ВС РФ: отказ в земле под гаражом из-за проекта планировки незаконен, если назначение не меняется

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер и дата определения: № 9-КАД25-6-К1 от 14 января 2026 г.

Инстанция: Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации (СКАД ВС РФ)

Состав суда: Председательствующий Александров В.Н., судьи Капкаев Д.В., Першутов А.Г.

Стороны: - Административный истец: Александрова Арина Алексеевна (несовершеннолетняя, в интересах которой действует Александрова Анна Игоревна) - Административный ответчик: Комитет по управлению городским имуществом и земельными ресурсами администрации г. Нижний Новгород; администрация г. Нижний Новгород; гаражно-строительный кооператив «Волга» (участник спора)

Категория спора: Глава 22 КАС РФ — оспаривание решений и действий (бездействия) органов публичной власти. Конкретно: оспаривание решения муниципального органа об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка.

Номер дела в нижестоящих инстанциях: № 2а-8321/2024

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований

Административный истец оспаривает решение Комитета по управлению городским имуществом и земельными ресурсами администрации г. Нижний Новгород от 21 июня 2024 г. № 03-02-355116/24 об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка под капитальным гаражом № 3006 на праве собственности. Одновременно истец просит возложить на Комитет обязанность повторно рассмотреть заявление о предварительном согласовании в течение одного месяца с момента вступления решения суда в законную силу.

Фактические обстоятельства

1. Распоряжением Горьковского городского Совета депутатов трудящихся от 26 августа 1964 г. № 142-р земельный участок площадью 1 га отведён под индивидуальные гаражи.

2. Гаражно-строительный кооператив «Волга» (ГСК «Волга») зарегистрирован 24 мая 1974 г. Решением исполнительного комитета от 1 июня 1982 г. № 328 за ним закреплен земельный участок площадью 4,3 га в бессрочное пользование. Распоряжением главы администрации от 21 января 1992 г. № 486-р ГСК «Волга» предоставлены дополнительные участки площадью 0,3 га и 0,16 га. В 2004 г. получено свидетельство о государственной регистрации права постоянного бессрочного пользования.

3. Гараж № 3006 — кирпичное капитальное строение, построено в 1973 году и введено в эксплуатацию предыдущим собственником, членом ГСК «Волга». Право собственности Александровой А.А. на гараж зарегистрировано в ЕГРН 1 марта 2024 г.

4. 30 мая 2024 г. Александрова А.А. подала в Комитет заявление о предварительном согласовании предоставления земельного участка для размещения гаража на праве собственности.

5. 21 июня 2024 г. Комитет письмом № 03-02-355116/24 отказал в предварительном согласовании со следующим обоснованием: согласно представленной схеме земельный участок расположен в границах территории, в отношении которой постановлением администрации от 29 мая 2014 г. № 1937 утверждён проект планировки и межевания территории (с изменениями от 15 декабря 2021 г.), не предусматривающий сохранение ГСК «Волга».

Позиции сторон в первой инстанции

Истец оспаривал законность отказа, ссылаясь на право собственника гаража на получение земельного участка. Ответчик настаивал на наличии оснований для отказа, вытекающих из несоответствия схемы расположения участка утверждённому проекту планировки.

Решения судов

Нижегородский районный суд (4 декабря 2024 г.): В удовлетворении административного искового заявления отказано.

Апелляционная коллегия Нижегородского областного суда (12 марта 2025 г.): Решение оставлено без изменения.

Кассационная коллегия Первого кассационного суда общей юрисдикции (6 июня 2025 г.): Судебные акты оставлены без изменения.

Кассационная жалоба в ВС РФ

Александрова А.А. просит отменить принятые судебные акты и удовлетворить заявленные требования.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Спор затрагивает конфликт между:

1. Публичным интересом — реализацией утверждённого проекта планировки и межевания территории, предусматривающего иное использование земель (паркинги и боксовые гаражи вместо ГСК «Волга»);

2. Правами гражданина — правом собственника капитального гаража на получение земельного участка, необходимого для эксплуатации принадлежащего ему имущества, возведённого до введения в действие современного градостроительного законодательства.

Ключевая проблема: может ли орган публичной власти отказать в предварительном согласовании предоставления земельного участка под капитальным гаражом, возведённым до 2005 года, исключительно на основании того, что проект планировки территории не предусматривает сохранение гаражного кооператива, если при этом назначение земель (размещение гаражей) не изменяется?

