ВС подтвердил обязательность санитарных норм для граждан с личным подсобным хозяйством

I. РЕКВИЗИТЫ И ПАРАМЕТРЫ ДЕЛА

Номер дела и определение: Дело № АПЛ25-373 (апелляционное определение Верховного Суда РФ)

Дата принятия: 15 января 2026 г.

Состав Апелляционной коллегии ВС РФ: - Председательствующий: Зайцев В.Ю. - Члены коллегии: Зинченко И.Н., Рудакова Е.В. - Секретарь: Иванов В.Н. - Участие прокурора: Клевцова Е.А. (Генеральная прокуратура РФ)

Стороны спора: - Административный истец (апеллянт): Кушкин Александр Александрович (гражданин, ведущий личное подсобное хозяйство) - Административный ответчик: Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор) - Заинтересованное лицо: Министерство юстиции Российской Федерации

Категория спора: Административное дело об оспаривании нормативного правового акта (санитарные правила и нормы)

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Краткая фабула

Кушкин А.А., гражданин, ведущий личное подсобное хозяйство, обратился в Верховный Суд РФ с административным исковым заявлением об оспаривании пунктов 1, 66, 61, 68, 69, 71 и 73 санитарных правил и норм СанПиН 2.1.3684-21 «Санитарно-эпидемиологические требования к содержанию территорий городских и сельских поселений, к водным объектам, питьевой воде и питьевому водоснабжению, атмосферному воздуху, почвам, жилым помещениям, эксплуатации производственных, общественных помещений, организации и проведению санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий», утверждённых постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 28 января 2021 г. № 3 (далее — Санитарные правила). Нормативный правовой акт зарегистрирован в Минюсте России 29 января 2021 г. под № 62297 и размещён на официальном интернет-портале правовой информации 5 февраля 2021 г. Административный истец утверждал, что граждане, в том числе ведущие личное подсобное хозяйство, не могут относиться к хозяйствующим субъектам, упоминаемым в оспариваемых пунктах, поскольку личное подсобное хозяйство — это форма непредпринимательской деятельности, не подлежащая государственной регистрации, а оспариваемые пункты подразумевают наличие статуса юридического лица или индивидуального предпринимателя. Кушкин связывал нарушение своих прав с применением Санитарных правил судом при рассмотрении гражданского дела о возложении запрета и обязанности совершить определённые действия, взыскании компенсации морального вреда.

Решения нижестоящих инстанций

Первая инстанция (Верховный Суд РФ, решение от 9 сентября 2025 г. по делу № АКПИ25-415): Суд отказал в удовлетворении административного искового заявления Кушкину А.А., признав, что оспариваемые нормативные положения Санитарных правил соответствуют действующему законодательству РФ и прав и законных интересов административного истца не нарушают.

Апелляционная инстанция (Апелляционная коллегия ВС РФ, определение от 15 января 2026 г.): Апелляционная коллегия оставила решение суда первой инстанции без изменения и отклонила апелляционную жалобу Кушкина А.А.

Основание передачи в коллегию

Апелляционная жалоба Кушкина А.А. на решение ВС РФ от 9 сентября 2025 г. Административный истец просил отменить решение в связи с нарушением и неправильным применением судом норм материального права, утверждая, что оспариваемые положения не отвечают критерию правовой определённости нормативного правового акта и допускают возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Сущность правового конфликта заключается в столкновении между:

1. Интересом административного истца — исключить граждан, ведущих личное подсобное хозяйство (как форму непредпринимательской деятельности), из сферы действия санитарно-эпидемиологических требований, установленных Санитарными правилами, на основании того, что они не являются «хозяйствующими субъектами» в смысле Федерального закона «О защите конкуренции».

2. Интересом государства и общественного здоровья — обеспечить универсальное применение санитарно-эпидемиологических требований ко всем субъектам, включая граждан и их деятельность, независимо от формы организации и статуса регистрации, в целях защиты здоровья населения и благоприятной окружающей среды.

Дело имеет принципиальное значение в силу следующих обстоятельств:

• Конфликт терминологии: Одно и то же слово «хозяйствующий субъект» используется в разных нормативных актах (Федеральный закон «О защите конкуренции» и Санитарные правила) с различным содержанием, что создаёт вопрос о возможности применения санитарно-эпидемиологических норм к гражданам, не являющимся предпринимателями.

