ВС отклонил претензию взрывника к требованиям о горнотехническом образовании

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер и дата: Дело № АКПИ26-225, решение от 10 июня 2026 г.

Инстанция: Верховный Суд Российской Федерации (первая инстанция по оспариванию нормативного правового акта)

Состав суда: Судья Верховного Суда Российской Федерации Корнелюк Е.С. (докладчик); секретарь Лапшова Н.Е.; участие прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Слободина С.А.

Стороны: - Административный истец: Ишматов Юрий Нариманович (гражданин Российской Федерации, претендующий на получение Единой книжки взрывника) - Административный ответчик: Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) — орган государственного регулирования промышленной безопасности - Заинтересованное лицо: Министерство юстиции Российской Федерации

Категория спора: Глава 21 КАС РФ — оспаривание нормативного правового акта (федеральных норм и правил в области промышленной безопасности)

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований:

Административный истец Ишматов Ю.Н. оспаривает пункты 57 и 58 Федеральных норм и правил в области промышленной безопасности «Правила безопасности при производстве, хранении и применении взрывчатых материалов промышленного назначения» (утверждены приказом Ростехнадзора от 3 декабря 2020 г. № 494, зарегистрированы в Минюсте России 25 декабря 2020 г., регистрационный номер 61824).

Оспариваемые положения: - Пункт 57 устанавливает, что Единую книжку взрывника (ЕКВ) на право руководства взрывными работами могут получить лица, имеющие высшее или среднее профессиональное горнотехническое образование либо высшее или среднее профессиональное образование, связанное с обращением взрывчатых материалов. - Пункт 58 предусматривает право на получение ЕКВ с возможностью руководства взрывными работами без дополнительного обучения для лиц, окончивших высшие и средние специальные учебные заведения по конкретным направлениям подготовки, специальностям и специализациям.

Позиция административного истца:

Ишматов Ю.Н. утверждает, что оспариваемые положения в системе действующего правового регулирования (во взаимосвязи с приложением № 1 к Правилам) препятствуют учёту его профильного военного образования и стажа службы на инженерно-сапёрных должностях при решении вопроса о допуске к руководству взрывными работами.

Административный истец ссылается на нарушение: - Статьи 19 (равенство перед законом) и части 3 статьи 55 (ограничение прав и свобод) Конституции РФ - Статьи 1 Конвенции МОТ № 111 «Относительно дискриминации в области труда и занятий» (1958 г.) - Статьи 6 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах - Статьи 3 Трудового кодекса РФ - Статьи 9 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов»

Административный истец утверждает, что: - оспариваемые положения являются неопределёнными и допускают произвольное применение; - они нарушают его права на труд и на занятие предпринимательской деятельностью; - носят дискриминационный характер; - препятствуют интеграции военных специалистов в гражданскую сферу деятельности; - создают угрозу общественной безопасности и не соответствуют публичным интересам.

По мнению истца, для проведения работ по обезвреживанию взрывоопасных предметов не требуется обязательного наличия горного или горнотехнического образования; достаточно любого высшего образования в сочетании с соответствующим стажем.

Административный истец указывает на наличие у него: - военного образования с изучением дисциплины «Военно-инженерная подготовка» (минно-подрывное и сапёрное дело); - дополнительного обучения как специалист в области минирования; - курса теоретической и практической подготовки по программе боевой подготовки специалистов рот подводного минирования частей специального назначения.

При неоднократных обращениях в органы Ростехнадзора ему было отказано в выдаче ЕКВ со ссылкой на оспариваемые положения ввиду несоответствия квалификационным требованиям.

Позиция административного ответчика и заинтересованного лица:

Ростехнадзор и Минюст России в письменных возражениях и отзыве указали, что: - нормативный правовой акт издан федеральным органом исполнительной власти в пределах его компетенции; - оспариваемые положения Правил не противоречат действующему законодательству РФ; - не нарушают прав и законных интересов административного истца.

Представитель Ростехнадзора Давыдова Т.Н. в судебном заседании поддержала изложенную позицию и просила отказать в удовлетворении административного искового заявления.

Процессуальная история:

Административный истец, надлежащим образом извещённый о времени и месте рассмотрения дела, в судебное заседание не явился. Письменно заявил ходатайство о рассмотрении дела в своё отсутствие и в отсутствие своего представителя.

Заинтересованное лицо Минюст России также не обеспечило явку представителя в судебное заседание и заявило ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие своего представителя.

