ВС отменил решение о долях в собственности из-за неучастия органа охраны природы

АНАЛИТИЧЕСКИЙ ОБЗОР ОПРЕДЕЛЕНИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА РФ № 310-ЭС25-14488

I. РЕКВИЗИТЫ И ПАРАМЕТРЫ ДЕЛА

Номер дела и определение: Дело № А35-10259/2018; Определение СКЭС ВС РФ № 310-ЭС25-14488

Дата принятия: Резолютивная часть объявлена 13 января 2026 г.; полный текст изготовлен 15 января 2026 г.

Состав СКЭС: - Председательствующий судья: Попов В.В. - Судьи: Борисова Е.Е., Хатыпова Р.А.

Стороны спора: - Истец (кассационный истец): индивидуальный предприниматель Самохвалова Ирина Вячеславовна (арендатор, инвестор) - Ответчики: муниципальное образование «Город Курск» в лице Администрации города Курска, Комитет по управлению муниципальным имуществом города Курска (арендодатели) - Кассационный жалобщик: Правительство Курской области (не привлеченное к участию в деле на уровне нижестоящих инстанций) - Третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований: Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Курской области; ФГБУ «Федеральная кадастровая палата» (филиал по Курской области); Комитет архитектуры и градостроительства города Курска; ОКУ «Дирекция по управлению особо охраняемыми природными территориями Курской области»; Комитет по управлению имуществом Курской области

Категория спора: Гражданско-правовой спор о праве собственности на недвижимое имущество (незавершенный строительством объект), осложненный публично-правовыми элементами (режим особо охраняемой природной территории регионального значения)

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Фабула

Индивидуальный предприниматель Самохвалова И.В. на основании договора аренды земельного участка (договор № 7077ф от 20 марта 2006 г.) и последующих договоров аренды помещения муниципального нежилого фонда (договор № 3759 в редакциях от 24 августа 2009 г., 15 июля 2010 г., 1 июля 2011 г., 1 августа 2013 г., 22 декабря 2014 г. с дополнительными соглашениями) осуществляла реконструкцию танцплощадки парка им. 1 Мая в г. Курске за счет собственных средств. Реконструкция была одобрена постановлением главы Администрации города Курска от 8 июня 2010 г. № 1847, которым предписано Комитету по управлению муниципальным имуществом произвести независимую оценку рыночной стоимости объекта и направить дополнительное соглашение, предусматривающее распределение долей в праве собственности на реконструируемый объект между муниципальным образованием и предпринимателем пропорционально рыночной стоимости существующего объекта и стоимости понесенных затрат соответственно. Однако ответчики уклонились от оформления доли в праве собственности. Впоследствии, 18 сентября 2020 г., Администрация Курской области приняла постановление № 952-па об учреждении природного парка «Первомайский парк» регионального значения, в границы которого вошел спорный земельный участок. Предприниматель обратилась в арбитражный суд с требованиями об определении долей в незавершенном строительством объекте (783,8 м² застройки, кадастровый номер 46:29:102263:14) и признании за ней права собственности на 9/10 долей, за муниципальным образованием — на 1/10 доли.

Решения нижестоящих инстанций

Арбитражный суд Курской области (решение от 29 января 2021 г.): Иск удовлетворен полностью. Суд исходил из доказанности факта неисполнения ответчиками обязательств по оформлению доли в праве собственности, руководствуясь пунктами 4, 5 статьи 244, пункта 3 статьи 245, пункта 1 статьи 131, пункта 3 статьи 421 ГК РФ и пунктами 3, 4 Постановления Пленума ВАС РФ от 11 июля 2011 г. № 54. Суд отклонил доводы ответчиков об отмене постановления от 8 июня 2010 г. и учреждении ООПТ как не имеющие правового значения.

Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд (постановление от 18 мая 2021 г.): Решение оставлено без изменения.

Арбитражный суд Центрального округа (постановление от 1 сентября 2021 г.): Решение оставлено без изменения.

Основание передачи в коллегию

Правительство Курской области, не привлеченное к участию в деле на уровне нижестоящих инстанций, подало кассационную жалобу на основании статьи 42 АПК РФ, ссылаясь на существенные нарушения судами норм материального и процессуального права, повлиявшие на исход дела. Определением судьи ВС РФ от 18 декабря 2025 г. жалоба передана для рассмотрения в судебном заседании СКЭС.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Сущность правового конфликта заключается в столкновении частных интересов инвестора (предпринимателя), вложившей собственные средства в реконструкцию муниципального имущества на основании договорных обязательств, и публичных интересов, связанных с охраной особо охраняемой природной территории регионального значения, полномочия по организации, охране и использованию которой принадлежат Правительству Курской области.

