ВС подтвердил полномочия Минобороны на установление зон вокруг военных объектов без регистрации в Минюсте

I. РЕКВИЗИТЫ И ПАРАМЕТРЫ ДЕЛА

Номер дела и определение: Дело № АПЛ25-388, Апелляционное определение Верховного Суда Российской Федерации от 20 января 2026 г.

Состав Апелляционной коллегии: - Председательствующий: Зайцев В.Ю. - Члены коллегии: Зинченко И.Н., Тютина Д.В. - Секретарь: Иванов В.Н. - Участие прокурора: Санина О.В. (Генеральная прокуратура Российской Федерации)

Стороны спора: - Административный истец: дачное некоммерческое товарищество «ГО Черноморец» (ДНТ, арендатор земельного участка) - Административный ответчик: Министерство обороны Российской Федерации (издатель оспариваемого приказа) - Третье лицо: Министерство юстиции Российской Федерации (давшее отзыв на административный иск)

Категория спора: административное дело об оспаривании нормативного правового акта федерального органа исполнительной власти (приказ Министерства обороны РФ)

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Фабула дела

Дачное некоммерческое товарищество «ГО Черноморец» является арендатором земельного участка с кадастровым номером площадью 64400 кв. м, расположенного в городе Севастополе, категория земель — земли населённых пунктов, вид разрешённого использования — ведение садоводства. Приказом заместителя Министра обороны Российской Федерации от 16 ноября 2018 г. № 888 «Об установлении зон с особыми условиями использования земель в отношении военных объектов Черноморского флота» (далее — Приказ) в отношении военных объектов Черноморского флота установлены запретные зоны, охранные зоны и зоны охраняемого военного объекта различной ширины (от 100 до 400 м). Большая часть арендуемого участка Товарищества находится в установленных Приказом охранных зонах, что накладывает ограничения на его использование. Военные объекты, в отношении которых установлены зоны, существуют с 1912 г. и с 1997 г. используются Черноморским флотом Российской Федерации на основании Соглашения между Российской Федерацией и Украиной о параметрах раздела Черноморского флота от 28 мая 1997 г.

Процессуальная история

Решение суда первой инстанции (Верховный Суд РФ, 28 августа 2025 г., дело № АКПИ25-539): Административное исковое заявление Товарищества оставлено без удовлетворения. Суд первой инстанции отказал в признании Приказа не действующим со дня принятия, установив, что Приказ издан уполномоченным должностным лицом в соответствии с действующим законодательством и не нарушает прав административного истца.

Апелляционная жалоба: ДНТ «ГО Черноморец» просит отменить решение суда как незаконное и необоснованное и принять новое решение об удовлетворении административного искового заявления. Товарищество не согласно с выводом суда о том, что оспариваемый правовой акт не является нормативным. В качестве обоснования ссылается на решение Верховного Суда РФ от 24 октября 2024 г. по делу № АКПИ24-584 об оспаривании Приказа первого заместителя Министра обороны РФ от 4 марта 2024 г. № 174 «Об установлении приаэродромной территории аэродрома Бельбек», которым данный приказ отнесён к нормативным правовым актам и признан не действующим со дня его принятия.

Позиции сторон в апелляции: - Минобороны России просит в удовлетворении апелляционной жалобы отказать, полагая решение суда законным и обоснованным. - Минюст России в письменном возражении поддержал правовую позицию, высказанную в суде первой инстанции. - Прокурор Генеральной прокуратуры РФ Санина О.В. полагала апелляционную жалобу необоснованной.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Правовой конфликт возникает между интересом частного лица (арендатора земельного участка) в свободном использовании имущества и публичными интересами обороны страны и безопасности государства. Центральный вопрос касается природы и юридической квалификации приказа об установлении зон с особыми условиями использования земель: является ли он нормативным правовым актом, подлежащим обязательной государственной регистрации в Министерстве юстиции РФ и официальному опубликованию в соответствии с Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации (Постановление Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009), или это акт, издаваемый в специальном порядке, установленном Положением об установлении запретных и иных зон с особыми условиями использования земель (Постановление Правительства РФ от 5 мая 2014 г. № 405).

