ВС РФ: концессионное соглашение без конкурса — ничтожная сделка, посягающая на публичные интересы

I. РЕКВИЗИТЫ И ПАРАМЕТРЫ ДЕЛА

Номер дела и определение: - Дело № А07-38042/2022 - Определение ВС РФ № 309-ЭС24-24307

Дата принятия: - Резолютивная часть объявлена: 20 января 2026 г. - Полный текст изготовлен: 26 января 2026 г.

Состав Судебной коллегии по экономическим спорам: - Председательствующий: Грачева И.Л. (судья-докладчик) - Члены коллегии: Борисова Е.Е., Хатыпова Р.А. - Секретарь судебного заседания: Кунаков В.В.

Стороны спора: - Истец (прокурор): Заместитель прокурора Республики Башкортостан (в защиту публичных интересов), поддержанный Генеральной прокуратурой РФ и представителем общества с ограниченной ответственностью «Башкирские распределительные электрические сети» (общество «Башкирэнерго») - Ответчики: - Администрация городского округа «Город Салават» Республики Башкортостан (концедент, орган местного самоуправления) - Общество с ограниченной ответственностью «Автоматизация СистемыТехнологии» (концессионер) - Муниципальное унитарное предприятие «Электрические сети» городского округа «Город Салават» Республики Башкортостан (балансодержатель имущества) - Третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований: - Управление Федеральной антимонопольной службы по Республике Башкортостан - Общество с ограниченной ответственностью «Башкирские распределительные электрические сети»

Категория спора: Публично-правовой спор о признании недействительности концессионного соглашения в отношении муниципального имущества (объектов коммунальной инфраструктуры электроснабжения); спор о защите публичных интересов и конкуренции.

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Краткая фабула

Общество с ограниченной ответственностью «Автоматизация СистемыТехнологии» (далее — общество «АСТ») инициировало заключение концессионного соглашения в отношении объектов электросетевого хозяйства городского округа «Город Салават», находившихся в хозяйственном ведении муниципального унитарного предприятия «Электрические сети». Администрация муниципального образования постановлением от 30 апреля 2020 г. № 934-п приняла решение о возможности заключения концессионного соглашения на условиях, предложенных обществом «АСТ», и разместила сообщение на официальном сайте торгов. В период с 1 мая по 15 июня 2020 г. две иные организации — акционерное общество «Башкирские электрические сети» и общество «Башкирэнерго» — подали заявки о готовности к участию в конкурсе на заключение концессионного соглашения в соответствии со статьей 37 Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях». Протоколом от 23 июня 2020 г. эти заявки были признаны не соответствующими требованиям закона. Несмотря на это, 3 августа 2020 г. Администрация, Предприятие и общество «АСТ» заключили концессионное соглашение № САЛ-АСТ-03/08/20-01 на срок до 30 июня 2070 г. без проведения конкурсных процедур. По актам приема-передачи от 13, 14 и 20 октября 2020 г. имущество стоимостью 1 492 244 919 руб. (всего 1544 объекта) было передано обществу «АСТ». Администрация постановлением от 13 октября 2020 г. № 2132-п прекратила право хозяйственного ведения Предприятия на спорное имущество. На основании обращения общества «Башкирэнерго» Управление Федеральной антимонопольной службы по Республике Башкортостан установило нарушения антимонопольного законодательства и выдало Администрации предупреждение от 24 июля 2020 г., а затем решением от 19 ноября 2020 г. признало Администрацию нарушившей часть 1 статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции». Прокурор в декабре 2022 г. обратился в арбитражный суд с иском о признании концессионного соглашения и сделки по изъятию имущества из хозяйственного ведения Предприятия недействительными (ничтожными) и обязании общества «АСТ» вернуть имущество.

Решения нижестоящих инстанций

Арбитражный суд Республики Башкортостан (решение от 18 апреля 2024 г.): Суд первой инстанции отказал в удовлетворении иска прокурора, исходя из того, что: (1) заключение концессионного соглашения с лицом, выступившим с инициативой, не свидетельствует о нарушении публичного интереса и ничтожности сделки при отсутствии прямого указания закона; (2) судебные акты по делам о нарушении антимонопольного законодательства приняты после заключения соглашения, которое исполняется несколько лет; (3) статья 37 Закона № 115-ФЗ не содержит императивного запрета на заключение соглашения с инициатором; (4) концессионное соглашение является оспоримой сделкой, к которой применяется годичный срок исковой давности, пропущенный прокурором; (5) сделка по изъятию имущества принята на основании предложения самого Предприятия.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд (постановление от 12 июля 2024 г.): Апелляционный суд оставил решение первой инстанции без изменения, согласившись с выводами суда первой инстанции о квалификации концессионного соглашения как оспоримой сделки и об отсутствии оснований для признания его ничтожным.