Решение Верховного Суда РФ:

Верховный Суд РФ отказал в удовлетворении административного искового заявления.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Дело затрагивает фундаментальный конфликт между:

1. Публичным интересом в области промышленной безопасности — необходимостью установления единообразных, объективных квалификационных требований к лицам, осуществляющим взрывные работы с взрывчатыми материалами промышленного назначения, в целях предупреждения аварий на опасных производственных объектах и защиты жизни и здоровья граждан;

2. Частным интересом гражданина — правом на труд, на занятие предпринимательской деятельностью, на недискриминацию и на учёт имеющихся у него знаний, навыков и опыта (в том числе полученных в ходе военной подготовки) при решении вопроса о допуске к определённым видам деятельности.

Ключевая правовая проблема: Может ли нормативный правовой акт, устанавливающий специальные квалификационные требования (наличие горнотехнического или связанного с обращением взрывчатых материалов образования) для получения права на руководство взрывными работами, рассматриваться как нарушающий конституционные права на труд и недискриминацию, если лицо обладает иным профильным образованием и опытом (в данном случае — военным образованием и опытом сапёрной работы)?

Процессуальный аспект: Какие нормы КАС РФ применяются при оспаривании нормативного правового акта в области промышленной безопасности, и какова роль суда в проверке соответствия оспариваемых положений нормативным актам, имеющим большую юридическую силу?

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Противоречат ли пункты 57 и 58 Правил безопасности при производстве, хранении и применении взрывчатых материалов промышленного назначения (утверждены приказом Ростехнадзора от 3 декабря 2020 г. № 494) нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу (Конституции РФ, Трудовому кодексу РФ, Федеральному закону «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», международным договорам РФ), в части установления квалификационных требований к лицам, претендующим на получение Единой книжки взрывника?

2. Нарушают ли оспариваемые положения конституционные права административного истца на труд, на занятие предпринимательской деятельностью и на недискриминацию в области труда и занятий?

3. Являются ли оспариваемые положения неопределёнными и допускающими произвольное применение?

4. Может ли суд при оспаривании нормативного правового акта проверять решения органов исполнительной власти об отказе в выдаче документов (в данном случае — ЕКВ) на основе оспариваемых норм?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ пришёл к выводу, что пункты 57 и 58 Правил безопасности при производстве, хранении и применении взрывчатых материалов промышленного назначения не противоречат действующему законодательству и не содержат положений, нарушающих или ограничивающих трудовые права и свободы административного истца. Оспариваемые положения являются ясными и определёнными, не допускают неоднозначного толкования. Установленные квалификационные требования обоснованы целями обеспечения безопасности при обращении со взрывчатыми материалами промышленного назначения и соответствуют требованиям федерального законодательства в области промышленной безопасности.

B. Развёрнутое обоснование

1. Компетенция Ростехнадзора на издание оспариваемого нормативного правового акта

Верховный Суд РФ установил, что Ростехнадзор надлежащим образом уполномочен на издание оспариваемого нормативного правового акта:

• Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» (далее — Закон о промышленной безопасности):
• Пункт 1 статьи 3: требования промышленной безопасности — это условия, запреты, ограничения и другие обязательные требования, содержащиеся в федеральном законе, других федеральных законах, принимаемых в соответствии с ними нормативных правовых актах Президента РФ, нормативных правовых актах Правительства РФ, а также в федеральных нормах и правилах в области промышленной безопасности.
• Пункт 1 статьи 4: правовое регулирование в области промышленной безопасности осуществляется Законом о промышленной безопасности, другими федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Президента РФ, нормативными правовыми актами Правительства РФ, а также федеральными нормами и правилами в области промышленной безопасности, утверждаемыми органом государственного регулирования промышленной безопасности.

• Пункт 1 статьи 5: уполномоченный Правительством РФ орган государственного регулирования промышленной безопасности осуществляет функции по выработке и реализации государственной политики в области промышленной безопасности, по нормативно-правовому регулированию в области промышленной безопасности.

• Положение о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, утверждённое постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 401:

• Пункт 1, подпункты 5.2.2, 5.2.2.16(1): Ростехнадзор является органом государственного регулирования промышленной безопасности и на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ самостоятельно принимает федеральные нормы и правила в области промышленной безопасности.

Процедурное соответствие:

Верховный Суд РФ подтвердил, что процедура принятия, введения в действие и опубликования оспариваемого нормативного правового акта соответствует положениям: - Указа Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти»; - Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утверждённых постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009.