Это требует толкования: - Материальных норм Земельного кодекса РФ (ст. 39¹⁵, ст. 11¹⁰); - Специального переходного законодательства (Федеральный закон от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ, ст. З⁷); - Принципов соразмерности и защиты законных ожиданий граждан в публичном праве.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Является ли законным отказ в предварительном согласовании предоставления земельного участка под капитальным гаражом, возведённым до введения в действие Градостроительного кодекса РФ (2005 г.), исключительно на основании несоответствия схемы расположения участка утверждённому проекту планировки территории, если проект не предусматривает сохранение гаражного кооператива?

2. Распространяется ли право на предоставление земельного участка, предусмотренное ст. З⁷ Федерального закона от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ, на собственника гаража, если земельный участок образован из земель, предоставленных гаражному кооперативу, несмотря на отсутствие сведений об образовании такого участка в проекте планировки и межевания территории?

3. Должны ли суды при рассмотрении споров о предоставлении земельных участков под капитальными гаражами применять совокупный анализ норм переходного законодательства, а не ограничиваться буквальным толкованием оснований для отказа, указанных в ст. 11¹⁰ ЗК РФ?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ исходит из того, что отсутствие в проекте планировки и межевания территории сведений об образовании земельного участка под ГСК «Волга» не лишает собственника капитального гаража, возведённого до введения в действие ГрК РФ, права на предоставление земельного участка для его эксплуатации. Это право вытекает из совокупного анализа норм ст. З⁷ Федерального закона от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ и ст. 39 ЗК РФ, а также из того, что назначение земель (размещение гаражей) в проекте планировки не изменяется.

B. Развёрнутое обоснование

1. Материально-правовые основания отказа в предварительном согласовании

Согласно подпункту 1 пункта 8 статьи 39¹⁵ ЗК РФ уполномоченный орган принимает решение об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка, если схема расположения земельного участка не может быть утверждена по основаниям, указанным в пункте 16 статьи 11¹⁰ ЗК РФ.

Подпункт 4 пункта 16 статьи 11¹⁰ ЗК РФ предусматривает основание для отказа в утверждении схемы: несоответствие схемы расположения земельного участка утверждённому проекту планировки территории, землеустроительной документации, положению об особо охраняемой природной территории.

Именно на это основание ссылался Комитет при отказе: земельный участок расположен в границах территории, в отношении которой утверждён проект планировки, не предусматривающий сохранение ГСК «Волга».

2. Специальное переходное законодательство: Федеральный закон от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ, статья З⁷

Верховный Суд указывает, что с целью создания правовых условий для оформления прав граждан на объекты гаражного назначения и земельные участки, на которых они расположены, принят Федеральный закон от 5 апреля 2021 г. № 79-ФЗ, дополнивший Федеральный закон от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ статьей З⁷.

Подпункт 2 пункта 2 статьи З⁷ (в редакции, действовавшей на момент обращения истца) предусматривает, что до 1 сентября 2026 г. гражданин, использующий гараж, являющийся объектом капитального строительства и возведённый до дня введения в действие ГрК РФ (29 декабря 2004 г.), имеет право на предоставление в собственность бесплатно земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, на котором он расположен, в случае, если:

• земельный участок образован из земельного участка, предоставленного или выделенного иным способом гаражному кооперативу либо иной организации, при которой был организован гаражный кооператив, для размещения гаражей, либо
• право на использование такого земельного участка возникло у таких кооператива либо организации по иным основаниям, в том числе предусмотренным указанной статьей, и
• гараж и (или) земельный участок, на котором он расположен, распределены соответствующему гражданину на основании решения общего собрания членов гаражного кооператива либо иного документа, устанавливающего такое распределение.

Пункт 3 статьи З⁷ устанавливает процедуру: образование земельного участка, на котором расположен гараж, отвечающий требованиям пункта 2, осуществляется на основании схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории в случае, если отсутствует утверждённый проект межевания территории, предусматривающий образование такого земельного участка, либо утверждённый проект межевания территории не предусматривает образование такого земельного участка.

Пункт 20 статьи З⁷ предусматривает альтернативный механизм: гражданин вправе приобрести в порядке, предусмотренном статьей 39 ЗК РФ, бесплатно в собственность земельный участок (за исключением случаев, если такой земельный участок не может быть предоставлен в соответствии с ЗК РФ), который находится в его фактическом пользовании, если на таком земельном участке расположен гараж, являющийся объектом капитального строительства, находящийся в собственности данного гражданина и возведённый до дня введения в действие ГрК РФ.

3. Совокупный анализ норм и преодоление буквального толкования

Верховный Суд проводит совокупный анализ приведённых норм и делает вывод: отсутствие в проекте планировки и межевания территории сведений об образовании земельного участка под ГСК «Волга» не лишает собственника гаража права на предоставление земельного участка для его эксплуатации.