Спор возник вследствие того, что суды нижестоящих инстанций разрешили дело о возникновении общей долевой собственности, не привлекая к участию орган публичной власти (Администрацию/Правительство Курской области), компетентный в области регулирования режима хозяйственной деятельности на территории ООПТ. Это создало ситуацию, при которой судебное решение о распределении прав собственности на объект, расположенный в ООПТ, было принято без участия органа, уполномоченного на установление специального режима использования этой территории.

Принципиальное значение дела состоит в необходимости установления баланса между защитой частных прав инвестора и защитой охраняемых законом публичных интересов в области охраны природы, а также в уточнении процессуального порядка привлечения к участию в деле органов публичной власти, компетентных в области регулирования режима использования земель и имущества, находящихся в ООПТ.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

Основной вопрос: Является ли существенным нарушением норм процессуального права неучастие в деле органа публичной власти (Администрации/Правительства Курской области), уполномоченного на организацию, охрану и использование особо охраняемой природной территории регионального значения, в границы которой входит спорный объект недвижимости, при рассмотрении спора о возникновении общей долевой собственности на этот объект?

Дополнительный вопрос: Влияет ли учреждение ООПТ регионального значения и связанное с этим установление специального режима хозяйственной деятельности на правовые основания возникновения общей долевой собственности на объект, расположенный в границах этой территории?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ пришел к выводу, что неучастие в деле органа публичной власти (Администрации/Правительства Курской области), уполномоченного на организацию, охрану и использование особо охраняемой природной территории регионального значения, в границы которой входит спорный объект, является существенным нарушением норм процессуального права, без устранения которого невозможна защита охраняемых законом публичных интересов. Это нарушение повлияло на исход дела и требует отмены судебных актов нижестоящих инстанций и направления дела на новое рассмотрение с обязательным привлечением указанного органа публичной власти.

B. Развёрнутое обоснование

1. Правовой статус особо охраняемых природных территорий и распределение полномочий

Верховный Суд указал, что согласно пункту 4 статьи 2 Федерального закона от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» (далее — Закон № 33-ФЗ) особо охраняемые природные территории (ООПТ) могут иметь федеральное, региональное или местное значение и находиться в ведении соответственно федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных статьей 28 Закона № 33-ФЗ, также в ведении государственных научных организаций и государственных образовательных организаций высшего образования.

Природный парк «Первомайский парк» создана как ООПТ регионального значения в соответствии с Федеральным законом № 33-ФЗ, Законом Курской области от 22 ноября 2007 г. № 118-ЗКО «О некоторых вопросах в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий в Курской области» и постановлением Администрации Курской области от 20 июля 2012 г. № 607-па.

2. Цель создания природного парка и специальный режим хозяйственной деятельности

Суд отметил, что целью создания природного парка «Первомайский парк» является охрана территории, обладающей высокой экологической ценностью, входящей в группу важнейших элементов экологического каркаса центральной части г. Курска, с комплексом растительности, выполняющей санитарно-гигиенические функции, а также представляющей собой историческую и рекреационную ценность для города Курска и области в целом (п. 1.3 Постановления № 952-па). На ООПТ регионального значения устанавливается специальный режим хозяйственной деятельности.

3. Эволюция полномочий органов публичной власти в области ООПТ

Верховный Суд обратил внимание на изменение в распределении полномочий. Положением статьи 6 Закона № 118-ЗКО (в редакции, действующей до 20 ноября 2022 г.) полномочия в области организации, охраны и использования ООПТ в Курской области были определены за Администрацией Курской области. Однако Законом Курской области от 10 ноября 2022 г. № 111-ЗКО «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Курской области» в статью 6 Закона № 118-ЗКО внесены изменения, в соответствии с которыми с 21 ноября 2022 г. и до настоящего времени названными полномочиями наделено Правительство Курской области.

4. Баланс частных и публичных интересов как критерий процессуального участия

Суд сформулировал принцип, согласно которому в целях соблюдения баланса частных и публичных интересов, связанных с ООПТ, не привлечение к участию в деле органа публичной власти, компетентного в области организации, охраны и использования ООПТ, является существенным нарушением норм процессуального права.

Применительно к данному делу это означает, что Администрация Курской области (позднее — Правительство Курской области), полномочия которой в области организации, охраны и использования ООПТ в Курской области в настоящее время исполняет Правительство Курской области, должна была быть привлечена к участию в деле.

5. Существенность нарушения процессуального права и его влияние на исход дела

Верховный Суд применил критерий, установленный частью 1 статьи 291.11 АПК РФ, согласно которому основаниями для отмены или изменения судебных актов в порядке кассационного производства являются существенные нарушения норм материального права и (или) норм процессуального права, которые повлияли на исход дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод, законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также защита охраняемых законом публичных интересов.

