ВС РФ: исключение услуг из перечня аукционов не освобождает от конкурентных закупок

I. РЕКВИЗИТЫ И ПАРАМЕТРЫ ДЕЛА

Номер дела и определение: Дело № А56-45000/2024; Определение СКЭС ВС РФ № 307-ЭС25-11481

Дата принятия: 9 февраля 2026 г. (резолютивная часть объявлена 4 февраля 2026 г.)

Состав СКЭС: - Председательствующий судья: Якимов А.А. - Судья-докладчик: Антонова М.К. - Члены коллегии: Завьялова Т.В.

Стороны спора: - Истец (кассант): Общество с ограниченной ответственностью «Пальмира» (хозяйствующий субъект, транспортная компания) - Ответчики: администрация муниципального образования «Тихвинский муниципальный район» Ленинградской области (муниципальный заказчик); общество с ограниченной ответственностью «Автотранспортное предприятие» (конкурирующий перевозчик) - Третье лицо (не заявляющее самостоятельных требований): Комитет Ленинградской области по транспорту

Категория спора: Контрактно-закупочный спор, связанный с защитой конкуренции и оспариванием результатов отбора поставщика услуг в сфере муниципальных закупок

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Фабула

ООО «Пальмира» осуществляет регулярные пассажирские перевозки по муниципальным маршрутам в границах муниципального образования «Тихвинский муниципальный район» Ленинградской области. Администрация района, постановлением от 29 февраля 2024 г. № 01-435-а, утвердила реестр маршрутов, включивший новые маршруты регулярных перевозок (№№ 3А, 7Б, 14Б) и существующий маршрут (№ 4Б). 1 марта 2024 г. администрация и конкурирующее ООО «Автотранспортное предприятие» заключили муниципальные контракты № 01-90 и № 01-91 на осуществление регулярных перевозок по регулируемым тарифам по указанным маршрутам. Основанием для заключения контрактов администрация указала пункт 4 части 1 статьи 93 Федерального закона № 44-ФЗ (закупка у единственного поставщика), ссылаясь на необходимость стабилизации транспортной ситуации в связи с ненадлежащим исполнением ООО «Пальмира» своих обязательств (срывы рейсов). ООО «Пальмира» оспорила результаты отбора, полагая, что отсутствие конкурентных процедур нарушает статью 16 Федерального закона № 135-ФЗ «О защите конкуренции» и ограничивает доступ хозяйствующих субъектов на рынок пассажирских перевозок.

Решения нижестоящих инстанций

Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области (8 октября 2024 г.): Отказал в удовлетворении иска, признав, что заключение контрактов не нарушает права и законные интересы истца, поскольку работы являются социально значимыми и направлены на исполнение вопросов местного значения; администрация вправе самостоятельно определять контрагента при закупке у единственного поставщика.

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд (27 января 2025 г.): Постановлением оставил решение суда первой инстанции без изменения, подтвердив, что исключение спорных услуг из Перечня товаров, работ, услуг, в отношении которых обязателен электронный аукцион (распоряжение Правительства РФ от 12 февраля 2018 г. № 213-р), означает отсутствие обязанности проводить конкурентные процедуры.

Арбитражный суд Северо-Западного округа (22 июля 2025 г.): Постановлением оставил решение суда первой инстанции и постановление апелляционного суда без изменения.

Основание передачи в коллегию

Кассационная жалоба ООО «Пальмира», поданная в ВС РФ, ссылалась на существенное нарушение норм права. Определением судьи Антоновой М.К. от 26 декабря 2025 г. жалоба передана для рассмотрения в судебном заседании СКЭС.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Спор возник между принципом конкурентности закупок в сфере государственных и муниципальных нужд (закреплённым в Законе № 44-ФЗ и Законе о защите конкуренции) и правом муниципального заказчика на самостоятельное определение контрагента при осуществлении закупки у единственного поставщика. Нижестоящие суды исходили из того, что исключение услуг по перевозке пассажиров из Перечня товаров, работ, услуг, в отношении которых обязателен электронный аукцион, означает отсутствие обязанности проводить конкурентные процедуры вообще. Вместе с тем истец утверждал, что такое исключение не освобождает заказчика от принципа конкурентности, а лишь исключает конкретный способ (аукцион), оставляя возможность применения иных конкурентных способов (конкурс, запрос котировок). Дело имеет принципиальное значение для унификации практики применения Закона № 44-ФЗ в части разграничения между обязательностью конкурентных процедур и выбором конкретного способа их проведения, а также для защиты конкуренции на рынке муниципальных услуг.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Означает ли исключение услуг по перевозке пассажиров из Перечня товаров, работ, услуг, в отношении которых обязателен электронный аукцион, отсутствие обязанности муниципального заказчика проводить конкурентные процедуры вообще, или лишь исключает конкретный способ (аукцион), оставляя возможность применения иных конкурентных способов определения исполнителя?