• Баланс между специальным и общим регулированием: Необходимо определить, должны ли специальные определения понятий в законах о конкуренции распространяться на сферу санитарно-эпидемиологического нормирования, или каждая сфера имеет право на собственное понимание применяемых категорий.

• Критерий правовой определённости: Апеллянт оспаривал соответствие Санитарных правил общеправовому критерию формальной определённости, что требует судебного уточнения стандартов определённости нормативных актов в административном судопроизводстве.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Соответствуют ли пункты 1, 66, 61, 68, 69, 71 и 73 Санитарных правил и норм СанПиН 2.1.3684-21 нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу (в частности, Федеральному закону «О защите конкуренции», Федеральному закону «О личном подсобном хозяйстве», Федеральному закону «Об обязательных требованиях в Российской Федерации» и Закону РФ «О ветеринарии»)?

2. Нарушают ли оспариваемые положения Санитарных правил права и законные интересы административного истца в части применения требований к качеству атмосферного воздуха к гражданам, ведущим личное подсобное хозяйство?

3. Отвечают ли оспариваемые нормы Санитарных правил общеправовому критерию правовой определённости и не допускают ли они неограниченного усмотрения при правоприменении?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Апелляционная коллегия ВС РФ подтвердила, что Санитарные правила, утверждённые Главным государственным санитарным врачом РФ в пределах предоставленных полномочий с соблюдением установленной процедуры, соответствуют действующему законодательству РФ и не нарушают прав и законных интересов административного истца. Оспариваемые положения о требованиях к качеству атмосферного воздуха и запрете на выброс загрязняющих веществ, не имеющих утверждённых гигиенических нормативов, имеют самостоятельное основание в федеральном законодательстве и не зависят от того, применяется ли к субъекту определение «хозяйствующий субъект» в смысле закона о конкуренции. Использование в Санитарных правилах термина «хозяйствующий субъект» в качестве обобщения категорий субъектов, для которых эти правила обязательны, не препятствует их единообразному пониманию и применению, поскольку запрет на выброс загрязняющих веществ установлен непосредственно федеральным законом и Санитарные правила подлежат применению во взаимосвязи с иными положениями, регулирующими отношения по обеспечению безопасности факторов среды обитания.

B. Развёрнутое обоснование

1. Нормативная база санитарно-эпидемиологического нормирования и полномочия органов власти

Апелляционная коллегия исходила из того, что Закон о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ, направленный на обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения как одного из основных условий реализации конституционных прав граждан на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду, закрепляет, что на территории РФ действуют федеральные санитарные правила, разработанные и утверждённые федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, в порядке, установленном Правительством РФ (пункт 2 статьи 37, пункт 1 статьи 38, пункт 1 статьи 39).

Во исполнение требований федерального законодателя Правительство РФ постановлением от 24 июля 2000 г. № 554 утвердило Положение о государственном санитарно-эпидемиологическом нормировании, в котором определило, что основной задачей государственного санитарно-эпидемиологического нормирования является установление санитарно-эпидемиологических требований, обеспечивающих безопасность для здоровья человека среды его обитания (пункт 1). Нормативными правовыми актами, устанавливающими санитарно-эпидемиологические требования, являются государственные санитарно-эпидемиологические правила (санитарные правила, санитарные правила и нормы, санитарные нормы, гигиенические нормативы), содержащие гигиенические и противоэпидемические требования по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения, профилактики заболеваний человека, благоприятных условий его проживания, труда, быта, отдыха, обучения и питания, а также сохранению и укреплению его здоровья; оптимальные и предельно допустимые уровни влияния на организм человека факторов среды его обитания; максимально или минимально допустимое количественное и (или) качественное значение показателя, характеризующего с позиций безопасности и (или) безвредности для здоровья человека тот или иной фактор среды его обитания (пункт 2).

2. Соблюдение процедуры принятия и введения в действие Санитарных правил

С учётом абзаца третьего пункта 2 статьи 51 Закона о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, пунктов 1, 5, 8 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, утверждённого постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 322, пунктов 4, 6 Положения о федеральном государственном санитарно-эпидемиологическом контроле (надзоре), утверждённого постановлением Правительства РФ от 30 июня 2021 г. № 1100, и пункта 5 действовавшего ранее Положения о федеральном государственном санитарно-эпидемиологическом надзоре, утверждённого постановлением Правительства РФ от 5 июня 2013 г. № 476, суд первой инстанции пришёл к верному выводу о том, что Санитарные правила утверждены Главным государственным санитарным врачом РФ в пределах предоставленных полномочий с соблюдением установленной процедуры и правил введения нормативных правовых актов в действие.

