ВС РФ: субъекты вправе устанавливать сроки продления договоров на торговые объекты менее максимума

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер и дата определения: № 45-КАД25-8-К7 от 21 января 2026 года
Уникальный идентификатор: ИД № 66OS0000-01-2024-000402-15

Инстанция: Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации (СКАД ВС РФ)

Состав суда: - Председательствующий: Хаменков В.Б. - Судьи: Кирейкова Г.Г. (судья-докладчик), Чучунова Н.С.

Стороны: - Административные истцы (кассанты): Правительство Свердловской области, администрация города Екатеринбурга, Министерство агропромышленного комплекса и потребительского рынка Свердловской области (органы публичной власти) - Административные ответчики (кассанты): ООО «Инвест-групп», ИП Ершова А.Ю., ИП Полюхович А.В. (хозяйствующие субъекты, не привлеченные к участию в деле первой инстанции) - Первоначальный истец: ООО «Ренткомплект-Инвест» (не явилась в СКАД)

Категория спора: Глава 21 КАС РФ — оспаривание нормативного правового акта (НПА)

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований

Оспаривается подпункт 1 пункта 1 Постановления Правительства Свердловской области от 27 декабря 2022 года № 934-ПП «Об особенностях разрешительных режимов в сфере торговли на территории Свердловской области в 2022 и 2023 годах» в части установления срока в 2 года, на который продлеваются договоры на размещение нестационарных торговых объектов (НТО) и объектов развозной торговли на государственном и муниципальном имуществе.

ООО «Ренткомплект-Инвест» требовала признать оспариваемое положение не действующим с момента вступления решения суда в законную силу, ссылаясь на несоответствие федеральному законодательству.

Процессуальная история

1. Решение суда первой инстанции (Свердловский областной суд, 23 июля 2024 года): отказано в удовлетворении административного иска. Решение вступило в законную силу 3 сентября 2024 года без проверки апелляционной инстанцией.

2. Кассационное определение (Седьмой кассационный суд общей юрисдикции, 23 сентября 2025 года): - Удовлетворены кассационные жалобы лиц, не привлеченных к участию в деле (ООО «Инвест-групп», ИП Ершова А.Ю., ИП Полюхович А.В.) - Решение суда первой инстанции отменено - Принято новое решение о признании подпункта 1 пункта 1 постановления не действующим со дня вынесения кассационного определения

3. Кассационные жалобы в ВС РФ (август-сентябрь 2025 года): органы публичной власти обратились в СКАД ВС РФ с требованием отменить кассационное определение и оставить в силе решение суда первой инстанции.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Спор затрагивает фундаментальное противоречие между:

1. Публичным интересом — необходимостью органов публичной власти (региональных и муниципальных) сохранять гибкость в управлении государственным и муниципальным имуществом, проводить конкурсные процедуры для получения рыночной стоимости прав пользования ограниченными ресурсами, обеспечивать устойчивое развитие территорий;

2. Интересами хозяйствующих субъектов — стабильностью условий осуществления предпринимательской деятельности в сфере торговли, защитой законных ожиданий на продление договоров на максимально возможный срок в условиях экономической нестабильности.

Центральная проблема: толкование федерального нормативного акта (Постановления Правительства РФ № 353) — содержит ли он императивное требование устанавливать срок продления договоров на 7 лет (максимум) или предоставляет субъектам РФ право выбора срока в пределах от минимума до 7 лет включительно?

Вторичная проблема: распределение компетенции между Федерацией и субъектами РФ в сфере управления государственным и муниципальным имуществом (совместное ведение по ст. 72 Конституции РФ).

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Содержит ли Постановление Правительства РФ № 353 (приложение № 15) императивное требование к субъектам РФ устанавливать срок продления договоров на размещение НТО не менее 7 лет, или предоставляет право выбора срока в пределах до 7 лет?

2. Нарушает ли установление Свердловской областью двухлетнего срока продления договоров нормативные акты, имеющие большую юридическую силу?

3. Допустил ли кассационный суд существенные нарушения норм материального права при толковании федерального постановления и оценке соответствия оспариваемого НПА актам большей юридической силы?

4. Имели ли кассационный суд основания для отмены решения суда первой инстанции в соответствии с ч. 1 ст. 328 КАС РФ?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ отменил кассационное определение и восстановил решение суда первой инстанции, придя к выводу, что Постановление Правительства РФ № 353 устанавливает не обязанность, а правовую возможность продления договоров на срок до 7 лет (максимальный предел), предоставляя субъектам РФ право выбора конкретного срока в пределах этого лимита. Выбор Свердловской областью двухлетнего срока не противоречит федеральному законодательству и не нарушает прав хозяйствующих субъектов. Кассационный суд допустил ошибочное толкование федерального акта и отсутствовали предусмотренные законом основания для отмены решения суда первой инстанции.