Суд пришел к выводу, что неучастие органа публичной власти, компетентного в области ООПТ, является существенным нарушением норм процессуального права, без устранения которого невозможна защита охраняемых законом публичных интересов.

6. Недостаточность доводов нижестоящих судов об отсутствии правового значения

Верховный Суд отметил, что нижестоящие суды отклонили доводы ответчиков об отсутствии оснований для удовлетворения иска в связи с отменой постановления главы Администрации города Курска от 8 июня 2010 г. № 1847 и принятием Администрацией Курской области постановления от 18 сентября 2020 г. № 952-па об учреждении ООПТ, как не имеющие правового значения для разрешения спора. Однако Верховный Суд указал, что судами не учтено следующее: спорный объект незавершенного строительства расположен в ООПТ регионального значения, на которой устанавливается специальный режим хозяйственной деятельности.

7. Необходимость проверки доводов о соблюдении конкурентных процедур

Верховный Суд дал указание суду первой инстанции при новом рассмотрении дела проверить доводы заявителя жалобы, в том числе об отсутствии правовых оснований для возникновения общей долевой собственности ввиду несоблюдения конкурентных процедур. Это указание свидетельствует о том, что Верховный Суд усмотрел потенциальную проблему в том, что исходный конкурс инвестиционных программ (протокол № 3 совещания от 25 августа 2004 г.) был признан несостоявшимся ввиду отсутствия конкурсантов, и впоследствии договор был заключен с предпринимателем на основании рекомендации уполномоченного органа. Эта процедура может быть пересмотрена с учетом требований к соблюдению конкурентных процедур при распределении публичного имущества.

8. Применение норм процессуального права и оснований для отмены

На основании статей 167, 176, 291.11 – 291.15 АПК РФ Верховный Суд определил, что судебные акты подлежат отмене, а дело — направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

VI. РАЗРЕШЕНИЕ СПОРА И ПРОЦЕДУРНЫЕ УКАЗАНИЯ

Конкретный критерий, применённый к данному делу

Критерием для отмены судебных актов послужило наличие существенного нарушения норм процессуального права — неучастие органа публичной власти, уполномоченного на организацию, охрану и использование ООПТ регионального значения, в границы которой входит спорный объект. Это нарушение квалифицировано как существенное потому, что оно препятствует защите охраняемых законом публичных интересов в области охраны природы.

Указания нижестоящему суду

При новом рассмотрении дела суду первой инстанции (Арбитражному суду Курской области) предписано:

Привлечь к участию в деле Правительство Курской области (которое в настоящее время исполняет полномочия в области организации, охраны и использования ООПТ в Курской области, ранее принадлежавшие Администрации Курской области).
Учесть изложенное в определении СКЭС, то есть принять во внимание, что спорный объект расположен в ООПТ регионального значения, на которой устанавливается специальный режим хозяйственной деятельности.
Проверить доводы заявителя жалобы (Правительства Курской области), в том числе об отсутствии правовых оснований для возникновения общей долевой собственности ввиду несоблюдения конкурентных процедур.
Правильно применить нормы материального и процессуального права и принять законное и обоснованное решение.

Распределение обязанностей

Суд первой инстанции: Обязан привлечь Правительство Курской области, выслушать его позицию относительно соблюдения режима ООПТ и конкурентных процедур, переоценить доказательства и аргументы сторон с учетом публичных интересов.
Правительство Курской области: Получает право на участие в деле и возможность защищать публичные интересы в области охраны природной территории.
Предприниматель: Сохраняет право на защиту своих интересов, но должна будет доказывать свои требования в условиях, когда орган публичной власти, компетентный в области ООПТ, участвует в деле.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

На основании статей 167, 176, 291.11 – 291.15 АПК РФ Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации определила:

Отменить: - Решение Арбитражного суда Курской области от 29 января 2021 г. - Постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 18 мая 2021 г. - Постановление Арбитражного суда Центрального округа от 1 сентября 2021 г.
Направить дело на новое рассмотрение в Арбитражный суд Курской области.

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Смена методологии: от формального к субстанциальному подходу к процессуальному участию

Определение СКЭС демонстрирует смену методологии в подходе к определению круга лиц, подлежащих привлечению к участию в деле. Если нижестоящие суды исходили из формального подхода (спор между частными лицами и муниципальным образованием, поэтому региональный орган публичной власти не нужен), то Верховный Суд применил субстанциальный подход, учитывающий материальное содержание спора и его связь с охраняемыми законом публичными интересами.

Ключевой момент: наличие в границах спорного объекта ООПТ регионального значения автоматически требует участия органа публичной власти, компетентного в области регулирования режима этой территории, независимо от того, является ли спор формально частноправовым.