Указанные обстоятельства ранее подтверждены вступившими в законную силу решениями ВС РФ от 20 сентября 2021 г. № АКПИ21-626, от 30 июня 2022 г. № АКПИ22-343, от 19 января 2023 г. № АКПИ22-1014, от 17 июня 2024 г. № АКПИ24-122.

3. Критерии судебного контроля при оспаривании нормативных правовых актов

В силу части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства РФ суд при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта выясняет:

• нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление;
• соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов, форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты, процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта, правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации и вступления их в силу;
• соответствует ли оспариваемый нормативный правовой акт или его часть нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Рассматривая и разрешая административное дело, суд первой инстанции выполнил приведённые требования кодекса и пришёл к обоснованному выводу о том, что оспариваемые нормативные правовые положения Санитарных правил соответствуют действующему законодательству РФ, прав и законных интересов административного истца в упоминаемых им аспектах не нарушают.

4. Обязательность санитарных требований для всех категорий субъектов

Соблюдение санитарных правил, санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий является обязательным для граждан, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц (пункт 3 статьи 39 Закона о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения). Это положение устанавливает универсальный характер санитарно-эпидемиологических требований, не ограничивая их применение только предпринимателями или юридическими лицами.

5. Федеральное законодательство об охране атмосферного воздуха как самостоятельное основание

В силу пункта 7 статьи 15 Федерального закона от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» запрещается выброс в атмосферный воздух веществ, степень опасности которых для жизни и здоровья человека и для окружающей среды не установлена. Это положение имеет самостоятельное значение и не зависит от того, применяется ли к субъекту определение «хозяйствующий субъект» в смысле закона о конкуренции. Таким образом, запрет на выброс загрязняющих веществ, не имеющих утверждённых гигиенических нормативов, установлен непосредственно федеральным законом, а не только в Санитарных правилах.

6. Дискреционные полномочия Роспотребнадзора и их надлежащее осуществление

Роспотребнадзор, реализуя возложенные на него федеральным законодательством в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения дискреционные полномочия, включил в Санитарные правила требования к обеспечению качества атмосферного воздуха. Вывод суда о том, что оспариваемые предписания соответствуют указанным выше законоположениям, имеющим большую юридическую силу, и, следовательно, прав и свобод административного истца не нарушают, является верным.

7. Анализ доводов о несоответствии специальным федеральным законам

Доводы Кушкина А.А. о несоответствии пунктов 1, 66-69, 71 и 73 Санитарных правил в оспариваемой части нормам Федерального закона «О защите конкуренции», Федерального закона «О личном подсобном хозяйстве», Федерального закона «Об обязательных требованиях в Российской Федерации» и Закона РФ «О ветеринарии» судом первой инстанции проверялись, получили подробную правовую оценку в обжалуемом решении, правильно признаны несостоятельными, поскольку названные федеральные законы, имея иные предметы правового регулирования, непосредственно не регламентируют правоотношения в сфере санитарно-эпидемиологического нормирования.

Апелляционная коллегия подчеркнула, что то обстоятельство, что содержание понятия «хозяйствующий субъект», приведённое в пункте 5 статьи 4 Федерального закона «О защите конкуренции», не совпадает с содержанием обобщения, применённого в Санитарных правилах, которое также поименовано как «хозяйствующий субъект», само по себе не свидетельствует о незаконности оспоренных правовых норм с учётом того, что из названия статьи 4 Федерального закона «О защите конкуренции» следует, что данная норма раскрывает содержание понятий, используемых именно в названном федеральном законе, и на правоотношения по ведению личного подсобного хозяйства, установлению санитарно-эпидемиологических требований, обеспечивающих безопасность для здоровья человека среды его обитания, не распространяется.

8. Единообразность понимания и применения Санитарных правил

В свою очередь, использование в Санитарных правилах формулировки «хозяйствующий субъект» в качестве обобщения обозначенных в пункте 1 категорий субъектов, для которых данные правила являются обязательными, не препятствует их единообразному пониманию и применению в оспариваемом аспекте, с учётом того, что запрет на выброс загрязняющих веществ, не имеющих утверждённых гигиенических нормативов, установлен непосредственно федеральным законом. Кроме того, Санитарные правила подлежат применению во взаимосвязи с иными положениями, регулирующими отношения по обеспечению безопасности и (или) безвредности для человека факторов среды обитания, условий деятельности юридических лиц и граждан.

