить в суде выбор способа расчёта как нарушающий принцип равенства, если этот выбор сделан органом власти; - Однако потребитель может требовать, чтобы выбор был обоснован объективными факторами (по позиции КС РФ).

Для органов государственной власти субъектов РФ: - Подтверждено право выбирать способ расчёта платежей; - Однако этот выбор должен быть обоснован конкретной ситуацией в регионе (развитие инфраструктуры, сезонная миграция, состояние системы обращения с отходами); - Органы власти вправе менять выбранный способ в любой момент.

Для региональных операторов по обращению с отходами: - Нормативы накопления, установленные органами власти субъектов РФ, являются обязательными для применения; - Операторы должны использовать установленные нормативы при расчёте платежей в соответствии с выбранным способом.

Для Правительства РФ: - Подтверждено право устанавливать порядок определения нормативов накопления отходов; - Правила № 1390 остаются в силе и применяются по всей стране.

5. Анти-абузивные оговорки суда

Суд включил в свою позицию важное ограничение произвола органов власти: ссылаясь на КС РФ, суд подчеркнул, что выбор способа расчёта не должен осуществляться произвольно, без учёта объективных факторов (ситуация в области обращения с отходами, развитие инфраструктуры, сезонная миграция, прочие объективные факторы). Это создаёт потенциальное основание для судебного контроля в случае, если органы власти выберут способ расчёта без какого-либо обоснования или на основе явно иррациональных соображений.

6. Сферы применения позиции за пределами банкротства и конкретной категории

Хотя дело касается конкретно твёрдых коммунальных отходов, позиция суда имеет более широкое значение:

• В сфере коммунального хозяйства: подход суда может быть применён к другим коммунальным услугам (водоснабжение, газоснабжение, электроснабжение), где также используются различные расчётные единицы (по площади, по количеству людей, по приборам учёта);

• В сфере административного права: определение подтверждает, что суд не должен подменять органы власти при оценке целесообразности нормативных актов, если они соответствуют закону;

• В сфере конституционного права: позиция согласуется с принципом, что ограничение прав граждан допустимо, если оно преследует законную цель (охрана окружающей среды