Это означает, что норма ст. 11¹⁰ ЗК РФ (основание для отказа — несоответствие проекту планировки) не может применяться абсолютно, без учёта специального переходного законодательства, которое создаёт исключение для капитальных гаражей, возведённых до 2005 года.

4. Анализ назначения земель и принцип соразмерности

Верховный Суд отмечает дополнительный аргумент: в проекте планировки территории, утверждённом постановлением администрации от 29 мая 2014 г. № 1937, на занимаемых ГСК «Волга» землях предусматривается размещение паркингов и боксовых гаражей, то есть назначение указанных земель не изменяется.

Это означает, что отказ в предоставлении земельного участка под гаражом не вытекает из необходимости изменить функциональное назначение земель (например, под жилую застройку или иное несовместимое использование). Назначение остаётся тем же — размещение гаражных сооружений. Следовательно, отказ основан не на публичном интересе к переквалификации земель, а на формальном несоответствии проекту, что нарушает принцип соразмерности.

5. Применение принципа защиты законных ожиданий

Хотя Верховный Суд не использует термин «законные ожидания» явно, логика решения опирается на этот принцип: гражданин, приобретший капитальный гараж, возведённый в 1973 году (за 31 год до введения ГрК РФ), имеет обоснованное ожидание на получение земельного участка, необходимого для эксплуатации своего имущества, особенно если специальное переходное законодательство (ст. З⁷ Федерального закона от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ) прямо предусматривает такое право.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

1. Неверное толкование материального закона

Нижестоящие суды применили норму ст. 11¹⁰ ЗК РФ (основание для отказа — несоответствие проекту планировки) в отрыве от специального переходного законодательства (ст. З⁷ Федерального закона от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ). Они не провели совокупный анализ этих норм, что привело к игнорированию специального права граждан на предоставление земельного участка под капитальными гаражами, возведёнными до 2005 года.

2. Формализм в применении оснований для отказа

Суды сосредоточились на формальном критерии — отсутствии в проекте планировки сведений об образовании участка под ГСК «Волга» — и не учли, что: - Пункт 3 статьи З⁷ Федерального закона от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ прямо предусматривает образование земельного участка на основании схемы расположения в случае, если утверждённый проект межевания территории не предусматривает образование такого земельного участка; - Назначение земель (размещение гаражей) в проекте планировки не изменяется, что исключает публичный интерес к отказу.

3. Игнорирование активной роли суда (ст. 14 КАС РФ)

Нижестоящие суды не проявили активность в толковании и применении специального переходного законодательства. Согласно ст. 14 КАС РФ, суд при рассмотрении дел об оспаривании решений и действий органов публичной власти должен активно способствовать выяснению действительных обстоятельств дела и правильному применению закона. Суды должны были самостоятельно выявить и применить нормы ст. З⁷ Федерального закона от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ, а не ограничиваться позициями сторон.

4. Нарушение распределения бремени доказывания (ст. 62 КАС РФ)

Согласно ст. 62 КАС РФ, при рассмотрении дел об оспаривании решений и действий органов публичной власти бремя доказывания законности оспариваемого решения лежит на органе публичной власти. Нижестоящие суды не потребовали от Комитета доказать, что отказ основан на публичном интересе, а не на формальном несоответствии проекту планировки. Комитет не доказал, что предоставление земельного участка под гаражом противоречит целям проекта планировки (так как назначение земель не изменяется).

5. Неправомерный вывод о наличии оснований для отказа

Верховный Суд прямо указывает: «вывод судов о наличии оснований для отказа в удовлетворении требований Александровой А.А. является неправомерным». Это означает, что нижестоящие суды ошибочно признали наличие оснований для отказа, предусмотренных ст. 11¹⁰ ЗК РФ, не учитывая специального переходного законодательства.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Верховный Суд РФ определил:

1. Отменить в части отказа в удовлетворении исковых требований: - Решение Нижегородского районного суда г. Нижний Новгород от 4 декабря 2024 г.; - Апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Нижегородского областного суда от 12 марта 2025 г.; - Кассационное определение судебной коллегии по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 6 июня 2025 г.

2. Признать незаконным решение Комитета по управлению городским имуществом и земельными ресурсами администрации г. Нижний Новгород от 21 июня 2024 г. № 03-02-355116/24 об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка.

3. Возложить на Комитет обязанность повторно рассмотреть заявление Александровой Арины Алексеевны от 30 мая 2024 г. о предварительном согласовании предоставления земельного участка под гаражом № 3006.