9. Критерий правовой определённости нормативного акта

Исходя из разъяснений, приведённых в пункте 35 постановления Пленума ВС РФ от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», установленное в оспариваемых нормах Санитарных правил правовое регулирование отвечает общеправовому критерию определённости.

Данных о том, что применение на практике оспариваемых положений не соответствует их истолкованию, выявленному судом при рассмотрении данного административного дела, не имеется. В связи с этим доводы апелляционной жалобы о правовой неопределённости предписаний пунктов 1, 66-69, 71 и 73 Санитарных правил в оспариваемой части ошибочны.

10. Позиция Конституционного Суда РФ о формальной определённости

Ссылки в апелляционной жалобе на правовые позиции Конституционного Суда РФ, изложенные в постановлении от 19 июля 2017 г. № 22-П, согласно которым правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определённости, не влекут отмену решения суда первой инстанции, как им не противоречащего.

11. Основание для признания нормативного акта недействующим

Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства РФ основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу. Отказывая Кушкину А.А. в удовлетворении административного искового заявления, суд первой инстанции правильно исходил из того, что по настоящему административному делу такое основание для признания Санитарных правил в оспариваемой части недействующими отсутствует.

12. Пределы судебного контроля и компетенция органов власти

Утверждение в апелляционной жалобе о необходимости законодательного усовершенствования санитарно-гигиенического нормирования деятельности граждан, ведущих личное подсобное хозяйство, сводится к требованию об изменении правового регулирования в рассматриваемой сфере правоотношений. Однако вопрос о принятии нормативных правовых актов, внесении в них изменений и дополнений относится к исключительной компетенции соответствующих органов государственной власти, и суды, в том числе ВС РФ, по правилам административного судопроизводства не вправе возлагать на них обязанность по осуществлению нормативного правового регулирования, за исключением случаев, непосредственно указанных в федеральном законе (часть 4 статьи 216 Кодекса административного судопроизводства РФ).

VI. РАЗРЕШЕНИЕ СПОРА И ПРОЦЕДУРНЫЕ УКАЗАНИЯ

Апелляционная коллегия ВС РФ не выявила оснований для отмены решения суда первой инстанции. Конкретный критерий, применённый к данному делу, заключался в проверке соответствия оспариваемых положений Санитарных правил нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и в установлении того, нарушают ли они права и законные интересы административного истца.

Ключевые выводы:

1. Санитарные правила утверждены надлежащим органом (Главным государственным санитарным врачом РФ) в пределах его полномочий с соблюдением установленной процедуры.

2. Оспариваемые положения о требованиях к качеству атмосферного воздуха имеют самостоятельное основание в федеральном законодательстве (Федеральный закон «Об охране атмосферного воздуха» и Закон о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения).

3. Использование термина «хозяйствующий субъект» в Санитарных правилах не препятствует их единообразному пониманию и применению, поскольку этот термин используется в качестве обобщения категорий субъектов, для которых правила обязательны, и не зависит от определения этого термина в Федеральном законе «О защите конкуренции».

4. Санитарно-эпидемиологические требования обязательны для всех субъектов, включая граждан, ведущих личное подсобное хозяйство, независимо от их статуса регистрации.

5. Оспариваемые положения отвечают общеправовому критерию правовой определённости и не допускают неограниченного усмотрения при правоприменении.

Указания нижестоящим судам и органам:

Апелляционная коллегия не дала специальных указаний нижестоящим судам, поскольку решение суда первой инстанции было оставлено без изменения. Однако из определения следует, что при рассмотрении споров, связанных с применением Санитарных правил к гражданам, ведущим личное подсобное хозяйство, суды должны исходить из того, что санитарно-эпидемиологические требования имеют универсальный характер и применяются ко всем субъектам, независимо от их статуса.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации определила:

Решение Верховного Суда Российской Федерации от 9 сентября 2025 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Кушкина Александра Александровича — без удовлетворения.

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Подтверждение универсального характера санитарно-эпидемиологических требований

Определение закрепляет принципиально важный вывод: санитарно-эпидемиологические требования имеют универсальный, не зависящий от статуса субъекта характер. Это означает, что граждане, ведущие личное подсобное хозяйство, не могут быть исключены из сферы действия Санитарных правил только на том основании, что они не являются юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями. Данный вывод гармонирует с пунктом 3 статьи 39 Закона о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, который прямо указывает на обязательность соблюдения санитарных правил для граждан