Приказ зарегистрирован в Минюсте России 25 декабря 2020 г. (регистрационный номер 61824) и размещён на Официальном интернет-портале правовой информации (www.pravo.gov.ru) 28 декабря 2020 г.

2. Материально-правовое обоснование: соответствие оспариваемых положений Закону о промышленной безопасности

Верховный Суд РФ провёл анализ соответствия оспариваемых положений требованиям Закона о промышленной безопасности:

Преамбула Закона о промышленной безопасности определяет, что закон определяет правовые, экономические и социальные основы обеспечения безопасной эксплуатации опасных производственных объектов и направлен на предупреждение аварий на опасных производственных объектов и обеспечение готовности эксплуатирующих опасные производственные объекты юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к локализации и ликвидации последствий указанных аварий.

Абзацы второй и седьмой пункта 1 статьи 9 Закона о промышленной безопасности устанавливают: - Организация, эксплуатирующая опасный производственный объект, обязана соблюдать положения федерального закона, других федеральных законов, принимаемых в соответствии с ними нормативных правовых актов Президента РФ, нормативных правовых актов Правительства РФ, а также федеральных норм и правил в области промышленной безопасности; допускать к работе на опасном производственном объекте лиц, удовлетворяющих соответствующим квалификационным требованиям и не имеющих медицинских противопоказаний к указанной работе. - Работники опасного производственного объекта обязаны соблюдать положения нормативных правовых актов, устанавливающих требования промышленной безопасности, а также правила ведения работ на опасном производственном объекте и порядок действий в случае аварии или инцидента на опасном производственном объекте, проходить подготовку и аттестацию в области промышленной безопасности.

Вывод Верховного Суда РФ: Данная норма закона регламентирует общие принципы и требования безопасности для всех опасных производственных объектов, в том числе о допуске к опасным производственным объектам лиц с соответствующими квалификационными требованиями в отсутствие медицинских противопоказаний. Правила устанавливают конкретные технические нормы и порядок обращения со взрывчатыми материалами промышленного назначения, квалификационные требования к лицам, осуществляющим данный вид деятельности.

3. Разграничение сфер применения: промышленная безопасность vs. минно-подрывное и сапёрное дело

Верховный Суд РФ провёл чёткое разграничение между сферой применения оспариваемых Правил и деятельностью, в которой имеет опыт административный истец:

Пункт 2 Правил (абзацы первый и второй) прямо указывает, что Правила: - не распространяются на объекты предприятий, осуществляющих свою деятельность в сфере оборонно-промышленного комплекса; - устанавливают требования к хранению, транспортированию и применению взрывчатых веществ и изделий на их основе, используемых в промышленных целях при взрывных работах; - устанавливают требования к изготовлению взрывчатых веществ в условиях стационарных пунктов производства и в смесительно-зарядных машинах.

Вывод Верховного Суда РФ: Поскольку Правила устанавливают обязательные требования к обращению только со взрывчатыми материалами промышленного назначения, в том числе к квалификации персонала для таких работ, они не относятся к указываемым административным истцом видам деятельности в области минно-подрывного и сапёрного дела.

4. Связь с лицензированием деятельности

Верховный Суд РФ указал на связь оспариваемых требований с системой лицензирования:

Федеральный закон от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»: - Пункт 2 части 3 статьи 8, пункт 50 статьи 12: деятельность в области обращения со взрывчатыми материалами промышленного назначения входит в перечень лицензируемых видов деятельности, что может потребовать наличия у соискателя лицензии или лицензиата работников, имеющих профессиональное образование, обладающих соответствующей квалификацией, необходимой для осуществления лицензируемого вида деятельности.

Вывод Верховного Суда РФ: Таким работником в дальнейшем может быть административный истец (после получения надлежащего образования или прохождения дополнительного обучения).

5. Соответствие требованиям Трудового кодекса РФ

Верховный Суд РФ проанализировал соответствие оспариваемых положений Трудовому кодексу РФ:

Статья 65 Трудового кодекса РФ определяет закрытый перечень документов, представляемых работодателю при заключении трудового договора, и закрепляет в качестве одного из таких документов документ об образовании и (или) о квалификации или наличии специальных знаний — при поступлении на работу, требующую специальных знаний или специальной подготовки (абзац шестой).

