ВС подтвердил право на повышенный коэффициент 1,4 при выплате пособий в приграничных рабочих поселках

I. РЕКВИЗИТЫ И ПАРАМЕТРЫ ДЕЛА

Номер дела и определение: Дело № А78-7586/2024; Определение СКЭС ВС РФ № 302-ЭС25-7084

Дата принятия: 30 января 2025 г. (резолютивная часть объявлена 28 января 2025 г.)

Состав СКЭС: - Председательствующий судья: Якимов А.А. - Судья-докладчик: Антонова М.К. - Член коллегии: Тютин Д.В.

Стороны спора: - Истец (заявитель): Отделение Фонда пенсионного и социального страхования Российской Федерации по Забайкальскому краю (далее — Фонд) - Ответчик: Управление Федерального казначейства по Забайкальскому краю (далее — казначейство)

Категория спора: Административно-правовой спор о признании недействительным представления органа государственного финансового контроля (казначейства) в части требования об устранении нарушений при выплате государственного пособия; косвенно затрагивает вопросы социального обеспечения и применения районных коэффициентов к размерам пособий.

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Фабула

На основании приказа казначейства от 14 февраля 2024 г. № 138-о была проведена плановая выездная проверка Фонда по теме расходов федерального бюджета на выплату единовременного пособия беременной жене военнослужащего, проходящего военную службу по призыву, и ежемесячного пособия на ребенка военнослужащего, проходящего военную службу по призыву (в соответствии с Федеральным законом от 19 мая 1995 г. № 81-ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей»). По результатам проверки 25 марта 2024 г. составлен акт, а 14 мая 2024 г. вынесено представление № 24-1/17. Представлением казначейства на Фонд возложена обязанность в срок до 15 июля 2024 г. принять меры по устранению нарушений. Казначейство усмотрело нарушение в том, что Фонд при назначении и выплате ежемесячного пособия на ребенка военнослужащего в поселках городского типа Забайкальск и Приаргунск Забайкальского края неверно применил районный коэффициент 1,4, что привело к переплате пособия в 2023 году на 332 757 рублей 20 копеек. По мнению казначейства, коэффициент 1,4, установленный постановлением Государственного комитета Совета Министров СССР и Президиума ВЦСПС от 20 ноября 1967 г. № 512/П-28, применяется только к заработной плате работников в сельских населенных пунктах и рабочих поселках, имеющих статус сельских поселений, а Забайкальск и Приаргунск являются поселками городского типа (городскими населенными пунктами). Казначейство полагало, что применению подлежит коэффициент 1,2, установленный постановлением Совета Министров СССР от 10 ноября 1967 г. № 1032 в отношении Читинской области (из которой образован Забайкальский край).

Процессуальная история

Первая инстанция (Арбитражный суд Забайкальского края): Решением от 20 сентября 2024 г. суд удовлетворил требование Фонда о признании представления казначейства в части пункта 1 и требования об устранении нарушений недействительным. Суд, руководствуясь положениями ФКЗ от 21 июля 2007 г. № 5-ФКЗ, статьями 316, 423 Трудового кодекса РФ, статьями 2, 3, 10 Федерального закона от 14 июля 2022 г. № 236-ФЗ, статьей 5 Закона № 81-ФЗ, статьей 6 Закона Забайкальского края от 14 октября 2008 г. № 39-ЗЗК, постановлениями Совета Министров СССР от 10 ноября 1967 г. № 1032, от 20 ноября 1967 г. № 512/П-28, от 8 декабря 1977 г. № 1067-347, решением Читинского областного Совета народных депутатов от 24 августа 1978 г. № 0552, приказом ФСБ от 16 июня 2006 г. № 286, пришел к выводу о правомерности применения Фондом коэффициента 1,4. Суд указал, что Забайкальск и Приаргунск являются рабочими поселками (категория поселков городского типа), расположенными в приграничной зоне, и получатели пособия имеют право на установление того же коэффициента, что и установленного к заработной плате работников в этих населенных пунктах.