Арбитражный суд Уральского округа (постановление от 6 ноября 2024 г.): Суд округа согласился с выводами судов первой и апелляционной инстанций и оставил обжалуемые судебные акты без изменения.

Передача в Верховный Суд РФ

Заместитель Генерального прокурора Российской Федерации обратился в Верховный Суд РФ с кассационным представлением, ссылаясь на нарушение судами трех инстанций норм материального и процессуального права. Судья ВС РФ определением от 11 апреля 2025 г. № 309-ЭС24-24307 отказал в передаче кассационного представления для рассмотрения в судебном заседании. Заместитель Председателя ВС РФ — председатель Судебной коллегии по экономическим спорам Иваненко Ю.Г. определением от 26 ноября 2025 г. № 309-ЭС24-24307 отменил определение судьи и передал кассационное представление вместе с делом для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Сущность правового конфликта заключается в противоречии между двумя подходами к квалификации концессионного соглашения, заключенного органом местного самоуправления без проведения конкурсных процедур при наличии надлежащих заявок иных лиц и вынесенного антимонопольным органом предупреждения о нарушении законодательства о защите конкуренции:

1. Позиция судов первой, апелляционной и кассационной инстанций: Концессионное соглашение является оспоримой сделкой, поскольку закон не содержит прямого указания на его ничтожность; к такой сделке применяется годичный срок исковой давности, пропущенный прокурором; факт исполнения соглашения несколько лет и отсутствие иска от самого потерпевшего (общества «Башкирэнерго») исключают возможность признания сделки недействительной.

2. Позиция прокурора и Верховного Суда РФ: Концессионное соглашение, заключенное в нарушение императивных требований Законов № 115-ФЗ и 135-ФЗ о проведении конкурсных процедур при наличии надлежащих заявок иных лиц, посягает на публичные интересы (эффективное использование муниципального имущества, развитие конкуренции, обеспечение жизнеобеспечения неопределенного круга лиц) и должно быть квалифицировано как ничтожная сделка на основании пункта 2 статьи 168 Гражданского кодекса РФ.

Принципиальное значение дела:

Спор имеет принципиальное значение для унификации судебной практики по следующим причинам:

• Конфликт методологических подходов: Вопрос о том, требуется ли прямое указание закона на ничтожность сделки или может быть применена конструкция ничтожности на основе пункта 2 статьи 168 ГК РФ при наличии нарушения публичных интересов и прямого законодательного запрета.

• Применение антимонопольного законодательства: Вопрос о том, влияет ли установленное антимонопольным органом и подтвержденное судом нарушение части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ на действительность гражданско-правовой сделки.

• Защита публичных интересов прокурором: Вопрос о пределах полномочий прокурора по защите публичных интересов при наличии нарушений законодательства о концессионных соглашениях и защите конкуренции.

• Исковая давность и публичные интересы: Вопрос о том, применяется ли срок исковой давности к требованиям прокурора о признании ничтожной сделки, посягающей на публичные интересы.

• Отсутствие единообразия в практике: Суды нижестоящих инстанций не учли положения пункта 74 постановления Пленума ВС РФ № 25 о возможности квалификации договора как ничтожного при противоречии существу законодательного регулирования даже при отсутствии прямого указания на ничтожность.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Основной вопрос: Является ли концессионное соглашение, заключенное органом местного самоуправления без проведения конкурсных процедур в нарушение требований статей 13, 37 Федерального закона № 115-ФЗ при наличии надлежащих заявок иных лиц о готовности к участию в конкурсе, ничтожной сделкой, посягающей на публичные интересы в смысле пункта 2 статьи 168 Гражданского кодекса РФ?

2. Вспомогательный вопрос: Влияет ли установленное антимонопольным органом и подтвержденное судом нарушение органом местного самоуправления части 1 статьи 15 Федерального закона № 135-ФЗ на квалификацию гражданско-правовой сделки как ничтожной?

3. Процедурный вопрос: Применяется ли срок исковой давности к требованиям прокурора о признании ничтожной сделки, посягающей на публичные интересы, в соответствии с полномочиями, предусмотренными частью 1 статьи 52 Арбитражного процессуального кодекса РФ?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Концессионное соглашение, заключенное органом местного самоуправления без проведения конкурсных процедур в нарушение императивных требований Федеральных законов № 115-ФЗ и 135-ФЗ при наличии надлежащих заявок иных лиц, является ничтожной сделкой на основании пункта 2 статьи 168 Гражданского кодекса РФ, поскольку такое соглашение нарушает явно выраженный законодательный запрет и посягает на публичные интересы в виде эффективного использования муниципального имущества, развития конкуренции и обеспечения жизнеобеспечения неопределенного круга лиц. Квалификация такой сделки как оспоримой, применение к ней сроков исковой давности и отказ в удовлетворении иска прокурора, уполномоченного на защиту публичных интересов, противоречат целям гражданского законодательства, антимонопольного законодательства и законодательства о концессионных соглашениях.