Вывод Верховного Суда РФ: Такое правовое регулирование, являясь элементом процедуры заключения трудового договора, направлено в том числе на установление соответствия лица, поступающего на работу, требованиям, необходимым для её эффективного выполнения, и не может расцениваться как нарушающее конституционные права лиц, претендующих на выполнение работы, требующей специальных знаний или специальной подготовки.

6. Возможность получения квалификации через дополнительное обучение

Верховный Суд РФ указал на наличие альтернативного пути для административного истца:

Пункт 61 Правил предусматривает возможность получения требуемого уровня образования и квалификации через дополнительное обучение.

Вывод Верховного Суда РФ: Отсутствие у административного истца требуемого уровня образования и квалификации не исключает возможности получения им права руководить соответствующими видами взрывных работ после прохождения дополнительного обучения.

7. Анализ приложения № 1 к Правилам

Верховный Суд РФ провёл анализ приложения № 1 к Правилам, на которое ссылался административный истец:

Пункт 6 Правил и приложение № 1 устанавливают, что: - Приложение № 1 содержит рекомендуемый образец акта приёмочных испытаний взрывчатого материала; - Акт должен быть подписан председателем и всеми членами комиссии по проведению испытаний; - Состав комиссии должен быть утверждён распорядительным документом организации; - Приёмочные испытания должны проводиться с участием представителей изготовителя, разработчика (при наличии), организации, в которой проводятся испытания, экспертной организации, принимавшей участие в контрольных испытаниях, уполномоченного органа в области промышленной безопасности; - При наличии замечаний члены комиссии обязаны изложить их в акте.

Вывод Верховного Суда РФ: В качестве приложения № 1 к Правилам представлен рекомендуемый образец акта для оформления результатов приёмочных испытаний взрывчатого материала, который подписывает комиссия, состоящая из представителей, соответствующих квалификационным требованиям и имеющих компетенцию давать заключения о проведённых приёмочных испытаниях взрывчатых материалов. Приложение № 1 не содержит положений, препятствующих учёту профильного военного образования и стажа.

8. Процессуальный вопрос: разграничение между оспариванием НПА и оспариванием решений органов власти

Верховный Суд РФ провёл чёткое разграничение между двумя различными категориями административных дел:

Доводы Ишматова Ю.Н. о несогласии с отказом территориального органа Ростехнадзора в выдаче ему ЕКВ не могут быть предметом проверки суда по делу об оспаривании нормативного правового акта.

Решение об отказе в выдаче ЕКВ может быть оспорено административным истцом в соответствующем районном суде в порядке, установленном главой 22 КАС РФ (оспаривание решений и действий органов власти).

Вывод Верховного Суда РФ: При рассмотрении дела об оспаривании нормативного правового акта (глава 21 КАС РФ) суд проверяет соответствие оспариваемых положений нормативным актам, имеющим большую юридическую силу, а не конкретные решения органов власти, принятые на основе этих положений.

9. Ясность и определённость оспариваемых положений

Верховный Суд РФ отклонил довод административного истца о неопределённости оспариваемых положений:

Вывод Верховного Суда РФ: Оспариваемые положения нормативного правового акта являются ясными и определёнными, не допускают неоднозначного толкования.

10. Итоговый вывод о соответствии нормативным актам, имеющим большую юридическую силу

Статья 215 КАС РФ, пункт 2 части 2: Административное исковое заявление об оспаривании нормативного правового акта подлежит удовлетворению, если суд установит, что оспариваемый нормативный правовой акт или его отдельные положения противоречат нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Вывод Верховного Суда РФ: Поскольку пункты 57, 58 Правил в оспариваемой административным истцом части не противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушают прав и законных интересов административного истца в указанных им аспектах, административное исковое заявление не подлежит удовлетворению согласно пункту 2 части 2 статьи 215 КАС РФ.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

В данном решении Верховный Суд РФ рассматривает дело в первой инстанции (как суд, уполномоченный оспаривать федеральные нормативные правовые акты). Таким образом, оценка ошибок нижестоящих судов не применима.

Однако Верховный Суд РФ провёл критический анализ позиции административного истца и отклонил следующие его доводы:

1. Ошибка в толковании материального права

Довод административного истца: Оспариваемые положения нарушают его конституционные права на труд и недискриминацию, так как не учитывают его военное образование и опыт сапёрной работы.