2. Гармонизация с конституционными принципами и принципами охраны природы

Определение гармонизирует судебную практику с конституционными принципами охраны окружающей среды (статья 42 Конституции РФ) и принципом баланса частных и публичных интересов. Суд явно сформулировал принцип: «в целях соблюдения баланса частных и публичных интересов, связанных с ООПТ» — это означает, что публичные интересы в области охраны природы не могут быть проигнорированы в частноправовом споре, если объект спора расположен в ООПТ.

3. Последствия для различных категорий участников

Для органов публичной власти (Правительство Курской области, Администрация Курской области):

Получают право на участие в делах, касающихся объектов, расположенных в ООПТ, находящихся в их ведении.
Могут защищать публичные интересы в области охраны природы и соблюдения специального режима хозяйственной деятельности.
Несут ответственность за надлежащее уведомление о судебных разбирательствах, касающихся объектов в ООПТ.

Для инвесторов и предпринимателей:

Должны учитывать, что инвестиции в объекты, расположенные в ООПТ, подлежат дополнительному контролю со стороны органов публичной власти.
Не могут рассчитывать на разрешение споров о праве собственности на такие объекты без участия компетентного органа публичной власти.
Должны согласовывать свои действия с требованиями режима ООПТ.

Для арбитражных судов:

Обязаны выявлять наличие ООПТ в границах спорного объекта и привлекать к участию в деле компетентные органы публичной власти.
Не могут ограничиваться формальным кругом сторон, указанных в исковом заявлении.
Должны применять субстанциальный подход к определению круга лиц, подлежащих привлечению к участию в деле.

Для уполномоченных органов в области охраны природы:

Получают инструмент для защиты публичных интересов через судебное участие в делах, касающихся объектов в ООПТ.

4. Анти-абузивные оговорки суда

Определение содержит косвенную анти-абузивную оговорку: суд указал, что при новом рассмотрении дела необходимо проверить доводы об отсутствии правовых оснований для возникновения общей долевой собственности ввиду несоблюдения конкурентных процедур. Это означает, что суд усмотрел потенциальный абус в том, что исходный конкурс был признан несостоявшимся, а затем договор был заключен с одним участником без повторного проведения конкурса. Такой подход может быть использован для защиты от злоупотреблений при распределении публичного имущества.

5. Сферы применения позиции за пределами данного дела

В области охраны природы и экологического права:

Позиция применима ко всем спорам, касающимся объектов, расположенных в ООПТ (федерального, регионального или местного значения).
Распространяется на споры о праве собственности, аренде, сервитутах и иных вещных правах на объекты в ООПТ.

В области административного права и публичного управления:

Позиция подтверждает принцип, согласно которому органы публичной власти, компетентные в определенной сфере, должны участвовать в судебных разбирательствах, касающихся объектов, находящихся в их ведении.
Применима к спорам, касающимся объектов, находящихся в режиме государственной охраны, на территориях с особым статусом (исторические центры, памятники культуры и т.д.).

В области гражданского процесса:

Позиция развивает доктрину о необходимом участии в деле (необходимые соучастники) и применима к определению круга лиц, подлежащих привлечению к участию в деле на основе материального содержания спора, а не только на основе формальных критериев.

В области инвестиционного права:

Позиция указывает на необходимость учета публичных интересов при инвестировании в объекты, находящиеся в режиме государственной охраны или на территориях с особым статусом.

6. Значение для практики СКЭС

Определение демонстрирует готовность СКЭС к активному контролю за соблюдением процессуального порядка, даже если нарушение не было явно указано в кассационной жалобе. Суд самостоятельно выявил существенное нарушение процессуального права (неучастие органа публичной власти) и отменил судебные акты на этом основании, несмотря на то, что основной довод кассационной жалобы касался материального права.

7. Доктринальное значение: принцип баланса интересов

Определение вводит в практику СКЭС явный принцип баланса частных и публичных интересов как критерий для определения процессуального участия. Это означает, что суды должны учитывать не только формальные критерии (кто является стороной спора), но и материальное содержание спора (какие публичные интересы затронуты) при определении круга лиц, подлежащих привлечению к участию в деле.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Определение СКЭС № 310-ЭС25-14488 имеет принципиальное значение для развития судебной практики в области процессуального права и охраны природы. Оно устанавливает, что неучастие органа публичной власти, компетентного в области регулирования режима особо охраняемой природной территории, в деле о праве собственности на объект, расположенный в границах этой территории, является существенным нарушением норм процессуального права, без устранения которого невозможна защита охраняемых законом публичных интересов.

Позиция Верховного Суда демонстрирует переход от формального к субстанциальному подходу в определении круга лиц, подлежащих привлечению к участию в деле, и подтверждает принцип баланса частных и публичных интересов как основополагающий для разрешения споров, затрагивающих объекты, находящиеся в режиме государственной охраны или на территориях с особым статусом.