Дело имеет принципиальное значение для унификации судебной практики, поскольку существует противоречие между решением суда первой инстанции (признавшим Приказ не нормативным актом) и решением Верховного Суда РФ от 24 октября 2024 г. по делу № АКПИ24-584 (признавшим аналогичный приказ нормативным актом и не действующим). Кроме того, на момент издания Приказа (16 ноября 2018 г.) отсутствовали утверждённые материалы территориального планирования Республики Крым и города Севастополя, что создавало препятствия для применения стандартных процедур установления зон.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Является ли приказ заместителя Министра обороны РФ об установлении зон с особыми условиями использования земель в отношении военных объектов нормативным правовым актом, подлежащим государственной регистрации в Минюсте России и официальному опубликованию в соответствии с Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации?

2. Издан ли Приказ уполномоченным должностным лицом в соответствии с действующим законодательством?

3. Нарушает ли Приказ права, свободы и законные интересы административного истца?

4. Применимо ли решение Верховного Суда РФ от 24 октября 2024 г. по делу № АКПИ24-584 к рассматриваемому спору?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Приказ заместителя Министра обороны РФ об установлении зон с особыми условиями использования земель в отношении военных объектов издан уполномоченным должностным лицом в соответствии со специальным порядком, установленным Положением об установлении запретных и иных зон (Постановление № 405), и не требует государственной регистрации в Минюсте России и официального опубликования в соответствии с общими Правилами подготовки нормативных правовых актов. Приказ соответствует нормативным правовым актам большей юридической силы, не нарушает прав административного истца и направлен на защиту жизни и здоровья граждан, обеспечение обороны страны и безопасности государства.

B. Развёрнутое обоснование

1. Нормативная база установления зон с особыми условиями использования земель

Апелляционная коллегия исходит из того, что Земельный кодекс РФ в главе XIX «Зоны с особыми условиями использования территорий» (статьи 104–106) закрепляет полномочия на установление зон с особыми условиями использования территорий в целях обеспечения обороны страны и безопасности государства, защиты жизни и здоровья граждан, безопасной эксплуатации объектов обороны (подпункты 1, 2, 5 пункта 1 статьи 104 ЗК РФ).

Статья 105 ЗК РФ относит к видам таких зон: зону охраняемого военного объекта, охранную зону военного объекта, запретные и специальные зоны, устанавливаемые в связи с размещением указанных объектов (подпункт 10). На основании подпункта 1 пункта 1 статьи 106 ЗК РФ Постановлением № 405 утверждено Положение об установлении запретных и иных зон с особыми условиями использования земель для обеспечения функционирования военных объектов Вооружённых Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов, выполняющих задачи в области обороны страны.

2. Специальный порядок установления зон и полномочия Минобороны России

Суд установил, что Постановлением № 405 на Минобороны России возложена обязанность до 1 июня 2014 г. образовать межведомственную комиссию по определению необходимости установления запретных и иных зон (пункт 2 Постановления № 405). Во исполнение этого требования Министром обороны РФ издан приказ от 3 июля 2015 г. № 396, на основании которого образована Межведомственная комиссия и утверждён регламент её работы.

Согласно пункту 16 Положения решения о необходимости установления запретной зоны, специальной зоны, зоны охраняемого военного объекта и охранной зоны военного объекта принимаются Межведомственной комиссией на основании предложения федерального органа исполнительной власти, в ведении которого находится военный объект. К указанным решениям прилагается описание местоположения границ установленных зон на картографических материалах масштаба 1:2000 или крупнее.

