ВС: контрольное мероприятие не требуется при возбуждении дела против банка за нарушение закона о возврате долгов

ПО ДЕЛУ № А67-7129/2024 (ОПРЕДЕЛЕНИЕ № 304-ЭС25-8313)

I. РЕКВИЗИТЫ И ПАРАМЕТРЫ ДЕЛА

Номер дела и определение: - Дело № А67-7129/2024 - Определение Верховного Суда РФ № 304-ЭС25-8313

Дата принятия: - Резолютивная часть объявлена: 28 января 2026 г. - Полный текст изготовлен: 11 февраля 2026 г.

Состав Судебной коллегии по экономическим спорам: - Председательствующий судья: Якимов А.А. - Судьи: Завьялова Т.В., Тютин Д.В. - Судья-докладчик: Тютин Д.В.

Стороны спора: - Истец (заявитель): Публичное акционерное общество «Сбербанк России» (кредитор, привлечённый к административной ответственности) - Ответчик: Управление Федеральной службы судебных приставов по Томской области (административный орган, вынесший постановление о привлечении к ответственности)

Категория спора: Административно-правовой спор о законности постановления об административной ответственности, связанный с нарушением требований законодательства о защите прав физических лиц при возврате просроченной задолженности.

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Краткая фабула

Публичное акционерное общество «Сбербанк России» заключило с физическим лицом Калиновской А.К. два кредитных договора (от 4 февраля 2023 г. № 219256 и от 15 июля 2023 г. № 99ТКПР23071500148475). При возврате просроченной задолженности по указанным договорам банк осуществил 265 телефонных звонков на номера должника в период с 20 августа 2023 г. по 3 мая 2024 г. (в среднем около 33 звонков в месяц). По обращению Калиновской А.К. от 15 апреля 2024 г. Управление Федеральной службы судебных приставов по Томской области выявило нарушение банком требований части 1 статьи 6, пунктов 4 и 6 части 2 статьи 6 Федерального закона от 3 июля 2016 г. № 230-ФЗ «О защите прав и законных интересов физических лиц при осуществлении деятельности по возврату просроченной задолженности...» (далее — Закон № 230-ФЗ). На основании выявленных нарушений 27 июня 2024 г. был составлен протокол об административном правонарушении № 22/24/70000-АП, а 15 июля 2024 г. вынесено постановление о привлечении банка к административной ответственности по части 1 статьи 14.57 КоАП РФ в виде штрафа в размере 150 000 рублей.

Решения нижестоящих инстанций

Первая инстанция (Арбитражный суд Томской области, решение от 11 декабря 2024 г.): Суд удовлетворил заявление банка о признании незаконным и отмене постановления административного органа, исходя из того, что административный орган не соблюдал порядок, установленный частью 3.1 статьи 28.1 КоАП РФ, поскольку дело об административном правонарушении было возбуждено без проведения контрольного (надзорного) мероприятия, что составило существенное нарушение процедуры привлечения к административной ответственности.

Апелляционная инстанция (Седьмой арбитражный апелляционный суд, постановление от 28 января 2025 г.): Оставило решение первой инстанции без изменения, согласившись с выводом о нарушении процедуры возбуждения дела об административном правонарушении.

Кассационная инстанция (Арбитражный суд Западно-Сибирского округа, постановление от 29 мая 2025 г.): Оставило решение первой инстанции и постановление апелляционного суда без изменения, подтвердив позицию о незаконности постановления административного органа.

Основание передачи в коллегию

Управление Федеральной службы судебных приставов по Томской области подало кассационную жалобу в Верховный Суд РФ, оспаривая все три судебных акта как незаконные и необоснованные. Определением судьи Верховного Суда РФ от 15 декабря 2025 г. кассационная жалоба с делом была передана для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Спор сосредоточен на конфликте между двумя подходами к порядку возбуждения дел об административных правонарушениях в сфере защиты прав физических лиц при возврате просроченной задолженности:

1. Позиция нижестоящих судов: Возбуждение дела об административном правонарушении, выражающемся в нарушении требований Закона № 230-ФЗ, всегда требует предварительного проведения контрольного (надзорного) мероприятия в соответствии с частью 3.1 статьи 28.1 КоАП РФ. Отсутствие такого мероприятия делает постановление об административной ответственности незаконным независимо от наличия достаточных доказательств нарушения.

2. Позиция Верховного Суда РФ: Требование о проведении контрольного (надзорного) мероприятия применяется только в случаях, когда факт нарушения не может быть установлен без такого мероприятия. Если уполномоченное лицо располагает достаточными данными, не требующими дополнительной проверки (например, жалоба потерпевшего с конкретными фактами), дело может быть возбуждено в порядке пункта 3 части 1 статьи 28.1 КоАП РФ.