Апелляционная инстанция (Четвертый арбитражный апелляционный суд): Постановлением от 28 декабря 2024 г. суд оставил решение первой инстанции без изменения, согласившись с выводами о правомерности применения коэффициента 1,4.

Кассационная инстанция (Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа): Постановлением от 30 апреля 2025 г. суд отменил решение первой инстанции и постановление апелляционного суда, отказав в удовлетворении требования Фонда. Суд кассационной инстанции, руководствуясь статьями 3–5 Закона № 81-ФЗ, статьями 315–317, 423 Трудового кодекса, принял во внимание Реестры административно-территориальных единиц и населенных пунктов Забайкальского края по состоянию на 1 января 2022 г. и на 1 января 2023 г., утвержденные распоряжениями Министерства строительства, дорожного хозяйства и транспорта Забайкальского края от 21 января 2022 г. № 14-р и от 25 января 2023 г. № 22-р. Суд округа пришел к выводу, что положения постановления № 1067-347 в части установления коэффициента 1,4 не применяются на территориях поселков городского типа Забайкальск и Приаргунск, не являющихся сельскими населенными пунктами. Суд отметил, что в соответствии со статьей 5 Закона № 81-ФЗ и пунктом 81 Порядка № 668н размеры пособий определяются с применением районных коэффициентов, установленных к заработной плате, но коэффициент 1,4 установлен только для сельских поселений и рабочих поселков, имеющих статус сельских поселений.

Передача в СКЭС: Фонд подал кассационную жалобу в Верховный Суд РФ, ссылаясь на существенное нарушение норм права, и просил отменить постановление суда округа и оставить в силе судебные акты нижестоящих инстанций. Определением судьи Антоновой М.К. от 22 декабря 2025 г. кассационная жалоба передана для рассмотрения в судебном заседании СКЭС.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Правовой конфликт возник между двумя подходами к интерпретации нормативных актов, устанавливающих районные коэффициенты к заработной плате и их применению при расчете размеров государственных пособий:

1. Позиция казначейства и суда кассационной инстанции (формально-классификационный подход): Районный коэффициент 1,4, установленный постановлением № 1067-347, применяется исключительно к заработной плате работников в населенных пунктах, имеющих статус сельских поселений. Поскольку Забайкальск и Приаргунск классифицированы в современном законодательстве Забайкальского края как поселки городского типа (городские населенные пункты), они не подпадают под действие постановления № 1067-347. Следовательно, применению подлежит коэффициент 1,2 из постановления № 1032, установленный для Читинской области.

2. Позиция Фонда и судов первой и апелляционной инстанций (материально-правовой и историко-правовой подход): Забайкальск и Приаргунск исторически отнесены к рабочим поселкам Читинской области, расположенным в приграничной зоне, и включены в перечень поселков, на которые распространяется коэффициент 1,4 по постановлению № 1067-347. Образование Забайкальского края не изменило правовой статус этих рабочих поселков и их приграничного расположения. Рабочие поселки — это одна из категорий поселков городского типа, и они сохраняют право на применение коэффициента 1,4 как при расчете заработной платы, так и при определении размеров пособий.

Принципиальное значение: Спор имеет принципиальное значение для социальной защиты граждан, проживающих в приграничных территориях, и для единообразного применения норм о районных коэффициентах при выплате государственных пособий. Конфликт касается соотношения между формальной административно-территориальной классификацией (поселок городского типа) и исторически сложившимся правовым статусом (рабочий поселок в приграничной зоне), а также между буквальным толкованием нормативных актов советского периода и их целевым применением в современном контексте.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

Основной вопрос: Подлежит ли применению районный коэффициент 1,4, установленный постановлением Государственного комитета Совета Министров СССР и Президиума ВЦСПС от 20 ноября 1967 г. № 512/П-28 и распространенный на приграничные районы постановлением Совета Министров СССР от 8 декабря 1977 г. № 1067-347, при определении размера ежемесячного пособия на ребенка военнослужащего, проходящего военную службу по призыву, для лиц, проживающих в поселках городского типа Забайкальск и Приаргунск Забайкальского края, несмотря на то, что эти населенные пункты в современной классификации отнесены к городским населенным пунктам, но исторически являются рабочими поселками, расположенными в приграничной зоне?