2. Могут ли нарушения перевозчиком своих обязательств (срывы рейсов) служить основанием для осуществления закупки у единственного поставщика в обход конкурентных процедур?

3. Соответствует ли требованиям законодательства о контрактной системе и о защите конкуренции заключение муниципальных контрактов на осуществление регулярных перевозок по правилам закупки у единственного поставщика без наличия разумных и объективных причин, объясняющих невозможность или неэффективность конкурентных процедур?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Закупка у единственного поставщика является исключительным способом определения контрагента и допустима только при наличии разумных и объективных причин, объясняющих, что применение конкурентных процедур либо является неэффективным, либо в значительной степени лишает заказчика намеченного результата. Исключение услуг из Перечня товаров, работ, услуг, в отношении которых обязателен электронный аукцион, означает отсутствие обязанности проводить именно аукцион, но не означает исключение принципа конкурентности закупки; заказчик обязан использовать иные конкурентные способы определения исполнителя (конкурс, запрос котировок). Ненадлежащее исполнение перевозчиком своих обязательств не может служить основанием для осуществления закупки у единственного поставщика, но может быть учтено при проведении конкурентной процедуры.

B. Развёрнутое обоснование

1. Правовая основа регулирования регулярных перевозок и контрактной системы

Отношения по организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом, включая установление, изменение и отмену маршрутов, урегулированы Федеральным законом от 13 июля 2015 г. № 220-ФЗ «Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее — Закон № 220-ФЗ).

Согласно пункту 16 части 1 статьи 3 Закона № 220-ФЗ установлены два вида регулярных перевозок: регулярные перевозки по регулируемым тарифам и регулярные перевозки по нерегулируемым тарифам.

Часть 2 статьи 14 Закона № 220-ФЗ предусматривает, что осуществление регулярных перевозок по регулируемым тарифам обеспечивается посредством заключения уполномоченным органом государственного или муниципального контракта в порядке, установленном законодательством о контрактной системе в сфере закупок, с учётом положений Закона № 220-ФЗ.

Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее — Закон о контрактной системе, Закон № 44-ФЗ) регулирует отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения результативности осуществления закупок, обеспечения гласности и прозрачности, предотвращения коррупции и других злоупотреблений (часть 1 статьи 1 Закона № 44-ФЗ). Данный закон образует правовую основу участия в гражданском обороте государственного и муниципального заказчика (пункты 5 и 6 части 1 статьи 3 Закона № 44-ФЗ).

2. Публичные функции и принципы контрактной системы

Участие органов публичной власти в гражданском обороте необходимо для удовлетворения публичных нужд в товарах, работах и услугах, требуемых для осуществления публичных функций. Надлежащее выполнение органами публичной власти обязанностей по созданию условий для реализации гражданами своих прав может зависеть от исполнения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) предусмотренного государственным или муниципальным контрактом обязательства (постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 18 марта 2021 г. № 7-П).

Статья 6 Закона № 44-ФЗ устанавливает, что контрактная система в сфере закупок основывается на принципах: - открытости и прозрачности информации о контрактной системе; - обеспечения конкуренции; - профессионализма заказчиков; - стимулирования инноваций; - единства контрактной системы; - ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд; - эффективности осуществления закупок.

3. Конкурентные и неконкурентные способы определения поставщиков

Часть 2 статьи 24 Закона о контрактной системе предусматривает, что конкурентными способами определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) являются: - конкурсы (открытый конкурс в электронной форме, закрытый конкурс, закрытый конкурс в электронной форме); - аукционы (открытый аукцион в электронной форме, закрытый аукцион, закрытый аукцион в электронной форме); - запрос котировок в электронной форме.

Часть 1 статьи 24 Закона о контрактной системе предусматривает возможность проведения закупки неконкурентным способом — путём проведения закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) по правилам статьи 93 Закона о контрактной системе, в которой закреплён исчерпывающий перечень условий для проведения закупки таким способом.

4. Условия и ограничения закупки у единственного поставщика

Статья 93 Закона № 44-ФЗ предусматривает, что закупка у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) может осуществляться в случае осуществления закупки товара, работы или услуги на сумму, не превышающую шестисот тысяч рублей, либо закупки товара на сумму, предусмотренную частью 12 указанной статьи, если такая закупка осуществляется в электронной форме.

При этом годовой объём закупок, которые заказчик вправе осуществить на основании этого пункта, не должен превышать два миллиона рублей или не должен превышать десять процентов совокупного годового объёма закупок заказчика и не должен составлять более чем пятьдесят миллионов рублей.