B. Развёрнутое обоснование

1. Материально-правовые основания

1.1. Конституционная база разграничения компетенции

Согласно пункту «в» части 1 статьи 72 Конституции РФ, вопросы владения, пользования и распоряжения землей и другими природными ресурсами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ.

По предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные НПА субъектов РФ. Законы и иные НПА субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам (части 2 и 5 статьи 76 Конституции РФ).

Вывод СКАД: Это предполагает не полное подчинение субъектов РФ федеральным указаниям, а делегирование им права на принятие собственных НПА в рамках федеральных параметров.

1.2. Земельное законодательство

Согласно пункту 3 статьи 3 Земельного кодекса РФ, имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством и специальными федеральными законами.

Подпункт 6 пункта 1 статьи 39³³ Земельного кодекса РФ предусматривает возможность использования земель государственной или муниципальной собственности без предоставления земельных участков, в том числе для размещения НТО.

Пункт 1 статьи 39³⁶ Земельного кодекса РФ устанавливает, что размещение НТО осуществляется на основании схемы размещения в соответствии с Федеральным законом от 28 декабря 2009 года № 381-ФЗ.

Вывод СКАД: Земельное законодательство не содержит императивных требований к срокам продления договоров.

1.3. Федеральный закон № 46-ФЗ от 8 марта 2022 года и Постановление Правительства РФ № 353

Статьей 18 Федерального закона № 46-ФЗ Правительству РФ в 2022 году предоставлено право принимать решения об особенностях разрешительных режимов (пункт 3 части 1).

Реализуя это полномочие, Правительство РФ приняло Постановление № 353, в приложении № 15 которого установлены особенности разрешительных режимов в сфере торговли.

Ключевой текст пункта 1 приложения № 15 (в редакции Постановления РФ № 626 от 9 апреля 2022 года):

«Установлена возможность продления на срок до 7 лет (если более длительные сроки продления не предусмотрены договором, актом субъекта РФ, органа местного самоуправления) без проведения торгов срок действия договоров на размещение НТО и объектов развозной торговли, включая договоры аренды... сроки действия которых истекают со дня вступления в силу постановления по 31 декабря 2026 года».

Пункт 4 приложения № 15: «Сроки, на которые продлеваются договоры и разрешительные документы, и порядок их продления устанавливаются нормативным правовым актом субъекта РФ».

Толкование СКАД:

• Формулировка «возможность продления на срок до 7 лет» означает максимальный предел, а не обязательный минимум.
• Правительство РФ устанавливает не обязанность, а правовую возможность продления.
• Делегирование полномочий субъектам РФ (пункт 4) предполагает их право выбора конкретного срока в пределах семилетнего лимита.
• Буквальное толкование не поддерживает вывод о том, что срок должен быть установлен на 7 лет.

Вывод СКАД: Выбор двухлетнего срока Свердловской областью не выходит за рамки семилетнего срока и не противоречит федеральному акту большей юридической силы.

1.4. Компетенция Свердловской области

Согласно статье 46 Устава Свердловской области, Правительство области является высшим исполнительным органом.

Согласно пунктам 2, 3, 4 статьи 22 Областного закона № 31-03 от 4 ноября 1995 года, Правительство издает нормативные акты общего значения в форме постановлений, в установленном порядке, подписываемые Губернатором, и подлежащие официальному опубликованию.

Постановление № 934-ПП от 27 декабря 2022 года: - Принято на заседании Правительства области - Подписано Губернатором - Опубликовано в установленном порядке (28 декабря 2022 года на официальных интернет-порталах) - Вступило в действие 29 декабря 2022 года

Вывод СКАД: Оспариваемое положение принято в пределах компетенции Правительства Свердловской области, в соответствии с требованиями федерального законодательства, и обнародовано в установленном порядке.

2. Процессуальные основания (КАС РФ)

2.1. Предмет проверки при оспаривании НПА (ст. 213 КАС РФ)

Согласно частям 7 и 8 статьи 213 КАС РФ, при рассмотрении дела об оспаривании НПА суд проверяет:

• соблюдение требований НПА, устанавливающих полномочия органа на принятие НПА;
• форму и вид НПА;
• процедуру принятия;
• правила введения в действие (опубликование, регистрация, вступление в силу);
• соответствие оспариваемого НПА или его части нормативным актам, имеющим большую юридическую силу.

Суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении.

Вывод СКАД: Суд первой инстанции правомерно проверил соответствие оспариваемого положения федеральному законодательству и пришел к выводу о его соответствии.

2.2. Критерии удовлетворения требований (ст. 215 КАС РФ)

Согласно части 2 статьи 215 КАС РФ, решение об удовлетворении требований принимается, если оспариваемые нормы не соответствуют иному НПА, имеющему большую юридическую силу. Решение об отказе принимается, если оспариваемый НПА соответствует такому акту.