Производные вопросы: - Сохраняют ли рабочие поселки, исторически включенные в перечень приграничных территорий, право на применение повышенного коэффициента 1,4 после административно-территориального преобразования (объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа в Забайкальский край)? - Как соотносятся между собой требования статьи 5 Закона № 81-ФЗ о применении районных коэффициентов, установленных к заработной плате, с историческим статусом и приграничным расположением населенного пункта? - Нарушает ли применение коэффициента 1,2 вместо 1,4 принцип равного обращения с лицами, получающими пособие, и работниками государственных органов в одних и тех же населенных пунктах?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ пришел к выводу, что Фонд правомерно применил повышенный размер районного коэффициента 1,4 при назначении и выплате ежемесячного пособия на ребенка военнослужащего, проходящего военную службу по призыву, лицам, проживающим на территории поселков городского типа Забайкальск и Приаргунск Забайкальского края. Суд отвергнул формально-классификационный подход суда кассационной инстанции и принял материально-правовой и историко-правовой подход, учитывающий исторический статус этих населенных пунктов как рабочих поселков в приграничной зоне, их современное географическое расположение и необходимость обеспечения равного положения получателей пособий с работниками государственных органов в этих же населенных пунктах.

B. Развёрнутое обоснование

1. Конституционные основы социального обеспечения и компетенция законодателя

Верховный Суд исходит из того, что в соответствии с Конституцией Российской Федерации (статья 7) Российская Федерация как социальное государство обеспечивает государственную поддержку семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов, пожилых граждан, устанавливает государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты. Статья 39 Конституции РФ (часть 1) гарантирует каждому социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, предусмотренных законом. Определение оснований и организационно-правового механизма предоставления конкретных видов социального обеспечения относится к компетенции законодателя (статья 39, часть 2, Конституции РФ), который вправе устанавливать условия приобретения и порядок реализации права на них отдельными категориями граждан.

Значение: Этот конституционный фундамент позволяет суду подчеркнуть, что применение районных коэффициентов при выплате пособий — это не произвольное решение администратора, а реализация конституционного принципа социальной защиты, требующая единообразного и справедливого применения.

2. Трудовое законодательство о районных коэффициентах и компенсациях

Суд указывает, что Трудовой кодекс РФ предусматривает, что труд работников, занятых на работах в местностях с особыми климатическими условиями, оплачивается в повышенном размере (часть 2 статьи 146), а также закрепляет, что оплата их труда производится в порядке и размерах не ниже установленных трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права (статья 148). Статья 315 Трудового кодекса устанавливает, что оплата труда лиц, работающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, осуществляется с применением районных коэффициентов и процентных надбавок к заработной плате.

Ключевое положение: Статья 316 Трудового кодекса делегирует Правительству Российской Федерации полномочия по установлению размера районного коэффициента и порядка его применения для расчета заработной платы (части 1 и 2). Органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления предоставляется право устанавливать за счет средств соответствующих бюджетов более высокие размеры районных коэффициентов для государственных органов субъектов РФ, государственных учреждений субъектов РФ, органов местного самоуправления и муниципальных учреждений.

Значение: Суд использует трудовое законодательство как основу для понимания того, что районные коэффициенты — это не просто технический инструмент, а механизм обеспечения справедливой оплаты труда в условиях особых климатических и географических обстоятельств. Это создает основу для применения аналогичного подхода к пособиям.

