ВС подтвердил право Генпрокурора устанавливать порядок личного приёма граждан

I. РЕКВИЗИТЫ И ПАРАМЕТРЫ ДЕЛА

Номер дела и определение: Дело № АПЛ25-390 (апелляционное определение ВС РФ)

Дата принятия: 29 января 2026 г.

Состав Апелляционной коллегии ВС РФ: - Председательствующий: Зайцев В.Ю. - Члены коллегии: Горчакова Е.В., Зинченко И.Н. (судья-докладчик) - Секретарь: Иванов В.Н.

Стороны спора: - Административный истец: Михнов Евгений Валентинович (гражданин, адвокат) - Административный ответчик: Генеральная прокуратура Российской Федерации

Категория спора: Административное дело об оспаривании нормативного правового акта (инструкции органа государственной власти)

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Краткая фабула

Генеральным прокурором Российской Федерации издан приказ № 45 от 30 января 2013 г., утвердивший Инструкцию о порядке рассмотрения обращений и приёма граждан в органах прокуратуры Российской Федерации (опубликована в журнале «Законность», № 4, 2013 г.). Пункт 7.2 Инструкции предусматривает, что при решении вопроса о необходимости организации приёма руководителями Генеральной прокуратуры работник отдела по приёму граждан запрашивает в структурных подразделениях надзорные (наблюдательные) производства, которые незамедлительно представляются в Приёмную (абзац седьмой). По результатам изучения этих производств прокурор Приёмной составляет заключение о наличии оснований для организации личного приёма, утверждаемое начальником управления и передаваемое для доклада заместителям Генерального прокурора или самому Генеральному прокурору (абзац восьмой). Михнов Е.В., действуя как адвокат, оспаривает эти положения, утверждая, что они допускают произвольный отказ в организации личного приёма при соблюдении гражданами условий, установленных абзацами вторым и третьим пункта 7.2 Инструкции, и не определяют критерии принятия решения о наличии оснований.

Решения нижестоящих инстанций

Решение суда первой инстанции (Верховный Суд РФ от 6 ноября 2025 г., дело № АКПИ25-796): Суд отказал в удовлетворении административного иска, признав, что оспариваемые положения Инструкции не противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и не нарушают прав и законных интересов административного истца.

Основание передачи в апелляцию

Михнов Е.В. подал апелляционную жалобу, не согласившись с решением суда первой инстанции. В жалобе он просит отменить решение как незаконное и необоснованное и принять новое решение об удовлетворении заявленного требования. Истец утверждает, что выводы суда не соответствуют обстоятельствам дела, суд неправильно определил имеющие значение обстоятельства, не дал оценку его доводам, нарушил и неправильно применил нормы материального и процессуального права. Ключевой довод жалобы: вывод суда о том, что Закон о порядке рассмотрения обращений граждан не регулирует порядок личного приёма руководителями государственных органов, противоречит статье 13 этого закона, которой урегулирован такой порядок и предоставлено право на личный приём, без предусмотрения возможности отказа.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Сущность правового конфликта заключается в столкновении двух подходов к регулированию порядка организации личного приёма граждан руководством Генеральной прокуратуры Российской Федерации:

1. Позиция административного истца: Статья 13 Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (далее — Закон о порядке рассмотрения обращений граждан) прямо предоставляет гражданину право на личный приём руководителем государственного органа без каких-либо условий и оснований. Инструкция, ставящая организацию приёма в зависимость от наличия оснований, определяемых работниками Приёмной без чётких критериев, нарушает это право и допускает произвольный отказ.

2. Позиция Генеральной прокуратуры и суда первой инстанции: Генеральный прокурор Российской Федерации в соответствии со статьёй 17 Закона о прокуратуре вправе издавать инструкции, регулирующие организацию деятельности системы прокуратуры. Инструкция не противоречит федеральному законодательству, поскольку Закон о порядке рассмотрения обращений граждан не предусматривает обязанности руководителей государственных органов обеспечивать безусловную организацию личного приёма лишь по волеизъявлению гражданина, без соблюдения установленных действующим законодательством требований.