B. Развёрнутое обоснование

1. Нормативная база квалификации сделок как ничтожных и оспоримых

Статьи 166, 168 Гражданского кодекса РФ — основание различия:

В соответствии с пунктом 1 статьи 168 ГК РФ сделка, нарушающая требования закона или иного правового акта, является оспоримой, если из закона не следует, что должны применяться другие последствия нарушения, не связанные с недействительностью сделки.

Пункт 2 статьи 168 ГК РФ устанавливает иное правило: сделка, нарушающая требования закона или иного правового акта и при этом посягающая на публичные интересы либо права и охраняемые законом интересы третьих лиц, ничтожна, если из закона не следует, что такая сделка оспорима или должны применяться другие последствия нарушения, не связанные с недействительностью сделки.

Ключевой вывод: Наличие двух условий — нарушение требований закона И посягательство на публичные интересы — достаточно для квалификации сделки как ничтожной, даже при отсутствии прямого указания закона на ничтожность.

2. Доктринальное развитие: позиция Пленума ВС РФ о противоречии существу законодательного регулирования

Постановление Пленума ВС РФ от 23 июня 2015 г. № 25 «О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» (пункт 74):

Согласно разъяснениям Пленума, договор, условия которого противоречат существу законодательного регулирования соответствующего вида обязательства, может быть квалифицирован как ничтожный полностью или в соответствующей части, даже если в законе не содержится прямого указания на его ничтожность.

Применение к делу: Концессионное соглашение, заключенное без проведения конкурсных процедур, противоречит существу законодательного регулирования концессионных соглашений, целями которого являются (в соответствии с частью 1 статьи 1 Закона № 115-ФЗ) привлечение инвестиций, обеспечение эффективного использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, и повышение качества товаров, работ, услуг. Конкурентные процедуры — конституирующий элемент механизма достижения этих целей.

3. Определение публичных интересов в контексте концессионных соглашений

Пункт 75 постановления Пленума ВС РФ № 25 — определение публичных интересов:

Применительно к статьям 166 и 168 ГК РФ под публичными интересами следует понимать: - интересы неопределенного круга лиц; - обеспечение безопасности жизни и здоровья граждан; - оборону и безопасность государства; - охрану окружающей природной среды.

Сделка, при совершении которой был нарушен явно выраженный запрет, установленный законом, является ничтожной как посягающая на публичные интересы.

Применение к делу: Спорное концессионное соглашение посягает на публичные интересы в следующих аспектах:

• Интересы неопределенного круга лиц: Объектами концессионного соглашения являются объекты коммунальной инфраструктуры (электросетевое хозяйство), посредством которых осуществляется электроснабжение жилого и нежилого фонда, объектов социального и коммунального назначения муниципального образования. Эксплуатация этих объектов направлена на эффективное, бесперебойное снабжение потребителей (неопределенного круга лиц) ресурсами жизнеобеспечения.

• Явно выраженный законодательный запрет: Часть 1 статьи 13 Закона № 115-ФЗ устанавливает, что по общему правилу концессионное соглашение заключается путем проведения конкурса на право заключения концессионного соглашения, за исключением случаев, предусмотренных статьей 37 данного Закона. Часть 4.9 статьи 37 Закона № 115-ФЗ предусматривает, что в случае поступления заявок о готовности к участию в конкурсе от иных лиц, уполномоченный орган обязан разместить данную информацию на официальном сайте; в этом случае заключение концессионного соглашения осуществляется на конкурсной основе в порядке, установленном данным Законом. Это — императивное требование, нарушение которого в данном деле очевидно.

4. Целевое назначение конкурентных процедур и их связь с публичными интересами

Постановление Конституционного Суда РФ от 23 декабря 2022 г. № 57-П — обоснование конкурентных процедур:

Верховный Суд ссылается на позицию КС РФ о том, что торги — специфический способ совершения сделки посредством проведения конкурса или аукциона. Использование в определенных случаях конкурентных процедур отбора контрагентов является общемировой практикой и обусловлено:

• необходимостью удовлетворить интерес заказчика в заключении договора на лучших для него условиях и с лучшим контрагентом;
• задачами защиты конкуренции;
• целью профилактики коррупционных правонарушений.