3. Статья 5 Закона № 81-ФЗ и пункт 81 Порядка № 668н: прямое указание на применение районных коэффициентов к пособиям

Суд подчеркивает, что статьей 5 Закона № 81-ФЗ предусмотрено, что размеры государственных пособий гражданам в районах и местностях, в которых установлены районные коэффициенты к заработной плате, определяются с применением этих коэффициентов, которые учитываются при исчислении указанных пособий в случаях, если они не учтены в составе заработной платы.

Пункт 81 Порядка № 668н (утвержденного приказом Минтруда России от 29 сентября 2020 г. № 668н) предусматривает, что размеры пособий гражданам, имеющим детей, в районах и местностях, где установлены районные коэффициенты к заработной плате, определяются с применением этих коэффициентов в случае, если они не учтены в составе заработной платы.

Пункт 80 Порядка № 668н устанавливает, что ежемесячное пособие на ребенка военнослужащего, проходящего военную службу по призыву, выплачивается за счет средств федерального бюджета, предоставляемых в виде межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджету Фонда пенсионного и социального страхования Российской Федерации.

Значение: Суд демонстрирует, что закон прямо требует применения районных коэффициентов, установленных к заработной плате, при определении размеров пособий. Это создает прямую связь между статусом местности для целей оплаты труда и размером пособия.

4. Историческое происхождение и правовой статус рабочих поселков Забайкальск и Приаргунск в приграничной зоне

Суд проводит детальный исторический анализ, устанавливая следующее:

Постановление Совета Министров СССР от 8 декабря 1977 г. № 1067-347 «О мерах по дальнейшему развитию экономики пограничных районов Приморского и Хабаровского краев, Амурской и Читинской областей» установило районный коэффициент 1,4 к заработной плате рабочих и служащих предприятий, учреждений и организаций, расположенных на территории поселковых и сельских Советов народных депутатов пограничных районов.

Решение Читинского областного Совета народных депутатов от 24 августа 1978 г. № 0552 «О мерах по выполнению постановления Совета Министров СССР от 8 декабря 1977 г. № 1067-347 и Совета Министров РСФСР от 14 февраля 1978 г. № 86-6» постановило распространить на рабочих и служащих предприятий, учреждений и организаций, расположенных на территории поселковых и сельских Советов народных депутатов пограничных районов, включенных в перечень, утвержденный постановлением Государственного комитета СССР по труду и социальным вопросам от 26 июля 1978 г. № 243-сс, льготы, предусмотренные постановлением № 1067-347, установив районный коэффициент 1,4.

В приложении № 19 к решению от 24 августа 1978 г. № 0552 приведен перечень поселковых и сельских Советов народных депутатов приграничной зоны Читинской области, утвержденный постановлением № 243-сс, на территории которых применяются дополнительные льготы. В данном перечне указаны Забайкальский и Приаргунский поселковые советы.

Значение: Суд устанавливает, что Забайкальск и Приаргунск были исторически включены в официальный перечень приграничных территорий, имеющих право на повышенный коэффициент 1,4. Это не произвольное решение, а результат целевой государственной политики развития пограничных районов.

5. Административно-территориальное преобразование и сохранение правового статуса

Суд анализирует последствия образования Забайкальского края:

Федеральный конституционный закон от 21 июля 2007 г. № 5-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа» предусмотрел, что с 1 марта 2008 г. Забайкальский край становится правопреемником Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа, в том числе в отношениях, осуществляемых в соответствии с законодательством Российской Федерации с Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации.

Закон Забайкальского края от 18 декабря 2009 г. № 320-ЗЗК «Об административно-территориальном устройстве Забайкальского края» (статья 6) устанавливает, что все населенные пункты Забайкальского края делятся на городские и сельские населенные пункты. Городские населенные пункты подразделяются на: город, поселок городского типа (рабочий и курортный). Поселок городского типа (рабочий или курортный) — это населенный пункт с населением, преимущественно (не менее половины от общего числа трудоспособного населения) занятым несельскохозяйственными видами производства и обслуживания, либо населенный пункт, расположенный в местности, имеющей лечебно-оздоровительное значение, с численностью населения не менее одной тысячи жителей.

