ВС РФ подтвердил полномочия Правительства на распределение потерь электроэнергии между сетевыми организациями

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер дела и определения: № АКПИ25-946 (решение, не определение)

Дата: 28 января 2026 г.

Инстанция: Верховный Суд Российской Федерации (первая инстанция по оспариванию нормативных правовых актов)

Состав суда: - Председательствующий: судья ВС РФ Нефедова О.Н. - Судьи: Кириллов В.С. (судья-докладчик), Корнелюк Е.С. - Секретарь: Вознесенская Н.Г. - Прокурор: Русаков И.В. (Генеральная прокуратура РФ)

Стороны: - Административный истец: Акционерное общество «Горэлектросеть» (территориальная сетевая организация) - Административный ответчик: Правительство Российской Федерации (представлено Министерством энергетики РФ)

Категория спора: Глава 21 КАС РФ — оспаривание нормативного правового акта (постановления Правительства РФ)

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований:

АО «Горэлектросеть» оспаривает абзацы третий и пятый пункта 195 Основных положений функционирования розничных рынков электрической энергии, утверждённых постановлением Правительства РФ от 4 мая 2012 г. № 442 (в редакции постановления от 18 апреля 2020 г. № 554).

Оспариваемые нормы устанавливают механизм распределения объёма электрической энергии, рассчитанного как разность между совокупным объёмом электроэнергии, приобретённой гарантирующим поставщиком, и объёмом энергии, поставленной потребителям на розничном рынке и сетевым организациям. При наличии расхождений между фактическими потерями в сетях и приобретённым объёмом энергии образовавшаяся разница распределяется между сетевыми организациями пропорционально доле их потерь в сводном прогнозном балансе.

Позиция административного истца:

АО «Горэлектросеть» утверждает, что оспариваемые нормы: - противоречат части 1 статьи 541 ГК РФ (о правах и обязанностях сторон договора энергоснабжения); - противоречат абзацам 6 и 8 пункта 1 статьи 6 Федерального закона от 26 марта 2003 г. № 35-ФЗ «Об электроэнергетике»; - противоречат абзацу 4 пункта 1 статьи 20 ФЗ «Об электроэнергетике»; - перекладывают на сетевые организации предпринимательские риски гарантирующего поставщика, связанные с его деятельностью на оптовом рынке электроэнергии.

Позиция административного ответчика:

Министерство энергетики РФ в письменных возражениях указало, что: - Основные положения приняты в пределах полномочий Правительства РФ; - оспариваемые нормативные положения соответствуют действующему законодательству; - права административного истца не нарушены.

Решение суда:

Верховный Суд РФ отказал в удовлетворении административного иска, признав оспариваемые нормы соответствующими нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и не нарушающими прав и законных интересов истца.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Спор затрагивает фундаментальное соотношение между:

1. Публичным интересом — обеспечением баланса в системе энергоснабжения, полной компенсацией затрат гарантирующего поставщика на покупку электроэнергии для компенсации неизбежных технологических потерь в электросетях;

2. Частными интересами — защитой сетевых организаций от перекладывания на них предпринимательских рисков гарантирующего поставщика, связанных с его деятельностью на оптовом рынке.

Ключевая проблема: может ли Правительство РФ в Основных положениях установить механизм распределения нераспределённых потерь электроэнергии, отличный от общих правил договора энергоснабжения, предусмотренных ГК РФ, и возложить на сетевые организации обязанность по оплате части потерь, возникших не в их сетях?

Это требует толкования: - соотношения между специальным законодательством об электроэнергетике и общим гражданским правом; - пределов компетенции Правительства РФ в регулировании розничных рынков электроэнергии; - содержания обязанности сетевых организаций по компенсации потерь в соответствии с федеральным законом.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Соответствуют ли абзацы третий и пятый пункта 195 Основных положений функционирования розничных рынков электрической энергии нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу (в частности, части 1 статьи 541 ГК РФ, статьям 6 и 20 ФЗ «Об электроэнергетике»)?

2. Входит ли в компетенцию Правительства РФ установление механизма распределения нераспределённых потерь электроэнергии между сетевыми организациями в порядке, отличном от общих правил договора энергоснабжения?

3. Нарушают ли оспариваемые нормы права и законные интересы сетевых организаций, возлагая на них обязанность по оплате части потерь электроэнергии, возникших не в их сетях?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ отклонил доводы истца, признав, что оспариваемые нормы пункта 195 Основных положений соответствуют федеральному законодательству об электроэнергетике и не нарушают прав сетевых организаций. Суд исходил из того, что механизм распределения нераспределённых потерь электроэнергии является специальным регулированием отношений энергоснабжения, допущенным федеральным законом и реализованным Правительством РФ в пределах его компетенции. Применение этого механизма направлено на обеспечение баланса экономических интересов поставщиков и потребителей электроэнергии и не противоречит принципам гражданского права.