Принципиальное значение: Дело имеет значение для унификации практики применения процедурных требований КоАП РФ в отношении кредитных организаций и определения пределов действия требования о предварительном контрольном (надзорном) мероприятии, особенно с учётом исключения кредитных организаций из сферы действия Федерального закона от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

Основной вопрос: Требуется ли проведение контрольного (надзорного) мероприятия в порядке части 3.1 статьи 28.1 КоАП РФ для возбуждения дела об административном правонарушении, выражающемся в нарушении требований Закона № 230-ФЗ о защите прав физических лиц при возврате просроченной задолженности, в отношении кредитной организации, если административный орган располагает достаточными данными о нарушении, полученными из жалобы потерпевшего, и эти данные не требуют дополнительной проверки?

Производный вопрос: Распространяется ли требование о проведении контрольного (надзорного) мероприятия на случаи возбуждения дел об административных правонарушениях в отношении кредитных организаций, учитывая исключение, предусмотренное пунктом 9 части 4 статьи 2 Федерального закона от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ установил, что требование о проведении контрольного (надзорного) мероприятия, предусмотренное частью 3.1 статьи 28.1 КоАП РФ, применяется не ко всем случаям возбуждения дел об административных правонарушениях, выражающихся в несоблюдении обязательных требований, а только к тем случаям, когда факт допущенных нарушений не может быть установлен вне рамок проведения контрольных (надзорных) мероприятий. Если уполномоченное лицо располагает достаточными данными, указывающими на наличие события административного правонарушения и не требующими дополнительной проверки, дело об административном правонарушении может быть возбуждено в порядке пункта 3 части 1 статьи 28.1 КоАП РФ, при этом гарантии защиты законных прав и интересов обеспечиваются в рамках установленных КоАП РФ процедур.

B. Развёрнутое обоснование

1. Нормативная база ответственности за нарушение требований Закона № 230-ФЗ

Верховный Суд РФ указал, что частью 1 статьи 14.57 КоАП РФ предусмотрено, что нарушение кредитором или представителем кредитора установленных главой 2 Закона № 230-ФЗ общих правил совершения действий, направленных на возврат просроченной задолженности физических лиц, при отсутствии признаков уголовно наказуемого деяния влечёт наложение административного штрафа на юридических лиц в размере от пятидесяти тысяч до пятисот тысяч рублей.

Суд подчеркнул, что при осуществлении действий, направленных на возврат просроченной задолженности, кредитор или лицо, действующее от его имени и (или) в его интересах, обязаны действовать добросовестно и разумно (часть 1 статьи 6 Закона № 230-ФЗ). Кроме того, не допускаются направленные на возврат просроченной задолженности действия, связанные с оказанием психологического давления на должника и иных лиц, использованием выражений и совершением иных действий, унижающих честь и достоинство должника и иных лиц (пункт 4 части 2 статьи 6 Закона № 230-ФЗ), а также любым другим неправомерным причинением вреда должнику и иным лицам или злоупотреблением правом (пункт 6 части 2 статьи 6 Закона № 230-ФЗ).

2. Установленные судами факты нарушения

Верховный Суд РФ признал, что судебными актами по делу установлено, что банком на номера должника за период с 20 августа 2023 г. по 3 мая 2024 г. было осуществлено 265 телефонных звонков, то есть около 33 звонков в месяц, что может свидетельствовать о психологическом воздействии на должника с целью дестабилизации его психоэмоционального состояния. Суды пришли к выводу, что банк действовал недобросовестно и не разумно, злоупотреблял предоставленными правами. Верховный Суд не оспорил эти выводы по существу.

3. Толкование части 3.1 статьи 28.1 КоАП РФ: сфера применения

Часть 3.1 статьи 28.1 КоАП РФ устанавливает, что дело об административном правонарушении, выражающемся в несоблюдении обязательных требований, оценка соблюдения которых является предметом государственного контроля (надзора), муниципального контроля, при наличии одного из предусмотренных пунктами 1–3 части 1 настоящей статьи поводов к возбуждению дела может быть возбуждено только после проведения контрольного (надзорного) мероприятия во взаимодействии с контролируемым лицом, проверки, совершения контрольного (надзорного) действия в рамках постоянного государственного контроля (надзора), постоянного рейда и оформления их результатов, за исключением случаев, предусмотренных частями 3.2–3.9 настоящей статьи и статьей 28.6 настоящего Кодекса.