На основании решения Межведомственной комиссии федеральный орган исполнительной власти, в ведении которого находится военный объект, принимает решение об установлении запретной зоны, специальной зоны, зоны охраняемого военного объекта и охранной зоны военного объекта, а также в 2-месячный срок обеспечивает составление соответствующей карты (плана) объекта землеустройства (пункт 21 Положения).

3. Полномочия заместителя Министра обороны РФ

Апелляционная коллегия, проанализировав подпункт 2 пункта 7 и пункты 9, 10 Положения о Министерстве обороны РФ (Указ Президента РФ от 16 августа 2004 г. № 1082), а также приказ Министра обороны РФ от 30 июня 2016 г. № 400 «Об обязанностях заместителя Министра обороны РФ, отвечающего за организацию управления имуществом, расквартирования войск (сил), жилищного и медицинского обеспечения», установила, что Приказ издан уполномоченным должностным лицом федерального государственного органа.

Суд отметил, что полномочия заместителя Министра обороны РФ на принятие во исполнение указаний Постановления № 405 приказа, которым утверждается решение Межведомственной комиссии о необходимости установления запретной зоны в отношении военных объектов, подтверждены вступившими в законную силу решениями Верховного Суда РФ от 16 февраля 2022 г. № АКПИ21-905, от 25 июля 2024 г. № АКПИ24-263, от 22 апреля 2025 г. № АКПИ25-121.

4. Содержание и предмет Приказа

Апелляционная коллегия установила, что Приказом (решением) заместитель Министра обороны РФ фактически утвердил решение Межведомственной комиссии о необходимости установления запретных зон, охранных зон и зон охраняемого военного объекта в отношении указанных в этом решении военных объектов Черноморского флота, расположенных в городе Севастополе, с приложенным описанием местоположения границ установленных зон на картографических материалах.

Суд подчеркнул, что Приказом какие-либо дополнительные ограничения на использование административным истцом арендуемого земельного участка, которые не установлены действующим законодательством, не вводились, поскольку военные объекты, в отношении которых установлены зоны, существуют с 1912 г. и с 1997 г. используются Черноморским флотом на основании международного соглашения.

5. Специальный порядок принятия акта и принцип публичности

Из анализа пункта 23 Положения следует, что для установления зон с особыми условиями использования земель в отношении военных объектов предусмотрен специальный порядок принятия соответствующего правового акта федерального органа исполнительной власти, который в целях соблюдения принципа публичности обязан направлять сведения об установлении этих зон в орган, осуществляющий кадастровый учёт и ведение государственного кадастра недвижимости, для принятия им решения об осуществлении кадастрового учёта. Данное требование при издании Приказа административным ответчиком соблюдено.

6. Отсутствие необходимости государственной регистрации в Минюсте России

Апелляционная коллегия правомерно не согласилась с доводом Товарищества о том, что Приказ не прошёл необходимую процедуру государственной регистрации, предусмотренную Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации (Постановление Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009).

Суд указал, что в рассматриваемом случае Минобороны России наделён законодателем дискрецией при решении вопроса о необходимости установления зон с особыми условиями использования земель в отношении военных объектов, не требующей соблюдения процедур, установленных названными правилами.

7. Соответствие Приказа требованиям законодательства и отсутствие нарушения прав

Установление Приказом зон с особыми условиями использования территорий в отношении военных объектов Черноморского флота не может расцениваться как не соответствующее требованиям, предъявляемым федеральным законодателем к принятию такого вида актов, не нарушает каких-либо прав, свобод и законных интересов административного истца, поскольку направлено на защиту жизни и здоровья граждан, обеспечение обороны страны и безопасности государства.

8. Различие между Приказом от 16 ноября 2018 г. № 888 и Приказом от 4 марта 2024 г. № 174

Апелляционная коллегия отклонила ссылку административного истца на решение Верховного Суда РФ от 24 октября 2024 г. по делу № АКПИ24-584, указав, что названный приказ (от 4 марта 2024 г. № 174) был издан на основании другого нормативного правового акта — Постановления Правительства РФ от 2 декабря 2017 г. № 1460 «Об утверждении Положения о приаэродромной территории и Правил разрешения разногласий...» и имел иной предмет правового регулирования.