Вывод СКАД: Поскольку подпункт 1 пункта 1 Постановления № 934-ПП соответствует Постановлению РФ № 353, оснований для удовлетворения требований нет.

2.3. Основания для отмены судебных актов в кассационном порядке (ст. 328 КАС РФ)

Согласно части 1 статьи 328 КАС РФ, основаниями для отмены или изменения судебных актов являются существенные нарушения норм материального или процессуального права, которые повлияли или могут повлиять на исход дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав и охраняемых законом публичных интересов.

Вывод СКАД: Кассационный суд не выявил таких нарушений. Напротив, суд первой инстанции правомерно применил материальное право.

3. Анализ ошибок кассационного суда

3.1. Ошибочное толкование Постановления РФ № 353

Кассационный суд исходил из того, что согласно приложению № 15 владельцам НТО должна быть обеспечена возможность осуществления деятельности как минимум по 31 декабря 2026 года, и, следовательно, устанавливаемые сроки продления не должны истекать ранее этой даты.

Опровержение СКАД:

«Период со дня вступления в силу этого постановления по 31 декабря 2026 года связан с окончанием срока действия договоров, заключенных без торгов, и не является периодом, в течение которого гарантируется осуществление деятельности с использованием НТО на прежних условиях».

Дата 31 декабря 2026 года — это крайний срок, до которого договоры могут быть продлены без торгов, а не гарантия непрерывной деятельности.

3.2. Неправомерное использование рекомендации Минпромторга

Кассационный суд сослался на письмо Минпромторга России от 14 июля 2022 года № ЕВ-67706/15 с рекомендацией предусмотреть продление на максимально установленные законом сроки.

Позиция СКАД: Рекомендация не является нормативным актом, имеющим большую юридическую силу, и не может служить основанием для отмены решения суда первой инстанции.

3.3. Игнорирование обоснования органов публичной власти

Министерство агропромышленного комплекса Свердловской области представило в материалы дела:

• Дифференцированную статистику обеспеченности площадями НТО муниципальных образований на 2021 год
• Анализ в соответствии с Методическими рекомендациями Правительства РФ от 9 апреля 2016 года № 291
• Вывод о существенном перевыполнении нормативов минимальной обеспеченности площадями НТО на территории области

Вывод СКАД: Установление дополнительных преференций (значительное продление сроков без торгов) может привести к существенному ограничению конкуренции в сфере торговли.

4. Принципы публичного права

4.1. Принцип законности

Оспариваемое положение принято в пределах компетенции, в соответствии с федеральным законодательством и в установленном порядке.

4.2. Принцип соразмерности

Двухлетний срок продления договоров находится в разумном соотношении между интересами хозяйствующих субъектов и публичными интересами (управление государственным имуществом, проведение конкурсных процедур, получение рыночной стоимости).

4.3. Защита законных ожиданий

Хозяйствующие субъекты не могут иметь законное ожидание на продление договора на максимально возможный срок, если федеральное законодательство предоставляет субъектам РФ право выбора срока.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

Ошибки кассационного суда

1. Неверное толкование материального закона (Постановления РФ № 353)

Кассационный суд интерпретировал формулировку «возможность продления на срок до 7 лет» как требование устанавливать срок не менее 7 лет. Это противоречит буквальному смыслу текста, в котором слово «до» указывает на максимальный предел, а не минимум.

2. Неправомерное расширение толкования федерального акта

Суд вывел из Постановления РФ № 353 гарантию непрерывной деятельности хозяйствующих субъектов до 31 декабря 2026 года, хотя эта дата означает лишь крайний срок, до которого договоры могут быть продлены без торгов.

3. Нарушение правил оспаривания НПА (ст. 215 КАС РФ)

Кассационный суд не установил несоответствие оспариваемого положения актам большей юридической силы, что является единственным основанием для удовлетворения требований при оспаривании НПА.

4. Игнорирование активной роли суда (ст. 14 КАС РФ)

Суд первой инстанции надлежащим образом проверил соответствие оспариваемого положения федеральному законодательству и пришел к правомерному выводу. Кассационный суд не выявил существенных нарушений материального или процессуального права, которые бы оправдывали отмену решения.

5. Отсутствие оснований для отмены (ст. 328 КАС РФ)

Кассационный суд не указал на существенные нарушения норм материального или процессуального права, которые повлияли бы на исход дела. Напротив, суд первой инстанции правомерно применил материальное право.

Правомерность решения суда первой инстанции

Свердловский областной суд:

• Правильно применил критерии проверки соответствия оспариваемого НПА актам большей юридической силы
• Надлежащим образом толковал Постановление РФ № 353
• Учел компетенцию Свердловской области в установлении сроков продления договоров
• Пришел к правомерному выводу об отсутствии оснований для удовлетворения требований

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Определение СКАД ВС РФ:

1. Кассационное определение судебной коллегии по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 23 сентября 2025 года по делу № За-681/2024 отменено.