Реестр административно-территориальных единиц и населенных пунктов Забайкальского края, утвержденный постановлением Правительства Забайкальского края от 5 августа 2010 г. № 316, классифицирует Забайкальск и Приаргунск как поселки городского типа.

Ключевой вывод суда: Однако исторически Приаргунск и Забайкальск отнесены к рабочим поселкам Читинской области, расположенным в приграничной зоне, и до настоящего времени этот статус не утратили. Образование нового субъекта Российской Федерации – Забайкальского края не повлияло на правовой статус рабочих поселков Приаргунск и Забайкальск, а также не изменило их приграничного расположения.

Значение: Суд отвергает формальный подход, основанный исключительно на современной административно-территориальной классификации. Вместо этого суд применяет материально-правовой подход, признавая, что рабочие поселки — это одна из категорий поселков городского типа, и что исторический статус и приграничное расположение сохраняют свое правовое значение несмотря на административно-территориальные преобразования.

6. Географическое расположение и приграничный статус

Суд отмечает конкретные географические обстоятельства:

• Поселок городского типа Забайкальск находится на границе с Китайской Народной Республикой, расположен в приграничной зоне.
• Поселок городского типа Приаргунск находится в непосредственной близости границы Российской Федерации с Китайской Народной Республикой.

Суд ссылается на Приказ ФСБ России от 25 сентября 2025 г. № 369 «О пределах пограничной зоны на территории Забайкальского края», который определяет пограничную зону на территории Забайкальского края, прилегающую к государственной границе Российской Федерации с Монголией и Китайской Народной Республикой.

Значение: Суд подтверждает, что приграничный статус этих населенных пунктов — не исторический артефакт, а современная реальность, имеющая правовое значение.

7. Государственная политика развития приграничных территорий

Суд ссылается на Распоряжение Правительства Российской Федерации от 18 августа 2021 г. № 2282-р, утвердившее Комплексную программу ускоренного социально-экономического развития Забайкальского края до 2025 года и на перспективу до 2035 года, стратегической целью которой является повышение качества жизни населения на территории края за счет роста частных инвестиций и бюджетной обеспеченности региона.

Значение: Суд демонстрирует, что государство продолжает рассматривать Забайкальский край как регион, требующий специальной поддержки, что подтверждает целесообразность применения повышенных коэффициентов.

8. Принцип равного обращения и защита прав социально незащищенных граждан

Суд формулирует ключевой аргумент о равенстве:

«В ином случае жители, получающие пособие на территории данных населенных пунктов, будут поставлены в неравное положение с иными гражданами, в том числе получающими заработанную плату в государственных органах, что приведет к нарушению прав и законных интересов неопределенного круга лиц, относящихся к категории социально незащищенных граждан, проживающих на приграничных территориях.»

Значение: Суд применяет принцип equal treatment (равного обращения), указывая, что если работники государственных органов в этих же населенных пунктах получают заработную плату с коэффициентом 1,4, то получатели пособий должны получать пособия с тем же коэффициентом. Иное создало бы дискриминацию по территориальному признаку и статусу получателя социального обеспечения.

9. Оценка позиции суда кассационной инстанции

Суд кассационной инстанции ошибочно полагал, что положения постановления № 1067-347 в части установления повышенного размера районного коэффициента 1,4 к заработной плате не применяются на территориях поселков городского типа Забайкальск и Приаргунск, не являющихся сельскими населенными пунктами, и что коэффициент 1,4 установлен только для сельских поселений и рабочих поселков, имеющих статус сельских поселений.

Верховный Суд отвергает эту позицию, указывая, что суд округа не учел следующее: - Исторический статус этих населенных пунктов как рабочих поселков в приграничной з