Суд установил принцип, что отдавая в отдельных случаях предпочтение закупке у единственного поставщика, заказчик должен иметь разумные и объективные причины, объясняющие, что применение конкурентных процедур либо является неэффективным (например, если товарный рынок ограничен или цены на объект закупки колеблются в узком диапазоне), либо в значительной степени лишают заказчика того результата, которого он намеревался достичь, планируя закупку (осуществление срочного размещения заказа, закупка на товарном рынке, где преобладает недобросовестная конкуренция). В ином случае выбор данного неконкурентного способа размещения заказа представляет собой злоупотребление правом, намеренное уклонение от конкурентных процедур вопреки принципам осуществления закупок и целям правового регулирования в данной сфере.

5. Защита конкуренции и запрет на ограничение доступа

Часть 1 статьи 1 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» предусматривает, что при проведении торгов запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции.

В рассматриваемом случае администрация указала в качестве основания для проведения спорных закупок пункт 4 части 1 статьи 93 Закона о контрактной системе (закупка у единственного поставщика). Однако материалы дела не содержат доказательств необходимости совершения закупки у единственного поставщика либо условий, свидетельствующих о невозможности проведения закупочных процедур, в то время как осуществление такой закупки носит исключительный характер.

6. Ненадлежащее исполнение обязательств как основание для применения санкций, но не для избежания конкуренции

Нарушение перевозчиком принятых на себя обязательств (срывы рейсов) является основанием для применения к нему предусмотренных контрактом штрафных санкций и иных мер ответственности. Однако данное обстоятельство не может служить основанием для осуществления закупок у единственного поставщика, даже при соблюдении установленного законодательством для применения этого способа годового объёма закупок.

Ненадлежащее оказание услуг обществом и привлечение его за данные нарушения к административной ответственности могут быть учтены при проведении конкурентной процедуры, равно как и наличие либо отсутствие положительного опыта при оказании аналогичных услуг у всех претендентов, участвующих в закупке.

7. Исключение из Перечня аукционов не означает исключение конкурентности

Вывод суда апелляционной инстанции об исключении спорных услуг из Перечня товаров, работ, услуг, в случае осуществления закупок которых заказчик обязан проводить аукцион в электронной форме (утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 21 марта 2016 г. № 471-р), вследствие чего у администрации якобы не имелось обязанности проводить конкурентные процедуры, признается ошибочным.

Исключение данных услуг из вышеназванного Перечня на основании распоряжения Правительства Российской Федерации от 12 февраля 2018 г. № 213-р означает отсутствие обязанности проводить именно аукцион, но не означает исключение при осуществлении действий по закупке данных услуг принципа конкурентности закупки, используя иные конкурентные способы определения исполнителя (за исключением аукциона).

8. Преимущества конкурентного отбора перевозчика

Отбор перевозчика на конкурентной основе (в том числе путём проведения конкурса) позволяет выбрать претендента, наилучшим образом удовлетворяющего потребности населения в транспортных услугах и отвечающего требованиям безопасности.

9. Несущественность соблюдения лимитов годового объёма при наличии ограничения конкуренции

Довод администрации о том, что годовой объём закупок, произведённых администрацией, не превышает установленное пунктом 4 части 1 статьи 93 Закона о контрактной системе значение (не превышает десять процентов совокупного годового объёма закупок заказчика и не составляет более чем пятьдесят миллионов рублей), по сути, не имеет правового значения, поскольку в рассматриваемом случае выбор администрацией неконкурентного способа осуществления закупки привел к ограничению конкуренции на рынке услуг по перевозке пассажиров.

10. Нарушение требований законодательства и недействительность результатов отбора

С учётом установленных обстоятельств, заключение спорных муниципальных контрактов противоречит требованиям законодательства о контрактной системе и о защите конкуренции, ограничивая хозяйствующим субъектам доступ на соответствующий рынок пассажирских перевозок, и не способствует выявлению лучших условий поставок товаров, выполнения работ или оказания услуг.

По смыслу пункта 1 статьи 449 Гражданского кодекса основанием для признания в судебном порядке недействительными результатов торгов (конкурса) могут выступать лишь нарушения процедуры (правил) проведения торгов, установленной законом. Потому как действия администрации и предприятия незаконно ограничили доступ к возможному участию в закупках на конкурентной основе юридических и физических лиц, независимо от конкурентного рынка, результаты отбора транспортной компании перевозчика на осуществление регулярных муниципальных перевозок по маршрутам №№ 4Б, 3А, 7Б, 14Б нельзя признать законными.