B. Развёрнутое обоснование

1. Компетенция Правительства РФ на издание оспариваемого нормативного акта

Суд установил, что:

• В соответствии со статьёй 5 Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (часть 1) Правительство РФ издаёт постановления и распоряжения на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов, распоряжений и поручений Президента РФ.

• Аналогичные полномочия были закреплены статьёй 23 ФКЗ от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» на момент принятия оспариваемого акта (2012 г.).

• Федеральный закон от 26 марта 2003 г. № 35-ФЗ «Об электроэнергетике» прямо относит к полномочиям Правительства РФ утверждение основных положений функционирования розничных рынков и правил организации учёта электрической энергии на розничных рынках (пункты 1 и 2 статьи 21).

Вывод: Оспариваемый нормативный правовой акт издан Правительством РФ во исполнение возложенных на него федеральным законодателем полномочий в пределах предоставленной компетенции. Порядок принятия и опубликования соблюдён.

2. Материально-правовое регулирование потерь электроэнергии в федеральном законодательстве

Суд провёл анализ законодательства об электроэнергетике:

• Пункт 2 статьи 5 ФЗ «Об электроэнергетике» устанавливает, что экономической основой функционирования электроэнергетики является система отношений, связанных с производством и оборотом электроэнергии и мощности на оптовом и розничных рынках, обусловленная технологическими особенностями функционирования объектов электроэнергетики.

• Пункт 5 статьи 41 ФЗ «Об электроэнергетике» предусматривает, что величина фактических потерь электроэнергии оплачивается сетевыми организациями — субъектами розничных рынков, в сетях которых указанные потери возникли, в порядке, установленном основными положениями функционирования розничных рынков.

• Пункт 4 статьи 37 ФЗ «Об электроэнергетике» устанавливает, что отношения по договору энергоснабжения регулируются утверждаемыми Правительством РФ основными положениями функционирования розничных рынков в той части, в которой ГК РФ допускает принятие нормативных правовых актов, регулирующих такие отношения.

Вывод: Федеральный закон предусматривает наличие у сетевых организаций ряда особенностей, связанных с характером находящихся в их собственности объектов и обусловленных спецификой их деятельности. Порядок определения величины потерь и их оплаты установлены Правительством РФ в Основных положениях и Правилах недискриминационного доступа к услугам по передаче электроэнергии (постановление Правительства РФ от 27 декабря 2004 г. № 861).

3. Технологическая необходимость механизма распределения нераспределённых потерь

Суд признал объективную необходимость механизма, установленного пунктом 195:

• Электрическая энергия, произведённая и отпущенная в электросети, частично теряется при передаче потребителям. Это обусловливает необходимость обеспечения баланса между суммарным производством (поставками) электроэнергии в энергосистему и суммарным объёмом её потребления.

• Пункт 50 Правил недискриминационного доступа определяет размер фактических потерь как разницу между объёмом электроэнергии, переданной в сеть, и объёмом, поставленной потребителям и передаваемой в сети других организаций.

• Пункт 51 этих же Правил предусматривает, что сетевые организации обязаны оплачивать стоимость электроэнергии в объёме фактических потерь, возникших в их сетях.

• Пункт 195 Основных положений устанавливает механизм распределения неизбежно возникающих фактических потерь, рассчитанных как разность между совокупным объёмом электроэнергии, приобретённой гарантирующим поставщиком, и объёмом энергии, поставленной потребителям и сетевым организациям.

Вывод: Механизм распределения нераспределённых потерь направлен на обеспечение баланса экономических интересов поставщиков и потребителей электроэнергии.

4. Соотношение между специальным законодательством об электроэнергетике и общим гражданским правом

Суд разрешил ключевой конфликт между ГК РФ и ФЗ «Об электроэнергетике» следующим образом:

• Пункт 4 статьи 539 ГК РФ устанавливает: к отношениям по договору снабжения электроэнергией правила параграфа 6 главы 30 ГК РФ (включая статью 541) применяются, если федеральным законом или иными правовыми актами не установлено иное.

• Пункт 4 статьи 3 ГК РФ относит к иным правовым актам постановления Правительства РФ.

• Таким образом, при регулировании отношений по договору энергоснабжения законодательно закреплена возможность устанавливать отличные от предусмотренных в названном параграфе ГК РФ правила не только в законе, но и в иных правовых актах (постановлениях Правительства РФ).

• Пункт 4 статьи 37 ФЗ «Об электроэнергетике» содержит аналогичное положение, закрепляя, что отношения по договору энергоснабжения регулируются утверждаемыми Правительством РФ основными положениями в той части, в которой ГК РФ допускает принятие нормативных правовых актов.