Таким образом, требования истца удовлетворены полностью.

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Усиление гарантий граждан в отношениях с публичной властью

Определение устанавливает, что органы публичной власти не могут отказывать в предоставлении земельных участков под капитальными гаражами, возведёнными до 2005 года, исключительно на основании формального несоответствия проекту планировки территории. Это усиливает гарантии собственников таких гаражей и предотвращает произвольное использование органами власти инструментов планировки для ограничения прав граждан.

2. Приоритет специального переходного законодательства

Решение подтверждает, что специальное переходное законодательство (ст. З⁷ Федерального закона от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ), принятое с целью создания правовых условий для оформления прав граждан на гаражи, имеет приоритет над общими нормами ЗК РФ при рассмотрении споров о предоставлении земельных участков под такими гаражами. Это важно для толкования переходного законодательства в целом.

3. Совокупный анализ норм вместо буквального толкования

Верховный Суд демонстрирует методологию совокупного анализа норм, когда общие основания для отказа (ст. 11¹⁰ ЗК РФ) должны рассматриваться в контексте специального законодательства (ст. З⁷ Федерального закона от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ). Это применимо к толкованию других переходных норм в земельном и градостроительном праве.

4. Принцип соразмерности в публичном праве

Решение иллюстрирует применение принципа соразмерности: отказ в предоставлении земельного участка не может быть обоснован несоответствием проекту планировки, если назначение земель (функциональное использование) в проекте не изменяется. Это означает, что публичный интерес должен быть реальным, а не формальным.

5. Активная роль суда при оспаривании решений органов власти

Определение подчёркивает необходимость активной роли суда (ст. 14 КАС РФ) при рассмотрении дел об оспаривании решений органов публичной власти. Суды не должны ограничиваться позициями сторон, а обязаны самостоятельно выявлять и применять нормы законодательства, в том числе специальное переходное законодательство.

6. Правильное распределение бремени доказывания

Решение подтверждает, что согласно ст. 62 КАС РФ бремя доказывания законности оспариваемого решения лежит на органе публичной власти. Орган не может просто ссылаться на несоответствие проекту планировки; он должен доказать, что отказ обоснован публичным интересом и соответствует целям планировки.

7. Применение в смежных категориях публично-правовых споров

Позиция Верховного Суда применима к другим спорам о предоставлении земельных участков под капитальными строениями, возведёнными до 2005 года (не только гаражи, но и иные объекты, если они подпадают под переходное законодательство). Также методология совокупного анализа норм может быть использована при толковании других переходных норм в земельном, градостроительном, жилищном праве.

8. Защита законных ожиданий граждан

Решение защищает законные ожидания граждан, приобретших капитальные гаражи, возведённые десятилетия назад. Государство не может отнять возможность оформить права на земельный участок, необходимый для эксплуатации имущества, исключительно на основании изменений в проектах планировки, если функциональное назначение земель остаётся неизменным.

9. Связь с конституционными гарантиями

Определение косвенно опирается на конституционные гарантии: право на судебную защиту (ст. 46 Конституции РФ), право собственности (ст. 35 Конституции РФ), принцип законности (ст. 15 Конституции РФ). Суды должны защищать эти права от произвольного ограничения органами публичной власти.

10. Значение для практики земельных отношений

Решение имеет важное значение для практики земельных отношений в России, особенно в контексте оформления прав на земельные участки под гаражами. Оно устанавливает, что собственники капитальных гаражей, возведённых до 2005 года, имеют реальное право на получение земельного участка, а не формальное, которое может быть легко отклонено органом власти ссылкой на проект планировки.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Кассационное определение Верховного Суда РФ № 9-КАД25-6-К1 от 14 января 2026 г. представляет собой важный прецедент в области публично-правовых споров о предоставлении земельных участков. Оно демонстрирует, что:

1. Специальное переходное законодательство имеет приоритет над общими нормами при толковании прав граждан на земельные участки под капитальными гаражами, возведёнными до 2005 года.

2. Органы публичной власти не могут произвольно отказывать в предоставлении земельных участков на основании формального несоответствия проекту планировки, если функциональное назначение земель не изменяется.

3. Суды должны проявлять активность при толковании и применении законодательства, особенно специального переходного законодательства, и не ограничиваться позициями сторон.

4. Бремя доказывания законности оспариваемого решения лежит на органе публичной власти, который должен доказать наличие реального публичного интереса, а не только формального несоответствия.

5. Принцип соразмерности требует, чтобы ограничения прав граждан были обоснованы реальными публичными интересами, а не формальными критериями.