Конституирующий элемент торгов — состязательность, конкурентная борьба. Целью торгов как юридической процедуры является выявление претендента на заключение договора, который способен предложить наиболее приемлемую цену (при проведении аукциона) или лучшие условия договора (при проведении конкурса) и тем самым наиболее полно удовлетворить интересы как организатора торгов, так и победителя, а в некоторых случаях и третьих лиц.

Вывод: Несоблюдение императивных требований Законов № 135-ФЗ и 115-ФЗ относительно правил проведения торгов на право заключения договора аренды либо концессионного соглашения в отношении муниципального имущества приводит к ограничению доступа к участию в торгах иных претендентов, чем нарушаются принципы конкурентности торгов и тем самым не обеспечиваются права публичного собственника имущества на его максимально эффективное использование.

5. Антимонопольное законодательство как выражение публичного интереса

Часть 1 статьи 15 Федерального закона № 135-ФЗ «О защите конкуренции»:

Установлен запрет на ограничивающие конкуренцию акты и (или) действия (бездействие) органов местного самоуправления, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Постановление Конституционного Суда РФ от 23 декабря 2022 г. № 57-П — конституционное обоснование:

КС РФ указал, что запрет экономической деятельности, направленной на монополизацию и недобросовестную конкуренцию, подразумевает возможность применения мер государственного воздействия к лицам, нарушающим антимонопольное законодательство, что вытекает из статьи 17 (часть 3) Конституции РФ (согласно которой осуществление прав и свобод человека и гражданина не может нарушать права и свободы других лиц) и само по себе не может рассматриваться как неправомерное ограничение конституционных прав и свобод. Законодатель, регулируя эту сферу общественных отношений, может и должен предусматривать меры, обеспечивающие поддержку конкуренции и свободы экономической деятельности.

Применение к делу: Управление Федеральной антимонопольной службы по Республике Башкортостан: - выдало Администрации предупреждение от 24 июля 2020 г. № ТО002/01/15-2069/2020 о наличии в действиях Администрации признаков нарушения части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ; - решением от 19 ноября 2020 г. признало Администрацию нарушившей часть 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ, выдало предписание о прекращении нарушения и совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции.

Эти решения вступили в законную силу (подтверждены судебными актами по делу № А07-31669/2020). Таким образом, нарушение антимонопольного законодательства установлено и подтверждено судом, что является объективным свидетельством посягательства на публичный интерес в развитии конкуренции.

6. Полномочия прокурора и цели его иска

Часть 1 статьи 52 Арбитражного процессуального кодекса РФ:

Прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с иском о признании недействительными сделок и применении последствий недействительности сделок, совершенных органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными учреждениями, а также юридическими лицами, в уставном капитале (фонде) которых есть доля участия РФ, субъектов РФ, муниципальных образований.

По смыслу приведенной нормы указанное право предоставлено прокурору в целях: - защиты публичной собственности и иных публичных интересов; - соблюдения законности и правопорядка субъектами гражданских правоотношений при использовании ими бюджетных средств; - недопущения заключения договоров в отношении объектов, находящихся в государственной и муниципальной собственности, в обход требований закона.

Применение к делу: Прокурор обратился в суд в защиту публичных интересов, указав на нарушение требований Законов № 115-ФЗ и 135-ФЗ при заключении концессионного соглашения без проведения конкурсных процедур. Это — надлежащее осуществление полномочий, предусмотренных частью 1 статьи 52 АПК РФ.

7. Полномочия органов местного самоуправления в сфере коммунальной инфраструктуры

Статьи 2, 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в редакции, действовавшей до 19 июня 2025 г.):

К полномочиям органов местного самоуправления относится решение вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, в том числе организация в границах муниципального, городского округа электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом в пределах полномочий, установленных законодательством РФ.

Части 2 и 3 статьи 51 Закона № 131-ФЗ:

Указанные органы вправе передавать муниципальное имущество во временное или в постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти РФ (органам государственной власти субъекта РФ) и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами; доходы от использования и приватизации муниципального имущества поступают в местные бюджеты.

Аналогичные положения предусмотрены в Федеральном законе от 20 марта 2025 г. № 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти», вступившем в законную силу с 19 июня 2025 г.

Вывод: Полномочия органов местного самоуправления по распоряжению муниципальным имуществом не являются безусловными; они должны осуществляться в соответствии с федеральными законами, в том числе Законами № 135-ФЗ и 115-ФЗ, регламентирующими порядок и правила предоставления в пользование муниципального имущества.

8. Специальное законодательство о концессионных соглашениях и защите конкуренции

**Часть 1 статьи 1 Федер