• Пункт 4 статьи 539 ГК РФ, устанавливающий приоритет специального законодательства в сфере энергоснабжения над общим, направлен на надлежащее правовое регулирование отношений в указанной сфере.

Вывод: ГК РФ отдаёт предпочтение в регулировании отношений, возникающих в связи с заключением и исполнением договоров энергоснабжения, специальному законодательству РФ об электроэнергетике. Предусмотрев в пункте 195 Основных положений отличные от закреплённых в статье 541 ГК РФ предписания, Правительство РФ реализовало предоставленные ему статьёй 539 ГК РФ и статьёй 37 ФЗ «Об электроэнергетике» полномочия.

5. Баланс интересов поставщиков и потребителей

Суд подчеркнул, что:

• В связи с необходимостью соблюдения баланса экономических интересов поставщиков и потребителей электроэнергии законодательством РФ в сфере электроэнергетики предусмотрено, что гарантирующий поставщик вправе рассчитывать на полную компенсацию своих затрат на покупку электроэнергии для компенсации потерь в сетях сетевых организаций.

• На этот случай гарантирующий поставщик вправе задействовать механизм возмещения стоимости нераспределённых потерь, предусмотренный пунктом 195 Основных положений.

• Обязанность по оплате стоимости потерь электроэнергии в электросетях в порядке, установленном Основными положениями, возложена на сетевые организации федеральным законом (статья 41 ФЗ «Об электроэнергетике»).

Вывод: Применение механизма распределения объёма электроэнергии, рассчитанного как разность между совокупным объёмом, приобретённым гарантирующим поставщиком, и объёмом, поставленным потребителям и сетевым организациям, с учётом особенностей регулирования отношений по энергоснабжению не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, а следовательно, прав и законных интересов административного истца не нарушает. Механизм направлен как на компенсацию поставщику потерь, так и на обеспечение баланса интересов всех участников отношений.

6. Критерии правовой определённости нормы

Суд установил, что:

• Оспариваемые нормативные положения изложены понятным и доступным образом.
• Они отвечают критерию правовой определённости, ясности и недвусмысленности правовой нормы.
• Они не допускают неоднозначного толкования при их применении.

7. Оценка доводов истца

Суд квалифицировал доводы административного истца как:

• Несостоятельные и основанные на ошибочном толковании норм материального права.
• Фактически сводящиеся к несогласию с действующим правовым регулированием.
• Отстаивающие позицию о внесении целесообразных, с точки зрения истца, изменений в действующее регулирование.

Вывод: Такие доводы не могут служить правовым основанием для удовлетворения иска.

8. Ссылка на прецедентную практику ВС РФ

Суд указал, что обстоятельства о компетенции Правительства РФ и соответствии оспариваемого акта законодательству ранее установлены вступившими в законную силу решениями ВС РФ: - от 25 февраля 2015 г. № АКПИ14-1518; - от 21 декабря 2016 г. № АКПИ16-1041; - от 23 декабря 2020 г. № АКПИ20-588; - от 5 сентября 2023 г. № АКПИ23-413 и др.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

В решении отсутствует информация о рассмотрении дела в нижестоящих инстанциях. Дело рассмотрено Верховным Судом РФ в первой инстанции по оспариванию нормативного правового акта (глава 21 КАС РФ), что соответствует компетенции ВС РФ, установленной статьёй 251 КАС РФ.

Однако суд отметил, что доводы истца основаны на ошибочном толковании норм материального права, в частности:

1. Неверное толкование статьи 541 ГК РФ — истец не учитывал, что пункт 4 статьи 539 ГК РФ допускает установление отличных от общих правил договора энергоснабжения в специальном законодательстве и постановлениях Правительства РФ.

2. Неверное толкование статей 6 и 20 ФЗ «Об электроэнергетике» — истец не учитывал, что эти статьи предусматривают возможность установления порядка оплаты потерь в Основных положениях, утверждаемых Правительством РФ.

3. Игнорирование технологических особенностей электроэнергетики — истец не учитывал объективную необходимость механизма распределения нераспределённых потерь для обеспечения баланса в энергосистеме.

4. Неверное квалифицирование механизма как перекладывания предпринимательских рисков — суд указал, что механизм направлен на обеспечение баланса интересов всех участников отношений, а не на перекладывание рисков.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Решение ВС РФ:

В удовлетворении административного иска АО «Горэлектросеть» о признании недействующими абзацев третьего и пятого пункта 195 Основных положений функционирования розничных рынков электрической энергии, утверждённых постановлением Правительства РФ от 4 мая 2012 г. № 442, отказано.

Правовые последствия:

• Оспариваемые нормы признаны соответствующими нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
• Оспариваемые нормы признаны не нарушающими прав и законных интересов административного истца.
• Оспариваемые нормы остаются в силе и подлежат применению.