VI. РАЗРЕШЕНИЕ СПОРА И ПРОЦЕДУРНЫЕ УКАЗАНИЯ

Критерий, применённый к данному делу: Наличие разумных и объективных причин для применения неконкурентного способа закупки. Суд установил, что администрация не представила доказательств необходимости закупки у единственного поставщика или невозможности проведения конкурентных процедур. Ссылка на ненадлежащее исполнение ООО «Пальмира» своих обязательств не является разумной и объективной причиной для избежания конкуренции, поскольку такие нарушения должны быть учтены в ходе конкурентной процедуры (в виде критериев оценки опыта, надёжности, истории исполнения контрактов).

Указания нижестоящим судам и органам: Суд не передал дело на новое рассмотрение, а принял новое решение по существу, удовлетворив требование истца. Администрация муниципального образования обязана признать результаты отбора ООО «Автотранспортное предприятие» недействительными и провести конкурентную процедуру (конкурс или запрос котировок в электронной форме) для определения исполнителя услуг по осуществлению регулярных муниципальных перевозок по маршрутам №№ 4Б, 3А, 7Б, 14Б. При проведении такой процедуры администрация вправе учесть историю исполнения контрактов, включая нарушения, допущенные ООО «Пальмира», в качестве критерия оценки квалификации участников.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации:

1. Отменила: - Решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 8 октября 2024 г. - Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 27 января 2025 г. - Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 22 июля 2025 г. по делу № А56-45000/2024

2. Удовлетворила требования общества с ограниченной ответственностью «Пальмира»

3. Признала недействительными результаты отбора транспортной компании перевозчика в лице общества с ограниченной ответственностью «Автотранспортное предприятие» на осуществление регулярных муниципальных перевозок по маршрутам №№ 4Б, 3А, 7Б, 14Б согласно реестру маршрутов, утвержденному постановлением администрации муниципального образования «Тихвинский муниципальный район» Ленинградской области от 29 февраля 2024 г. № 01-435-а

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Смена методологии: от формального к субстанциальному подходу

Определение СКЭС осуществляет принципиальный сдвиг в методологии применения Закона № 44-ФЗ. Нижестоящие суды исходили из формального подхода: если услуга исключена из Перечня аукционов, то заказчик вправе осуществить закупку у единственного поставщика без каких-либо ограничений. СКЭС отвергает этот подход и устанавливает субстанциальный критерий: исключение из Перечня аукционов означает лишь отсутствие обязанности проводить конкретный способ (аукцион), но не освобождает заказчика от принципа конкурентности, закреплённого в статье 6 Закона № 44-ФЗ. Заказчик обязан использовать иные конкурентные способы (конкурс, запрос котировок).

2. Гармонизация с конституционными принципами и позициями КС РФ

Определение опирается на постановление Конституционного Суда РФ от 18 марта 2021 г. № 7-П, которое подчёркивает, что участие органов публичной власти в гражданском обороте должно служить удовлетворению публичных нужд и надлежащему выполнению публичных функций. СКЭС развивает эту позицию, указывая, что надлежащее выполнение публичных функций (в данном случае — обеспечение населения транспортными услугами) требует не только заключения контракта, но и выбора наилучшего исполнителя посредством конкурентной процедуры. Это гармонизирует контрактную систему с конституционными принципами открытости, прозрачности и эффективности использования публичных средств.

3. Защита конкуренции и доступ на рынок

Определение устанавливает чёткую связь между нарушением процедурных требований Закона № 44-ФЗ и нарушением Закона о защите конкуренции (статья 1). Выбор неконкурентного способа закупки без разумных и объективных оснований рассматривается как действие, приводящее к ограничению конкуренции и недопущению хозяйствующих субъектов на рынок. Это имеет значение для практики антимонопольного контроля: нарушения в сфере контрактной системы могут одновременно квалифицироваться как нарушения Закона о защите конкуренции.

4. Разграничение между санкциями за ненадлежащее исполнение и избежанием конкуренции

Определение проводит важное разграничение: ненадлежащее исполнение перевозчиком своих обязательств (срывы рейсов) является основанием для применения штрафных санкций и иных мер ответственности, но не может служить основанием для осуществления закупки у единственного поставщика. Вместо этого такие нарушения должны быть учтены в ходе конкурентной процедуры в качестве критериев оценки квалификации и надёжности участников. Это предотвращает использование недобросовестного исполнения как предлога для избежания конкуренции и защищает права добросовестных конкурентов.

5. Анти-абузивные оговорки суда

Суд прямо указывает, что выбор неконкурентного способа размещения заказа без разумных и объективных причин представляет собой злоупотребление правом и намеренное уклонение от конкурентных процедур вопреки принципам осуществления закупок. Это устанавливает высокий стандарт для заказчиков: они не могут произвольно выбирать неконкурентные