9. Применение норм Земельного кодекса РФ к установлению границ зон

Суд отметил, что из Земельного кодекса РФ следует, что в качестве зон с особыми условиями использования территорий в числе прочих предусмотрены: зона охраняемого военного объекта, охранная зона военного объекта, запретные и специальные зоны, устанавливаемые в связи с размещением указанных объектов, санитарно-защитная зона, в границах которой вводится особый режим использования земельных участков, ограничивающий или запрещающий виды деятельности, несовместимые с целями установления названных зон (пункт 2 статьи 104, подпункты 10, 18 статьи 105 ЗК РФ).

Согласно Положению запретной зоной признаётся территория вокруг военного объекта, включающая земельный участок, на котором он размещён, в границах которой в соответствии с Положением запрещается или ограничивается хозяйственная и иная деятельность с целью обеспечения безопасности населения при функционировании военного объекта и возникновении на нём чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера или совершении террористического акта (пункт 2 Положения).

10. Отсутствие утверждённых границ населённых пунктов на момент издания Приказа

Апелляционная коллегия установила, что на дату принятия решения об установлении зон с особыми условиями использования земель в отношении военных объектов Черноморского флота материалы территориального планирования Республики Крым и города Севастополя отсутствовали.

Суд отметил, что согласно Закону города Севастополя от 19 февраля 2025 г. № 835-ЗС «О Генеральном плане города Севастополя» Генеральный план утверждён только в 2025 г., а в составе предыдущего Генерального плана (решение Севастопольского городского Совета от 13 декабря 2005 г. № 4114) границы населённых пунктов не утверждались.

Таким образом, как верно указано в обжалуемом решении суда, на дату определения Межведомственной комиссией зон с особыми условиями использования земель в отношении объектов Черноморского флота и на дату издания Приказа границы населённых пунктов в городе Севастополе утверждены не были, что исключало возможность применения требований пункта 6 Положения (о применении стандартных параметров для военных объектов, расположенных в границах населённых пунктов).

VI. РАЗРЕШЕНИЕ СПОРА И ПРОЦЕДУРНЫЕ УКАЗАНИЯ

Апелляционная коллегия установила, что:

1. Приказ издан уполномоченным должностным лицом в соответствии с Положением об установлении запретных и иных зон (Постановление № 405) и полномочиями, подтверждёнными предыдущими решениями Верховного Суда РФ.

2. Приказ соответствует нормативным правовым актам большей юридической силы — Земельному кодексу РФ, Постановлению Правительства РФ № 405 и иным актам.

3. Приказ не нарушает прав административного истца, поскольку не вводит дополнительных ограничений, не установленных действующим законодательством, и направлен на защиту жизни и здоровья граждан, обеспечение обороны страны и безопасности государства.

4. Специальный порядок установления зон не требует государственной регистрации в Минюсте России в соответствии с общими Правилами подготовки нормативных правовых актов (Постановление Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009), поскольку Минобороны России наделена законодателем дискрецией при решении вопроса о необходимости установления таких зон.

5. Принцип публичности соблюдён направлением сведений об установлении зон в орган, осуществляющий кадастровый учёт и ведение государственного кадастра недвижимости.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации определила:

Решение Верховного Суда Российской Федерации от 28 августа 2025 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу дачного некоммерческого товарищества «ГО Черноморец» — без удовлетворения.

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Методологический подход: от формализма к субстанциальной оценке

Определение демонстрирует переход от формального подхода (требование государственной регистрации в Минюсте России) к субстанциальному анализу соответствия акта целям и задачам, установленным законодателем. Апелляционная коллегия признала, что специальный порядок установления зон с особыми условиями использования земель для обеспечения обороны и безопасности государства не требует соблюдения общих процедур регистрации нормативных правовых актов, поскольку законодатель предусмотрел иной, специализированный механизм (Постановление № 405, Положение, Межведомственная комиссия).