Процессуальные последствия:

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию ВС РФ в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Усиление гарантий публичного интереса в регулировании естественных монополий

Решение подтверждает, что Правительство РФ вправе устанавливать специальные механизмы регулирования отношений в сфере электроэнергетики, отличные от общих правил гражданского права, если это необходимо для обеспечения баланса интересов всех участников рынка и соблюдения технологических требований. Это усиливает возможность государства регулировать естественные монополии в целях защиты публичного интереса.

2. Иерархия источников права в специальных сферах регулирования

Решение устанавливает чёткую иерархию источников права в сфере электроэнергетики: - Конституция РФ и федеральные конституционные законы; - Федеральный закон «Об электроэнергетике» (специальное законодательство); - ГК РФ (общее законодательство) — применяется субсидиарно; - Постановления Правительства РФ (Основные положения) — конкретизируют федеральный закон.

Эта иерархия имеет значение для толкования норм в других сферах специального регулирования (водоснабжение, газоснабжение, теплоснабжение, связь и т.д.).

3. Стандарт мотивированности административных решений в сфере энергетики

Суд подтвердил, что нормативные положения, устанавливающие механизм распределения потерь электроэнергии, должны отвечать критериям: - правовой определённости; - ясности и недвусмысленности; - доступности для понимания; - недопущения неоднозначного толкования.

Это устанавливает стандарт для оценки мотивированности и ясности нормативных актов в сфере энергетики и смежных сферах.

4. Баланс интересов как принцип публичного права

Решение подчеркивает, что при регулировании отношений в сфере электроэнергетики государство должно обеспечивать баланс экономических интересов: - поставщиков электроэнергии (гарантирующих поставщиков); - сетевых организаций (передающих электроэнергию); - потребителей электроэнергии.

Механизм распределения нераспределённых потерь рассматривается как инструмент обеспечения такого баланса. Этот принцип имеет значение для регулирования других сфер, где участвуют множественные субъекты с различными интересами.

5. Презумпция добросовестности нормативного акта, принятого в пределах компетенции

Решение устанавливает, что если нормативный акт: - принят органом в пределах его компетенции; - издан во исполнение федерального закона; - соответствует нормативным актам, имеющим большую юридическую силу; - отвечает критериям правовой определённости;

то он презюмируется добросовестным и не нарушающим прав граждан и организаций, даже если последние не согласны с его содержанием.

6. Разграничение между оспариванием нормативного акта и требованием его изменения

Суд чётко разграничил: - Оспаривание нормативного акта — требование признать его недействующим как противоречащий нормативным актам, имеющим большую юридическую силу, или нарушающий права граждан и организаций; - Требование изменения нормативного акта — предложение внести в него целесообразные, по мнению истца, изменения.

Суд указал, что второе не может служить правовым основанием для удовлетворения иска об оспаривании нормативного акта. Это имеет значение для всех категорий дел об оспаривании нормативных актов (глава 21 КАС РФ).

7. Применение в смежных категориях публично-правовых споров

Позиция ВС РФ имеет значение для:

а) Оспаривания других нормативных актов в сфере энергетики: - Правил организации учёта электроэнергии; - Правил недискриминационного доступа к услугам по передаче электроэнергии; - Иных постановлений Правительства РФ в сфере электроэнергетики.

б) Оспаривания нормативных актов в смежных сферах регулирования естественных монополий: - Водоснабжение и водоотведение; - Газоснабжение; - Теплоснабжение; - Связь.

в) Споров о распределении затрат между участниками рынка: - Споры о механизмах компенсации затрат в сфере коммунального хозяйства; - Споры о распределении расходов между участниками инфраструктурных проектов.

г) Споров о соотношении между специальным и общим законодательством: - Споры о применении ГК РФ в сфере специального регулирования; - Споры о толковании норм, допускающих отступление от общих правил.

8. Связь с конституционными гарантиями

Решение имеет значение для реализации конституционных гарантий:

• Право на судебную защиту (статья 46 Конституции РФ) — суд подтвердил, что граждане и организации вправе оспаривать нормативные акты, но такое оспаривание должно быть основано на нарушении прав, а не на несогласии с содержанием акта.

• Принцип законности (статья 15 Конституции РФ) — суд подтвердил, что нормативные акты должны соответствовать нормативным актам, имеющим большую юридическую силу, и что это соответствие презюмируется, если акт принят в пределах компетенции.

• Принцип равенства (статья 19 Конституции РФ) — механизм распределения нераспределённых потерь применяется ко всем сетевым организациям пропорционально их доле потерь, что обеспечивает равное обращение.

• Принцип справедливости — механизм направлен на обеспечение баланса интересов всех участников отношений, что соответствует принципу справедливости.

9. Методологическое значение для толкования норм публичного права

Решение демонстрирует методологический подход ВС РФ к толкованию норм публ