Ошибка: Административный истец неверно толковал сферу применения Правил. Правила регулируют обращение со взрывчатыми материалами промышленного назначения, а не минно-подрывное и сапёрное дело. Опыт административного истца в области минирования и разминирования не соответствует сфере применения оспариваемых Правил.

Позиция Верховного Суда РФ: Правила не распространяются на объекты предприятий, осуществляющих свою деятельность в сфере оборонно-промышленного комплекса (пункт 2 Правил, абзацы первый и второй).

2. Ошибка в применении принципа недискриминации

Довод административного истца: Установление требования о наличии горнотехнического образования создаёт преимущество для лиц, имеющих указанное образование, и носит дискриминационный характер.

Ошибка: Административный истец смешивал два различных понятия: - Дискриминация — необоснованное различие в правах и обязанностях лиц, находящихся в одинаковом положении; - Различие в требованиях — обоснованное установление различных требований для различных видов деятельности.

Позиция Верховного Суда РФ: Установление квалификационных требований к лицам, осуществляющим взрывные работы со взрывчатыми материалами промышленного назначения, является обоснованным и направлено на обеспечение безопасности при обращении с опасными материалами. Это не является дискриминацией в смысле Конвенции МОТ № 111 и Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах.

3. Ошибка в оценке соответствия Трудовому кодексу РФ

Довод административного истца: Оспариваемые положения нарушают статью 3 Трудового кодекса РФ (принцип недискриминации в области труда).

Ошибка: Административный истец не учитывал, что статья 65 Трудового кодекса РФ прямо предусматривает возможность требования документа об образовании и (или) о квалификации при поступлении на работу, требующую специальных знаний или специальной подготовки.

Позиция Верховного Суда РФ: Требование о наличии документа об образовании и (или) о квалификации при поступлении на работу, требующую специальных знаний или специальной подготовки, является элементом процедуры заключения трудового договора, направленным на установление соответствия лица требованиям, необходимым для эффективного выполнения работы, и не нарушает конституционные права.

4. Ошибка в разграничении между оспариванием НПА и оспариванием решений органов власти

Довод административного истца: Суд должен проверить решение территориального органа Ростехнадзора об отказе в выдаче ЕКВ.

Ошибка: Административный истец смешивал две различные категории административных дел: - Глава 21 КАС РФ — оспаривание нормативного правового акта (проверка соответствия оспариваемых положений нормативным актам, имеющим большую юридическую силу); - Глава 22 КАС РФ — оспаривание решений и действий органов власти (проверка законности конкретного решения или действия).

Позиция Верховного Суда РФ: Доводы административного истца о несогласии с отказом территориального органа Ростехнадзора в выдаче ему ЕКВ не могут быть предметом проверки суда по делу об оспаривании нормативного правового акта. Решение об отказе в выдаче ЕКВ может быть оспорено в соответствующем районном суде в порядке, установленном главой 22 КАС РФ.

5. Ошибка в оценке ясности и определённости оспариваемых положений

Довод административного истца: Оспариваемые положения являются неопределёнными и допускают произвольное применение.

Ошибка: Административный истец не привёл конкретных примеров неопределённости или произвольного применения. Пункты 57 и 58 Правил содержат чёткие и объективные критерии (наличие высшего или среднего профессионального горнотехнического образования либо высшего или среднего профессионального образования, связанного с обращением взрывчатых материалов).

Позиция Верховного Суда РФ: Оспариваемые положения нормативного правового акта являются ясными и определёнными, не допускают неоднозначного толкования.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Решение Верховного Суда РФ по делу № АКПИ26-225 демонстрирует последовательное применение принципов публичного права при оспаривании нормативных правовых актов в области промышленной безопасности. Суд провёл чёткое разграничение между:

1. Сферой применения оспариваемых Правил (взрывчатые материалы промышленного назначения) и сферой деятельности административного истца (минно-подрывное и сапёрное дело);

2. Оспариванием нормативного правового акта (глава 21 КАС РФ) и оспариванием решений органов власти (глава 22 КАС РФ);

3. Дискриминацией (необоснованное различие в правах) и обоснованным установлением различных требований для различных видов деятельности.

Верховный Суд РФ подтвердил, что установление квалификационных требований к лицам, осуществляющим взрывные работы со взрывчатыми материалами промышленного назначения, является обоснованным и соответствует требованиям Закона о промышленной безопасности, Трудового кодекса РФ и Конституции РФ. При этом суд указал на наличие альтернативного пути для административного истца — прохождение дополнительного обучения в соответствии с пункт 61 Правил.