2. Гармонизация с предыдущей практикой Верховного Суда РФ

Определение подтверждает и развивает позицию, выраженную в решениях Верховного Суда РФ от 16 февраля 2022 г. № АКПИ21-905, от 25 июля 2024 г. № АКПИ24-263 и от 22 апреля 2025 г. № АКПИ25-121, признавших полномочия заместителя Министра обороны РФ на издание приказов об установлении зон. Вместе с тем, определение дифференцирует решение от 24 октября 2024 г. по делу № АКПИ24-584 (о приаэродромной территории), указав на различие нормативной базы и предмета правового регулирования.

3. Принцип дискреции органа исполнительной власти в сфере обороны и безопасности

Апелляционная коллегия признала, что Минобороны России наделена законодателем дискрецией при решении вопроса о необходимости установления зон с особыми условиями использования земель в отношении военных объектов. Это означает, что суды не должны подменять оценку органа исполнительной власти собственным суждением о целесообразности установления таких зон, если орган действует в пределах предоставленных полномочий и соблюдает установленный порядок.

4. Баланс между защитой прав частных лиц и публичными интересами обороны

Определение демонстрирует принцип пропорциональности и баланса интересов: суд признал, что ограничения на использование земельного участка, вводимые Приказом, не являются дополнительными (они вытекают из существования военных объектов с 1912 г. и их использования Черноморским флотом с 1997 г.) и направлены на защиту жизни и здоровья граждан, обеспечение обороны страны и безопасности государства. Таким образом, суд не усмотрел нарушения прав административного истца.

5. Значение временного фактора и исторического контекста

Апелляционная коллегия придала существенное значение тому, что военные объекты существуют с 1912 г. и используются Черноморским флотом на основании международного соглашения от 1997 г. Это позволило суду заключить, что Приказ не вводит новых ограничений, а лишь фиксирует существующий правовой режим. Данный подход может быть применён и в других случаях, когда требуется оценить, вводит ли акт дополнительные ограничения или закрепляет существующие.

6. Роль материалов территориального планирования

Определение подчеркнуло, что отсутствие утверждённых границ населённых пунктов на момент издания Приказа исключало возможность применения стандартных параметров, предусмотренных пункт 6 Положения. Это указывает на необходимость учёта состояния документов территориального планирования при установлении зон и может служить основанием для пересмотра границ зон в случае утверждения новых материалов территориального планирования (как произошло с утверждением Генерального плана города Севастополя в 2025 г.).

7. Принцип публичности и кадастровый учёт

Апелляционная коллегия признала, что принцип публичности соблюдается направлением сведений об установлении зон в орган, осуществляющий кадастровый учёт и ведение государственного кадастра недвижимости. Это означает, что публичность достигается не только через официальное опубликование в средствах массовой информации, но и через внесение сведений в государственный реестр, доступный для всех заинтересованных лиц.

8. Анти-абузивная оговорка

Определение содержит имплицитную анти-абузивную оговорку: суд признал, что Приказ направлен на защиту жизни и здоровья граждан, обеспечение обороны страны и безопасности государства, и не может расцениваться как нарушающий права административного истца. Это предполагает, что если бы Приказ был издан в целях, не связанных с обороной и безопасностью, или вводил бы явно несоразмерные ограничения, суд мог бы занять иную позицию.

9. Сферы применения позиции за пределами банкротства и конкретной категории

Позиция Апелляционной коллегии применима к: - Установлению иных зон с особыми условиями использования земель (санитарно-защитные зоны, зоны охраны объектов культурного наследия и т.д.), если они установлены в соответствии со специальным порядком, предусмотренным законодателем. - Оценке полномочий органов исполнительной власти при издании актов в сфере обороны, безопасности, охраны окружающей среды и иных областях, где законодатель предусмотрел специальный порядок принятия решений.