Принципиальное значение дела: Спор касается баланса между конституционным правом граждан на обращение в государственные органы (статья 33 Конституции РФ) и полномочиями руководителя государственного органа по организации его деятельности. Дело имеет значение для унификации практики применения Закона о порядке рассмотрения обращений граждан в отношении специализированных органов (прокуратуры), действующих в рамках централизованной системы с особым статусом.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

Основной правовой вопрос: Противоречат ли положения абзацев седьмого и восьмого пункта 7.2 Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приёма граждан в органах прокуратуры Российской Федерации (в части, допускающей отказ в организации личного приёма при наличии оснований, определяемых работниками Приёмной) федеральному законодательству, в частности статье 13 Закона о порядке рассмотрения обращений граждан, статьям 33, 45, 46 Конституции Российской Федерации, и нарушают ли они права и законные интересы гражданина на личный приём руководством Генеральной прокуратуры Российской Федерации?

Производный вопрос: Вправе ли Генеральный прокурор Российской Федерации в соответствии со статьёй 17 Закона о прокуратуре устанавливать в Инструкции порядок организации личного приёма граждан, предусматривающий предварительное изучение надзорных (наблюдательных) производств и составление заключения о наличии оснований для приёма?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Апелляционная коллегия ВС РФ подтвердила позицию суда первой инстанции: оспариваемые положения Инструкции не противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и не нарушают прав и законных интересов административного истца. Положения абзацев седьмого и восьмого пункта 7.2 Инструкции определяют основания, по которым разрешается вопрос о необходимости организации приёма, и не содержат ограничений, препятствующих реализации прав граждан на личный приём при наличии на то оснований. Установленное Инструкцией правовое регулирование не входит в противоречие со статьёй 13 Закона о порядке рассмотрения обращений граждан, поскольку её положения не предусматривают обязанности руководителей государственных органов по обеспечению безусловной организации гражданину личного приёма лишь по факту волеизъявления самого гражданина, без соблюдения установленных действующим законодательством требований.

B. Развёрнутое обоснование

1. Компетенция Генерального прокурора Российской Федерации по изданию Инструкции

Согласно статье 17 Закона о прокуратуре (пункт 1), Генеральный прокурор Российской Федерации руководит системой прокуратуры Российской Федерации и издаёт обязательные для исполнения всеми работниками органов и организаций прокуратуры приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции, регулирующие вопросы организации деятельности системы прокуратуры Российской Федерации и порядок реализации мер материального и социального обеспечения указанных работников.

Реализуя возложенные названной нормой закона полномочия, в целях установления в органах прокуратуры Российской Федерации единого порядка рассмотрения обращений и организации приёма граждан, Генеральный прокурор Российской Федерации утвердил Инструкцию. Инструкция утверждена надлежащим должностным лицом в пределах предоставленных ему федеральным законодателем полномочий с соблюдением установленных действующим законодательством процедур.

Суд отметил, что полномочия Генерального прокурора Российской Федерации по изданию Инструкции, а также соблюдение порядка её принятия ранее уже являлись предметом проверки Верховного Суда Российской Федерации. Суд первой инстанции правильно сослался на вступившие в законную силу решения ВС РФ: - от 20 августа 2013 г. № АКПИ13-705; - от 21 сентября 2015 г. № АКПИ15-766 (АПЛ15-532); - от 21 января 2016 г. № АКПИ15-1353; - от 13 апреля 2017 г. № АКПИ17-87 (АПЛ17-310); - от 10 февраля 2020 г. № АКПИ19-961 (АПЛ20-92),

которые подтверждают правомерность данных обстоятельств и размещены на общедоступном официальном сайте Верховного Суда Российской Федерации, в информационно-правовых системах «Гарант», «КонсультантПлюс».

2. Соответствие Инструкции федеральному законодательству

Инструкция разработана в соответствии со статьёй 10 Закона о прокуратуре и Законом о порядке рассмотрения обращений граждан и устанавливает единый порядок рассмотрения и разрешения в органах прокуратуры Российской Федерации обращений граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, обращений и запросов должностных и иных лиц о нарушениях их прав и свобод, а также порядок приёма граждан, должностных и иных лиц в органах прокуратуры Российской Федерации.

Оспариваемая в части Инструкция принята в развитие норм действующего законодательства и регулирует правоотношения, связанные с рассмотрением обращений и приёмом граждан в органах прокуратуры Российской Федерации, относящиеся к вопросам организации деятельности системы прокуратуры Российской Федерации, регулирование которых в силу статьи 17 Закона о прокуратуре отнесено к полномочиям Генерального прокурора Российской Федерации.

Таким образом, правомерным является вывод о том, что Генеральный прокурор Российской Федерации в соответствии с имеющейся компетенцией вправе был определить в Инструкции порядок организации личного приёма граждан в органах прокуратуры.