Верховный Суд РФ подчеркнул, что примечание к статье 28.1 КоАП РФ предусматривает, что положения частей 3.1 и 3.2 распространяются на случаи возбуждения дел об административных правонарушениях, выражающихся в несоблюдении обязательных требований, оценка соблюдения которых является предметом государственного контроля (надзора), муниципального контроля, порядок организации и осуществления которых регулируется Федеральным законом от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» или Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

4. Исключение кредитных организаций из сферы государственного контроля (надзора)

Верховный Суд РФ установил, что пункт 9 части 4 статьи 2 Федерального закона от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ устанавливает, что положения настоящего Федерального закона не применяются к организации и осуществлению контроля (надзора) за деятельностью кредитных организаций и банковских групп, некредитных финансовых организаций, лиц, оказывающих профессиональные услуги на финансовом рынке, надзора в национальной платежной системе.

Из этого Верховный Суд РФ сделал вывод: соответственно, проведение контрольного (надзорного) мероприятия, предусмотренного частью 3.1 статьи 28.1 КоАП РФ, в рассматриваемом случае не требуется.

5. Смысловое ограничение требования о контрольном (надзорном) мероприятии

По смыслу положений части 3.1 статьи 28.1 КоАП РФ установленный указанной нормой особый порядок возбуждения дел об административных правонарушениях распространяется на случаи, когда факт допущенных нарушений не может быть установлен вне рамок проведения контрольных (надзорных) мероприятий, осуществляемых в порядке и по основаниям, установленным Федеральными законами от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ и от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ.

Это означает, что требование о предварительном контрольном (надзорном) мероприятии носит условный характер и применяется только при наличии объективной необходимости в дополнительной проверке.

6. Альтернативный порядок возбуждения дела при наличии достаточных данных

В случае получения лицом, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения, и не требующих дополнительной проверки путем проведения контрольных (надзорных) мероприятий, осуществляемых в порядке и по основаниям, установленным Федеральными законами от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ и от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ, дело об административном правонарушении может быть возбуждено в порядке пункта 3 части 1 статьи 28.1 КоАП РФ.

Верховный Суд РФ уточнил: в этом случае гарантии защиты законных прав и интересов лица, в отношении которого возбуждено производство по делу об административном правонарушении, обеспечиваются в рамках установленных КоАП РФ процедур. Это означает, что отсутствие предварительного контрольного (надзорного) мероприятия компенсируется процедурными гарантиями, предусмотренными КоАП РФ (возможность оспорить постановление в суде, право на защиту и т.д.).

7. Применение к конкретному делу

Таким образом, в рассматриваемом деле административный орган мог действовать в порядке пунктов 1–3 части 1 статьи 28.1 КоАП РФ, вследствие чего составление протокола об административном правонарушении от 27 июня 2024 г. № 22/24/70000-АП в отношении банка и вынесение оспариваемого постановления от 15 июля 2024 г. № 22/24/70000-АП было осуществлено административным органом в соответствии с требованиями законодательства.

Верховный Суд РФ подчеркнул, что у судов не было оснований для признания незаконным и отмены оспариваемого постановления административного органа на основании отсутствия предварительного контрольного (надзорного) мероприятия.

8. Вывод о существенном нарушении норм материального права

В связи с тем, что судами допущены существенные нарушения норм материального права, которые повлияли на исход дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав и законных интересов, обжалуемые судебные акты подлежат отмене согласно части 1 статьи 29114 АПК РФ с отказом в удовлетворении требований заявителя.

VI. РАЗРЕШЕНИЕ СПОРА И ПРОЦЕДУРНЫЕ УКАЗАНИЯ

Критерий, применённый к данному делу

Верховный Суд РФ применил критерий объективной необходимости в проведении контрольного (надзорного) мероприятия. Поскольку в данном случае:

1. Административный орган получил жалобу потерпевшей (Калиновской А.К.) от 15 апреля 2024 г. с конкретными фактами нарушения;
2. Кредитная организация исключена из сферы действия Федерального закона от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ (пункт 9 части 4 статьи 2);
3. Факты нарушения (265 телефонных звонков в период с 20 августа 2023 г. по 3 мая 2024 г.) могли быть установлены на основе имеющихся данных без дополнительной проверки;

— требование о проведении контрольного (надзорного) мероприятия не применялось.

Указания нижестоящим судам

Верховный Суд РФ не дал специальных указаний нижестоящим судам, поскольку дело было разрешено по существу с отменой всех судебных актов. Однако косвенно суд указал, что при рассмотрении аналогичных дел необходимо:

1. Различать случаи, когда контрольное (надзорное) мероприятие объективно необходимо, от случаев, когда достаточно имеющихся данных;
2. Учитывать исключения, предусмотренные законодательством (например, исключение кредитных организаций из сферы действия Федерального закона от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ);
3. Не отменять постановления об административной ответственности исключительно на основании отсутствия предварительного контрольного (надзорного) мероприятия, если имеются достаточные данные о нарушении.