2. Решение Свердловского областного суда от 23 июля 2024 года оставлено в силе.

Правовые последствия:

• Подпункт 1 пункта 1 Постановления Правительства Свердловской области № 934-ПП в части установления двухлетнего срока продления договоров признан соответствующим федеральному законодательству и действующим.
• Требования ООО «Ренткомплект-Инвест» об оспаривании этого положения отклонены.
• Кассационные жалобы органов публичной власти удовлетворены.

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Усиление гарантий органов публичной власти в управлении государственным и муниципальным имуществом

Определение подтверждает, что при делегировании полномочий субъектам РФ федеральное законодательство может устанавливать максимальные пределы (например, «до 7 лет»), предоставляя субъектам право выбора конкретных параметров в пределах этих пределов. Это позволяет органам публичной власти гибко управлять государственным имуществом в соответствии с местными условиями и потребностями.

2. Правильное толкование формулировок федеральных НПА

Позиция СКАД устанавливает стандарт толкования формулировок типа «до N лет», «не более N», «в пределах N» — они означают максимальный предел, а не минимум или обязательное значение. Это имеет значение для толкования множества федеральных актов, содержащих подобные формулировки.

3. Контроль соответствия региональных НПА федеральным актам

Определение демонстрирует строгий подход СКАД к проверке соответствия региональных НПА федеральным актам. Суд не допускает произвольного расширения толкования федеральных норм в целях ограничения полномочий субъектов РФ. Одновременно суд защищает публичные интересы от нарушения федеральных требований.

4. Разграничение компетенции в сфере совместного ведения

Определение уточняет механизм разграничения компетенции в сфере совместного ведения (в данном случае — управление государственным и муниципальным имуществом). Федеральное законодательство устанавливает параметры и пределы, в пределах которых субъекты РФ принимают собственные решения, отражающие местные условия.

5. Защита конкуренции и эффективного использования государственного имущества

Позиция СКАД косвенно поддерживает принцип эффективного использования государственного имущества. Суд признал, что установление длительных сроков продления договоров без торгов может привести к ограничению конкуренции и снижению доходов бюджета. Это согласуется с принципом соразмерности и защиты публичных интересов.

6. Применение в смежных категориях публично-правовых споров

Позиция СКАД применима к спорам об оспаривании других региональных и муниципальных НПА, принятых в пределах делегированных полномочий:

• Налоговое право: установление региональных налогов и сборов в пределах федеральных лимитов
• Земельное право: установление порядка использования земель государственной и муниципальной собственности
• Торговля и услуги: установление требований к размещению объектов торговли и услуг
• Госслужба: установление условий государственной службы в пределах федеральных требований
• Выборы: установление порядка проведения региональных и муниципальных выборов в пределах федеральных требований

7. Связь с конституционными гарантиями

Определение опирается на конституционные принципы:

• Право на судебную защиту (ст. 46 Конституции РФ): суд проверил соответствие оспариваемого НПА федеральному законодательству
• Законность (ст. 15 Конституции РФ): оспариваемое положение принято в пределах компетенции и в соответствии с законом
• Равенство (ст. 19 Конституции РФ): двухлетний срок применяется ко всем хозяйствующим субъектам, занятым в сфере торговли с использованием НТО
• Разграничение компетенции (ст. 72 Конституции РФ): суд уважает компетенцию субъектов РФ в сфере совместного ведения

8. Значение для практики административного судопроизводства

Определение подчеркивает важность:

• Правильного толкования федеральных НПА при проверке соответствия региональных и муниципальных актов
• Активной роли суда (ст. 14 КАС РФ) при проверке соответствия НПА, включая самостоятельное толкование федеральных актов
• Соблюдения критериев удовлетворения требований (ст. 215 КАС РФ) — суд должен установить несоответствие оспариваемого НПА актам большей юридической силы
• Соблюдения оснований для отмены судебных актов (ст. 328 КАС РФ) — кассационный суд должен выявить существенные нарушения материального или процессуального права

9. Практическое значение для органов публичной власти

Определение дает органам публичной власти уверенность в том, что при надлежащем обосновании своих решений (как это сделало Министерство агропромышленного комплекса Свердловской области, представив статистику и анализ) они могут защитить свои НПА в суде, даже если они не используют максимально возможные пределы, установленные федеральным законодательством.

10. Значение для хозяйствующих субъектов

Определение показывает, что хозяйствующие субъекты не могут полагаться на рекомендации федеральных органов (письма, рекомендации) как на основание для оспаривания региональных НПА. Они должны доказывать несоответствие оспариваем