3. Отсутствие противоречия с федеральным законодательством

Какого-либо федерального закона или другого нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, по-иному регулирующих порядок организации личного приёма граждан руководством Генеральной прокуратуры Российской Федерации, с которыми могли бы вступить в противоречие оспариваемые положения, не имеется.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу. Суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что такое основание для признания недействующими абзацев седьмого и восьмого пункта 7.2 Инструкции в оспариваемой части отсутствует.

4. Конституционная основа деятельности прокуратуры

Согласно части 1 статьи 129 Конституции Российской Федерации, полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации как единой централизованной системы с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации определяются федеральным законом.

Законом о прокуратуре (пункт 1 статьи 4) предусмотрено, что прокуратура Российской Федерации составляет единую федеральную централизованную систему органов и организаций и действует на основе подчинения нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации.

5. Порядок рассмотрения обращений в органах прокуратуры

Статьёй 10 Закона о прокуратуре установлено, что в органах прокуратуры в соответствии с их полномочиями разрешаются заявления, жалобы и иные обращения, содержащие сведения о нарушении законов (часть 1). Поступающие в органы прокуратуры заявления и жалобы, иные обращения рассматриваются в порядке и сроки, которые установлены федеральным законодательством (часть 2).

При осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы. Проверка исполнения законов проводится на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов (пункт 2 статьи 21 Закона о прокуратуре Российской Федерации).

6. Интерпретация Закона о порядке рассмотрения обращений граждан

Закон о порядке рассмотрения обращений граждан, образующий законодательную основу регулирования правоотношений, связанных с реализацией гражданами Российской Федерации конституционного права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, определяет права и обязанности участников соответствующих отношений как на государственном, так и на муниципальном уровне, базовые гарантии, порядок рассмотрения обращений граждан (статья 1).

Указанным законом закреплено, что: - обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, подлежит обязательному рассмотрению (часть 1 статьи 9); - государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо обеспечивает объективное, всестороннее и своевременное рассмотрение обращения, в случае необходимости — с участием гражданина, направившего обращение (пункт 1 части 1 статьи 10); - личный приём граждан в государственных органах, органах местного самоуправления проводится их руководителями и уполномоченными на то лицами. Информация о месте приёма, а также об установленных для приёма днях и часах доводится до сведения граждан (часть 1 статьи 13).

Установленный данным законом порядок рассмотрения обращений граждан распространяется на все обращения граждан, за исключением обращений, которые подлежат рассмотрению в порядке, установленном федеральными конституционными законами и иными федеральными законами (часть 2 статьи 1 Закона о порядке рассмотрения обращений граждан).

7. Критическое разрешение спора о содержании статьи 13 Закона о порядке рассмотрения обращений граждан

Установленное Инструкцией в оспариваемой части правовое регулирование не входит в противоречие со статьёй 13 Закона о порядке рассмотрения обращений граждан, предусматривающей право гражданина на личный приём руководителями государственных органов, поскольку её положения, как и другие положения этого закона, не предусматривают обязанности руководителей государственных органов, в том числе Генеральной прокуратуры Российской Федерации, по обеспечению безусловной организации гражданину личного приёма лишь по факту волеизъявления самого гражданина, без соблюдения установленных действующим законодательством требований.

Суд отметил, что положения абзацев седьмого и восьмого пункта 7.2 Инструкции определяют основания, по которым с учётом заключения работников Приёмной разрешается вопрос о необходимости организации приёма Генеральным прокурором Российской Федерации (лицом, его замещающим), заместителями Генерального прокурора Российской Федерации, и не содержат каких-либо ограничений, препятствующих реализации прав граждан на личный приём руководителями Генеральной прокуратуры Российской Федерации при наличии на то оснований.

8. Оценка доводов административного истца

Утверждения в апелляционной жалобе о том, что положения абзацев седьмого и восьмого пункта 7.2 Инструкции нарушают право гражданина на личный приём, закреплённое статьёй 13 Закона о порядке рассмотрения обращений граждан и статьёй 33 Конституции Российской Федерации, являются несостоятельными.

Оспариваемые предписания Инструкции не содержат норм, препятствующих гражданам в реализации их прав на личный приём в соответствии с требованиями действующего законодательства, и допускающих возможность произвольного отказа гражданину в таком приёме руководством Генеральной прокуратуры Российской Федерации. Установленное в них правовое регулирование согласуется с приведёнными выше нормами федеральных законов, не изменяет установленный в них порядок рассмотрения граждан Российской Федерации и не нарушает прав и законных интересов административного истца в указанных им аспектах.