Распределение обязанностей

Верховный Суд РФ не предусмотрел новое рассмотрение дела. Постановление административного органа от 15 июля 2024 г. № 22/24/70000-АП о привлечении банка к административной ответственности остаётся в силе.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации определила:

1. Отменить: - Решение Арбитражного суда Томской области от 11 декабря 2024 г. - Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 28 января 2025 г. - Постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 29 мая 2025 г. по делу № А67-7129/2024

2. Отказать: - Публичному акционерному обществу «Сбербанк России» в удовлетворении заявления о признании незаконным и отмене постановления от 15 июля 2024 г. № 22/24/70000-АП о привлечении к административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 14.57 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Правовое основание: Статьи 176, 29111–29115 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Смена методологии в применении части 3.1 статьи 28.1 КоАП РФ

Определение Верховного Суда РФ осуществляет переход от формального подхода (требование о проведении контрольного (надзорного) мероприятия при любых обстоятельствах) к субстанциальному подходу (требование применяется только при объективной необходимости в дополнительной проверке). Это означает, что нижестоящие суды не должны автоматически отменять постановления об административной ответственности только на основании отсутствия предварительного контрольного (надзорного) мероприятия, если имеются достаточные данные о нарушении.

2. Гармонизация с исключениями в законодательстве о государственном контроле (надзоре)

Верховный Суд РФ гармонизировал применение части 3.1 статьи 28.1 КоАП РФ с исключением, предусмотренным пунктом 9 части 4 статьи 2 Федерального закона от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ, согласно которому положения этого закона не применяются к организации и осуществлению контроля (надзора) за деятельностью кредитных организаций. Это логично: если кредитные организации исключены из сферы действия закона о государственном контроле (надзоре), то требование о проведении контрольного (надзорного) мероприятия в порядке этого закона не может применяться к ним.

3. Последствия для кредитных организаций и административных органов

Для кредитных организаций: - Постановления об административной ответственности за нарушение требований Закона № 230-ФЗ могут быть вынесены без предварительного контрольного (надзорного) мероприятия, если имеются достаточные данные о нарушении (например, жалоба потерпевшего с конкретными фактами). - Это снижает процедурные барьеры для привлечения кредитных организаций к административной ответственности за нарушение требований о защите прав физических лиц при возврате просроченной задолженности.

Для административных органов (в частности, Управлений Федеральной службы судебных приставов): - Получают возможность возбуждать дела об административных правонарушениях на основе жалоб потерпевших без проведения предварительного контрольного (надзорного) мероприятия. - Это упрощает процедуру и ускоряет привлечение к ответственности за нарушения в сфере защиты прав физических лиц при возврате просроченной задолженности.

4. Анти-абузивные оговорки суда

Верховный Суд РФ не установил явных анти-абузивных оговорок, но косвенно указал на необходимость наличия "достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения, и не требующих дополнительной проверки". Это означает, что административный орган не может возбуждать дела на основе предположений или неполной информации; необходимо наличие объективных, проверяемых данных о нарушении.

Кроме того, суд подчеркнул, что гарантии защиты законных прав и интересов лица, в отношении которого возбуждено производство по делу об административном правонарушении, обеспечиваются в рамках установленных КоАП РФ процедур. Это означает, что отсутствие предварительного контрольного (надзорного) мероприятия компенсируется возможностью оспорить постановление в суде, что служит защитой от произвола.

5. Сферы применения позиции за пределами банкротства и конкретной категории

Позиция Верховного Суда РФ применима к любым случаям возбуждения дел об административных правонарушениях, выражающихся в несоблюдении обязательных требований, в отношении лиц, исключённых из сферы действия Федерального закона от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ или Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ. К таким лицам относятся:

• Кредитные организации и банковские группы
• Некредитные финансовые организации
• Лица, оказывающие профессиональные услуги на финансовом рынке
• Участники национальной платежной системы

Для всех этих категорий требование о проведении контрольного (надзорного) мероприятия в порядке части 3.1 статьи 28.1 КоАП РФ не применяется, если имеются достаточные данные о нарушении.

6. Значение для практики защиты прав физических лиц при возврате просроченной задолженности

Определение Верховного Суда РФ усиливает механизм защиты прав физических лиц при возврате просроченной задолженности, поскольку упрощает процедуру привлечения кредитных организаций к административной ответственности за нарушение требований Закона № 230-ФЗ. Это может способствовать более эффективному пресечению недобросовестных практик (таких как чрезмерное количество телефонных звонков, психологическое давление и т.д.).