9. Применение норм административного судопроизводства

Согласно статье 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства в полном объёме (часть 7 статьи 213).

При рассмотрении административного дела судом выполнены требования Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. В обжалуемом решении правильно приведены и проанализированы в их совокупности нормы права, подлежащие применению. Выводы суда, изложенные в решении, соответствуют обстоятельствам дела и действующему законодательству. Доводы административного истца, имеющие правовое значение для данного административного дела, были проверены судом и получили надлежащую оценку в решении, которое соответствует требованиям статей 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

10. Оценка апелляционной жалобы

Указания в апелляционной жалобе на незаконность и необоснованность изложенных в решении выводов суда направлены на их переоценку, основаны на ошибочном толковании норм материального и процессуального права и не свидетельствуют о незаконности обжалуемого решения суда.

Обжалованное решение суда вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Предусмотренных статьёй 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены или изменения решения в апелляционном порядке не имеется.

VI. РАЗРЕШЕНИЕ СПОРА И ПРОЦЕДУРНЫЕ УКАЗАНИЯ

Апелляционная коллегия ВС РФ не выявила оснований для отмены или изменения решения суда первой инстанции. Суд первой инстанции правильно применил критерий, установленный пунктом 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, — наличие несоответствия оспариваемого нормативного правового акта иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Установив, что Инструкция в оспариваемой части не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и не нарушает прав и законных интересов административного истца, суд на основании пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации правомерно принял решение об отказе в удовлетворении административного иска.

Процедурные указания: Определение не содержит специальных указаний нижестоящим судам, органам прокуратуры или иным участникам по порядку исполнения. Апелляционная коллегия подтвердила, что Инструкция действует в полном объёме в оспариваемой части, и порядок организации личного приёма граждан в органах прокуратуры остаётся в соответствии с положениями пункта 7.2 Инструкции.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Руководствуясь статьями 308–311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Верховного Суда Российской Федерации от 6 ноября 2025 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Михнова Евгения Валентиновича — без удовлетворения.

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Смена методологии и подтверждение сложившейся практики

Определение не вводит новую методологию, а подтверждает и консолидирует сложившуюся практику Верховного Суда Российской Федерации по вопросу о полномочиях Генерального прокурора Российской Федерации по регулированию порядка приёма граждан. Апелляционная коллегия явно ссылается на пять предыдущих решений ВС РФ (от 2013, 2015, 2016, 2017, 2020 гг.), которые подтверждают правомерность издания Инструкции и её соответствие федеральному законодательству. Это свидетельствует о стабильности и устойчивости позиции суда по данному вопросу.

2. Гармонизация с конституционно-правовыми основами

Определение гармонизирует применение статьи 129 Конституции Российской Федерации (о централизованной системе прокуратуры) с статьями 33, 45, 46 Конституции РФ (о праве граждан на обращение и на квалифицированную юридическую помощь). Суд демонстрирует, что право на личный приём, закреплённое в статье 33 Конституции и развитое в статье 13 Закона о порядке рассмотрения обращений граждан, не является абсолютным и безусловным, а может быть реализовано в соответствии с установленным действующим законодательством порядком. Это соответствует общему конституционному принципу о том, что права и свободы могут ограничиваться федеральным законом в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

3. Разграничение компетенции между законодателем и подзаконным нормотворцем

Определение чётко разграничивает компетенцию: - Федеральный законодатель устанавливает базовые гарантии и общий порядок рассмотрения обращений граждан (Закон о порядке рассмотрения обращений граждан, Закон о прокуратуре). - Генеральный прокурор Российской Федерации в пределах полномочий, предоставленных статьёй 17 Закона о прокуратуре, вправе издавать инструкции, регулирующие организацию деятельности системы прокуратуры, включая порядок организации личного приёма граждан.

Это разграничение не нарушает принцип верховенства закона, поскольку Инструкция не противоречит федеральному законодательству, а развивает и конкретизирует его положения применительно к специфике деятельности прокуратуры как единой централизованной системы.

4. Последствия для арбитражных управляющих, кредиторов, уполномоченных органов

Хотя определение касается прокуратуры, его методология может быть применена к другим государственным органам и органам местного самоуправ